理念、制度和政治发展——关于温岭地方人大民主改革持续发展的原因探讨，本文主要内容关键词为：温岭论文,民主改革论文,持续发展论文,理念论文,人大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在地方人大民主改革的实践中，困扰人们最大的一个问题就是改革的持续发展问题。很多地方的改革往往会陷入“人走政息”的困境。一旦主管领导发生工作变动，改革就会停止甚至完全消失。而温岭地方人大民主改革在很大程度上避免了此问题的出现，从最初的具有一定草根民主色彩的单纯的政府和公民之间的“民主恳谈”到将人大作为民主恳谈的一个重要载体，再到从公共政策的制定层面将“民主恳谈”与“人大民主”相结合，温岭不但摆脱了困扰中国地方政府民主改革前进的“人走政息”的现象，而且将改革不断推向纵深层面。早在2007年，《中国青年报》就曾经有文章对温岭的公共预算的前景表示担忧，提出其改革是否会因领导人变动而搁浅。而事实上，尽管2007年年初，最先试点的新河镇，镇党委书记和人大主席都有了人事变动，但是这并没有阻碍其改革的进行。而且，2008年温岭市将参与式预算改革进一步引向深入。一方面，从镇一级延伸到市一级，开展了交通局部门预算民主恳谈；另一方面，从两个镇推广到五个镇，即在新河、泽国、箬横、滨海、大溪等地相继开展参与式预算。
究其原因，人们会发现，在对待是否将改革继续进行下去的问题上，温岭的实践一方面具备了支撑改革的关键两点——理念因素和制度因素，而另一方面，在温岭的改革中，理念和制度不是单独存在的，通过有效的治理和制度创新，理念和制度之间能够达成有效的沟通和融合。尤其在引入人大平台后，既有的制度绩效被激活，并与社会理念的发展构成了新的动态的均衡。所以，人们最终看到的温岭人大民主创新已经不仅仅是单纯的“民主恳谈”，也不仅仅是单纯的以人大作为平台的“公共预算改革”，更是一种具有制度化色彩、可持续的改革实践。
一、理念、制度与政治发展
理念、制度和政治发展三者之间有着非常重要的关联。作为一个动态、均衡的概念，政治发展离不开制度和理念的整体支持。与此同时，稳定良性的政治发展又为制度和理念的存续提供了合法性依据。而三者之间的动态平衡却并不是仅仅限于这两点。在现实的政治发展中，理念和制度之间很难达成绝对稳定的均衡。理念和制度之间的矛盾抑或是二者间内在张力的存在往往为政治发展提供了契机和动力。
理念与制度的结合是分析政治发展的一个重要的路径。理念是一个媒介，能够推动人们尝试变革，并且最终实现变革。人们对利益的认定并不是基于单纯的理性算计，而是和人们自身的理念认知结合在一起。而在另一方面，理念并不是孤立存在的，它作用的发挥必须结合其他元素，即制度。利伯曼指出：“把理念和制度看做是整合性的、内生的解释要素，没有一方高于另一方，两者的结合能够避免政治分析的困境。”①
理念和制度之间的差距以及二者之间内在矛盾的存在也为政治发展提供了动力。著名学者亨廷顿在其著作《失衡的承诺》中指出理念与政治制度绩效之间存在的“摩擦”会成为政治发展的重要动力。亨廷顿指出：美国人要维护自己的理想和体制除了调节与平衡他们对理想与体制裂痕的各种回应，别无对策②。在亨廷顿看来，理念和制度之间的裂隙是美国政治发展的一种失望，但也是其希望所在。理念和制度之间的差异为美国的政治发展带来了矛盾，但正是这种矛盾的存在才促使美国政治不断向前发展。但与此同时，人们不同时期对不同思想理念的诉求中，始终没有脱离对自由、平等、限制权力等基本价值观的维护和追求。因此人们能够看到，在美国，周期性的政治地震并未引发针对自己人的革命，而是促成了社会的不断改良，让不同的社会力量轮番登场，不断克服社会弊端，从而避免了重大的阶级斗争和政治革命③。
