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如何提高公共投资效益，现在根本的问题是根据社会主义市场经济的特点，界定公共投资范围，使有限的政府资金在资源配置过程中既发挥其杠杆作用，又能够弥补市场机制的缺陷。其次是针对现实存在的问题理顺关系，逐步建立起新的符合社会主义市场经济要求的公共投资管理格局。
一、公共投资范围分析
市场经济的一个重要特征就是市场在资源配置中起基础性作用，政府则在市场配置的基础上为弥补市场的缺陷和克服市场固有的弱点而发挥作用。因而，合理划分政府公共投资范围就应该以此作为出发点，纠正当前公共投资中的越位和缺位现象。
在社会主义市场经济条件下，随着经济主体多元化的发展，在产权能够清晰界定的产业领域，受责权利完整化机制的驱使，企业投资会大量进入其中。而且，大量的实证分析表明企业进入竞争性产业领域能够取得令人满意的资源配置和使用效果。与此相适应，在产权无法界定的产业领域，同样受责权利完整化机制的驱使，企业投资就不会大量进入其中。然而，这些产业领域对于社会经济发展的支持性和整体性作用又是至关重要的。因此，在这些产业领域就必须由政府来进行投资以推动其发展。这表明，确定公共投资范围应遵循产权原则，即凡是产权关系清晰、市场能够有效调节，能实现资本要素合理配置的投资活动，就由企业投资；凡无法明确界定产权或界定产权成本太高的领域就由政府来进行投资。
同时，划分政府公共投资范围还应遵循宏观调控原则。投资是实现资源配置的最主要方式，它可以刺激需求的增长，同时又可以增加供给，从而决定未来的经济结构、区域生产力布局、供给总量和供给结构。公共投资是全社会投资的一个重要组成部分，它对全社会其它投资起着示范和引导作用。所以，公共投资是国家宏观调控的一个重要手段。当前，我国全社会资本总量有限，而且分散在个人手中的资本量不足以形成规模经济，国家大部分产业的整体实力和竞争能力有限，各产业之间的有序性、合理性联系还没有达到。在这种情况下，为了促进全社会经济健康、稳定、持续发展，政府应遵循宏观调控原则，集中一定的资本量投资于一些主导性、战略性、新兴性、高科技性产业及瓶颈产业。
根据上述原则，从现阶段我国经济所处的宏观现实情况来看，具体划分我国政府公共投资范围，应该是：
1、非经营性公益投资项目。其特点是纯属社会公益性质，边际消费成本为零，项目本身无直接的投资收益。如国防建设、文化、环保、初等教育、基础科学研究和大江大河治理等等。
2、半经营性公益投资项目。其特点