具体到后发国家政治发展的研究上，国内学者赵虎吉也提出，后发展国家政治合法性基础的二元化是影响后发展国家政治进程的主要因素之一④。他认为后发展国家本国的传统政治价值与从发达国家移植而来的政治价值构成了其国家合法性的二元基础。合法性二元化造成了后发展国家往往在制度设计中注重体现现代发达国家的政治制度理念，而实际上由于传统政治理念的影响，后发展国家的实际政治实践不能够充分体现其制度文本的安排。也就是说，在后发展国家政治运作中，其制度规定是现代先进政治理念的体现，而在实际过程中，主导政治实践的却依旧是传统的政治价值。这种传统和现代政治价值之间的分歧反映在现实中就是“说的和做的不一样”，理念和制度的不一致使后发展国家政治发展面临着种种困境。
由此，人们可以看出理念和制度之间的摩擦所带来的特殊张力对政治发展具有关键性的推动作用。在一国政治发展过程中，理念和制度不可能是完全一致的，二者之间的内在张力推动了一国政治发展。政治发展最终寻求的是理念和制度二者之间达成一种动态的均衡状态。而从温岭模式的发展过程中，我们可以发现，温岭模式能够持续发展的一个关键原因就在于，其改革实践是建立在理念和制度逐步统一和均衡的基础之上的。
二、温岭模式的理念基础
温岭模式最突出的特点就是在体制框架内重启并强化了地方人大的作用，通过民主恳谈突出了人大作为公民参政议政平台的代议机关职能，又通过预算民主将“钱袋子”权切实回归至人大，从而将人大从制度的边缘位置拉回至中心位置。这种凸现人大在民主沟通和民主协商过程中重要意义的地方改革创新能够发生在温岭，并不是一件偶然的事情。在理念层面，温岭首先具备了可以开始改革的条件。
首先在理念上，一方面，改革开放所带来的整体思想解放从宏观上为温岭改革提供了大的思想背景。而另一方面，在一个微观的角度，温岭人在思想意识方面具备了先迈一步的可能。
1.温岭具有一定层次的理性协商的地域政治文化。温岭地处东南沿海，商业经济比较发达。商业文明比较重视实用主义和尊重彼此利益基础上的理性沟通。这种文化底蕴对温岭地区的政治文化有很大的影响。商业经济需要的“理性人”的存在，这使得温岭人在处理涉及自身利益的矛盾问题时，不会盲目地进行一种“零和博弈”，而是尽可能地以一种协商的方式相互妥协从而形成“共赢”。因此，在地域政治文化的角度，温岭具备了很好的官民协商的社会基础。
2.作为改革开放的先行地区，地处东南沿海的温岭，市场经济和公民社会发展得较快，这同样也促动了人们协商意识和理性参与意识的提高。一方面，市场经济是一种契约经济，这种契约经济所体现出来的基本价值观就是双方权利义务的平等性⑤。这种价值观所引申出来的一个重要元素就是理性而平等的协商精神。而另一方面，市场经济推动形成的公民社会具有向政府提出诉求并进行理性协商的天然基因。而改革开放以来的温岭同时具备了这两种因子。在经济上，温岭不仅是中国民营企业的发源地之一，更是民营经济发展迅速而卓有成效的地区之一⑥。而在社会发展上，温岭地区公民社会发展也比较成熟，行会和商会等非政府组织发展迅速。这些非政府组织有能力并且善于向地方政府提出要求，与政府进行沟通。这些因素的存在都使得温岭具有充分的民主协商的社会资本。
3.作为地方政治精英的温岭地方官员及其上级领导具备很强的改革意识。从改革的发起者——温岭地方官员的角度分析，其改革的初始动机在于两个方面。一方面，改革开放总体带来的观念革新促使当地政治精英重新思考执政理念和执政方式。而另一方面，改革开放和市场经济发展过程中，诸如农村土地问题、贫富分化等问题的出现使得温岭地区的政治精英逐步开始思考民主的工具性含义。在这两个点中，后者的存在对于温岭人大民主创新的启动尤其具有决定意义。民主工具性含义的引入，使得地方官员认识到：与公民进行理性民主的沟通可以大大降低政府治理的成本，提高政府治理的绩效并建立个人的政绩。温岭模式的标志性制度之一的“民主恳谈”最早起源于温岭松门镇进行的一次“农业农村现代化教育论坛”。“农业农村现代化教育论坛”的创意就在于变“干部对群众的说教”为“干部与群众的对话”⑦。而之所以会采取这种新颖的官民对话方式对农民进行现代化教育，其中一个关键的原因在于温岭市及其上级政府台州市的主管官员意识到之前的动员式说教效率低下，激发不了农民的积极性。而新的“民主恳谈”则激起了农民广泛的参与热情，提高了政府政策在民众中的深入度。紧接着，当温岭的“民主恳谈”出现后，台州党组织敏锐地意识到这就是一种可资运用的调节新形势下人民内部矛盾——特别是制衡基层和乡村群体利益关系——的有效方式和途径⑧。因此，“民主恳谈”才最终得以以一种基层民主制度的形式存在并延续下去。
因此，我们可以看到无论从区域政治文化的角度，还是从公民社会发育，再或者从地方政治精英的改革意识角度进行分析，结合改革开放的“天时”和地处东南沿海的“地利”，温岭具备了进行民主创新所需要的最关键的“人和”的要素。在其整体社会理念氛围下，公民不会觉得和政府讨价还价是一种违背道德和僭越社会秩序的事情，而政府出于有效治理和维护自身权威的考虑，也倾向以一种理性、平和的姿态与公民进行协商。
三、理念与制度的动态均衡：人大平台的引入和制度绩效的显现
在重视协商和政治参与的理念之下，人们逐步意识到制度的重要性。既然要协商，那么如何协商呢？单纯性质的“民主恳谈”如若没有一个硬性的制度平台，那么很可能演变为群众只发牢骚、政府只听意见不做事情的“清谈”。尤其对于政府来说，当民众的参与热情已经被之前“民主恳谈”调动起来的时候，如果轻易地将之前的改革作为一种偶然的实验而不是渐进性的制度创新来做的话，就很难在治理中为已经高涨的公民参与热情创造一个良性出口。这种情况不仅会影响政府治理的效率，也容易滋生新的不满，不利于社会稳定。而在另一层面，民主恳谈作为一种草根政治并不具备法律地位。无法律地位的实践，实际上是依靠“人”。而如果只依靠人，人亡政息就难于避免⑨。因此，制度的引入非常重要。作为体制内的最大官民民主协商资源，人大被纳入视野。而在不断的制度化的实践过程中，人大以及民主恳谈的制度绩效则被进一步挖掘。
在改革的第一个关键节点上，人大机制与民主恳谈的结合确立了“温岭模式”的制度基础。相对于上级政府对“民主恳谈”作为一种基层民主制度创新进行的政策引导，人大平台的引入则从根本上将“民主恳谈”以制度化的方式加以肯定和确立。自2003年上半年起，温岭市先后在松门、新河镇等地展开人大与民主恳谈相结合的试点。其方式是将民主恳谈编入镇人大的工作范围，由镇人大负责主持和召开民主恳谈会，并以人大决议的方式将民主恳谈的结果组织实施。这种改革一方面重启了人大作为民意代表机关的代议功能，激活了被掩藏的人大制度既有的制度绩效。另一方面，通过镇人大这个基层权力机关的平台，“民主恳谈”具有制度化的合法性根基。在改革的第二个关键点上，预算改革的实践启动了深一层的“决策民主”，从而进一步确立了人大和“民主恳谈”相结合的制度配置。2005年，温岭新河镇将民主恳谈引入到人大预算改革的实践中去。通过这种改革，“钱袋子”权切实回归至人大。结合“民主恳谈”的机制，公民以人大为平台参与政府决策，实现了深层次的决策民主。
在这两个关键点上，制度的选择和推进是至关重要的。但是，除了政府和社会双方面对于“民主恳谈”和重启人大制度的期许提高外，究竟还有什么在影响着这场具有持续性的改革。这个问题的答案就在于，制度绩效和理念达成了某种新的均衡。或者换句话讲，政府、政府官员、社会所共同关注的制度绩效的实现为制度变革的延续提供了重要依据。
从当地政府的角度看，政府和政府官员的关注点——有效治理基础上政府权威得到了实现。当民众感受到政府的执政过程是他们可以参与甚至可以施加影响时，他们就不会再将执政的责任单纯地算在政府一方身上。“我参与了，并影响了政府的决策”，那么责任就不仅仅是政府一方的了。正如某学者在观察温岭民主恳谈的过程中所看到的那样，基层干部口中的“我们为大家办事，何必引起大家不满”，是用一种朴素的语言道出了“民主恳谈会”得以实行的真正原因⑩。
而对于当地政府官员来说，制度创新所带来的政绩的提升为持续性的变革提供了不可或缺的动力。比如“民主恳谈”项目荣获“2003～2004年中国地方政府创新奖”，并引起了国内外的广泛关注。影响力的扩大不仅使得温岭成为外界关注的对象，也使得当地的一些官员备受关注。褒奖多于质疑，政绩和个人威望的提升自然使得温岭当地的推行改革的政府官员有了将改革继续进行下去的动力。
在社会层面，普通百姓有了政治表达和疏解不满情绪的制度化平台。最初的民主恳谈以草根民主的形式赋予了普通百姓说话的机会。但是，这种草根民主形式的产生一开始是具有偶然性，是政府官员基于治理有效性的一种政策性考量，而不是制度化的选择。但是在民主恳谈和人大结合起来，并将重要的政府预算纳入其中，这就确立了人大作为民众利益表达和利益博弈平台的角色身份，也等于为民众的政治参与提供了切实可靠的平台。
另外，制度绩效和理念的均衡还表现在政府和社会共同关注的区域经济发展和民主创新的互相促进上。改革之前，在政府预算制订和执行的相关问题上，当地百姓对政府某些经济项目的规划原本是有异议和抱怨的。政府某些大的经济项目开发阻力和压力较多。而经过连续几年的公共预算改革，当地民众在资金的规划和使用上和政府达成了一致，也在沟通中体会到政府对预算落到实处的重视以及对民情的体恤。这一方面使得政府的经济发展规划具备了民意的基础，具有更强的可执行性；另一方面，也使得当地民众可以从经济发展中得到更多的实惠。
在温岭改革的进行中，我们可以看到制度变革带来既有制度绩效的提升。而制度绩效的提升又符合政府、社会在当今条件下的新的生存理念。因此，我们看到，温岭的改革不仅在纵向上由草根民主式的民主恳谈向制度性的人大民主靠近，而且在横向上也从新河、松门等镇铺开至温岭其他的乡镇。
四、仍需思考的问题
以发展的眼光看，温岭模式发展至今尽管取得了比较好的成效，但是这并不意味着其中没有问题。温岭的改革要真正地持续发展，依旧必须解答好理念和制度如何保持动态均衡的问题。因为从根本上讲，政治行动者的价值偏好不可能绝对一致，制度对政治行动者价值偏好的影响也不是一成不变的。政府和社会作为不同政治行动者的代表，其价值偏好从本质上是有冲突的。政府作为公共权力的代表，对于自身权威的维护和治理效力的追寻是其天然的价值偏好。而对于社会而言，公正、公平、民主参与是其内在的价值偏好。从这个意义上讲，社会在追寻其内在价值偏好的过程也是一个和政府分权的过程，这不可避免地与政府的内在价值偏好构成了冲突。
在这种情况下，对于温岭模式的发展而言，制度变迁过程中，政府和社会的理念均衡是一个仍旧需要重视和思考的问题。尤其在以下几个问题上，政府和社会的理念冲突一旦解决不好，陷入僵局，改革的持续发展将会受到直接的影响。
1.如何全面理解和把握民主的工具性含义？对于这个问题，答案是复杂的。因为温岭模式的开端在很大程度上是地方政府出于对作为治理工具的民主的一种偶然性的使用。也正因如此，在之后的实践中，政府和社会都认识到了民主的这种工具性含义，共同看到了民主恳谈和人大在发挥民主工具性意义中的作用，所以改革才能一直持续下去。尤其从政府的角度分析，温岭的民主恳谈活动无论是在产生、发展还是深化阶段，都是在温岭市镇两级党委的领导和党务官员的有力推动下逐步展开的。直接的动力来自于基层党委试图提升自己的执政能力的需求(11)。然而，虽然政府和社会对民主工具性含义有了某种共识，但是这种共识的达成很大程度上是基于政府和社会对于各自利益需求的不同理解，并不是建立在共同的价值判断基础上的。因此，关键的问题还在于如何在全面把握民主工具性含义的基础上，进一步挖掘民主的深层次内涵，诸如公共精神、法治、理性参与等等。只有当作为价值意义的民主成为政府和社会双方共同的价值追求时，温岭的改革才能真正的持续发展。
2.如何将“民主恳谈”中的协商成分逐步加大？在温岭改革的过程中，由于政府是发起者和主导方，是强势力量，而相对来说，社会仍处于弱势一方。权力不对称的现实也意味着政府和社会对待民主恳谈的理念势必会存在差异。对于政府而言，作为规则的主要制定者，他们掌握着协商的主动权。而在社会一方，他们对于民主协商有着天然的需求，有一种争夺协商主动权的天然冲动。在这种互动中，民主恳谈中协商成分的逐步加大很难是一个水到渠成的问题。这一方面需要协商的主导方——政府能够在渐进改革的基础上大胆向社会放权，给予社会参与协商的空间，引导其理性参与民主恳谈。而另一方面，主要参与方——社会也应当逐步提高政治参与的能力，培育自身的公共精神和理性参与的素质。
3.如何将协商民主和人大民主的其他机制相结合，进行新的配套改革？温岭模式从根本上讲更像是一种“协商民主”或“审议式民主”。但是“协商民主”只是民主实现的一种方式而已，并没有涉及选举这一民主的关键元素。这里面关键的问题就是“谁参与协商”。参与“民主恳谈会”这种商议式民主制度的人数比例显然少于人大代表选举或村民委员会选举的投票人数(12)。另外，由于知识背景和能力所限，协商式民主并不能保证公民参与公共决策的广度和深度。在这里，对于政府而言，在一段时期内，协商性质的民主参与很大意义上已经能够满足其治理需求。而对于社会来说，单纯的协商民主是否能够满足其价值和利益需求则是一个未知数。尤其在温岭当地公民社会迅速发展的情况下，如果协商的代表性不具有足够的说服力，那么人们仍旧是可以对其改革的可持续性进行质疑的。在这里，并不是说选举民主比协商民主好，但是相对于选举民主，协商民主存在的这些问题对于温岭人大民主创新的可持续发展的确是一种挑战。因此，如何在既有协商民主的基础上，进一步培养政府和社会的“公共精神”，激发新的民主改革机制将会是温岭改革面临的又一个重要问题。
五、小结
温岭模式的持续发展在很大程度上符合了韦伯著作中反复出现的论点：某一时期、地域的人们选择某种制度并无必然性，但制度一经选择，就会有一些具有决定意义的后果(13)。一开始，基于偶然的政策有效性的考虑，草根民主式的“民主恳谈”被纳入了政府民主创新的范围。但是一旦这种偶然性的改革被制度化之后，那么随之而来的就是一种持续性的制度和观念的变迁。究其原因，是因为改革的过程事实上就是一个制度变革和理念更新的过程。
在温岭的故事里面，一开始是理念先行的。起初，社会和政府在理念上都具备了民主变革的初始动机，但是他们却发现既有的执政方式和制度设计并不能满足其理念的需要。因此，“民主恳谈”一经出现，就受到民众和政府双方的支持和欢迎。但是显然，简单的偶然性的草根民主并不能满足社会持续高涨的政治参与热情，也不能满足政府进一步提升执政效率的偏好，因此在理念和制度的矛盾互动中，制度变迁就产生了——民主恳谈被纳入人大的制度化平台。在这个过程中，人大制度、民主恳谈制度的制度绩效又被进一步挖掘，改革的深入遂成为现实。所以，今天我们看到的温岭地方人大民主改革，不仅有一个横向的区域普及，还有纵深性的发展。
因此，温岭改革的可持续发展说明了理念、制度、政治发展之间的互动关系。但是，即使如此，以科学和发展的眼光看待温岭模式的可持续发展，人们仍旧需要思考诸多问题。比如我们在第四部分所提到的三个问题就可能成为困扰温岭模式持续发展的绊脚石。而当我们仔细分析这三个问题的时候，我们会发现，它们背后共同蕴含着一个矛盾的命题：在中国既有的政治生态中，政府和社会如何共处，实现社会主义民主？综合到一点，那就是政府、公民潜在的价值理念存在着矛盾，也存在着一致，二者如何在制度变迁的过程中达到均衡？这其中需要什么？这个才是关系到温岭模式真正可持续发展的关键性问题。这其实将问题重新归结到初始状态。那就是在制度变革的不同时期，不同阶层、不同的团体对于思想信念的追求是不一样的。制度在发展，政府的理念在变，社会的理念也在变。这时候，人们对于某种改革的初始工具含义的理解和重视并不能够成为化解矛盾的最基本的理念依托。显然，对于温岭地方人大民主改革而言，单纯依靠发挥民主工具性作用并不可行，还需要在此基础上激发新的深层次的民主元素。温岭地方人大民主改革未来又将会向何处去，我们拭目以待。
注释：
①Lieberman,Robert C.,2002,Ideas,Institutions,and Political Order:Explaining Political Change,in American Political Science Review,Vol.96,No.4,p.698.
②【美】塞缪尔·亨廷顿：《失衡的承诺》，东方出版社2005年版，第284页。
③【美】塞缪尔·亨廷顿：《失衡的承诺》，东方出版社2005年版“向您推荐”版块，第1页。
④赵虎吉：《比较政治学——后发展国家视角》，中山大学出版社2002年版，第318页。
⑤⑥⑦⑩慕毅飞、陈奕敏：《民主恳谈——温岭人的创造》，中央编译出版社2005年版，第67、35、82、42页。
⑧⑨房宁：《发自草根的新型民主——温岭“民主恳谈”机制的观察与分析》，载于博客中国网站，http://www.blogchina.com/20081216642273.html.
(11)何俊志：《民主工具的开发与执政能力的提升——解读温岭“民主恳谈会”的一种新视角》，载《公共管理学报》2007年第7期，第108页。
(12)朗友兴：《商议式民主与中国的地方经验——浙江省温岭市的“民主恳谈会”》，载《浙江社会科学》2005年第1期，第37页。
(13)李强：《制度、文化与现代资本主义——读最近出版的几种韦伯的著作》，载北京大学网站，http://web5.pku.edu.cn/euc/teaching/liqiang/moderncapitalism.DOC.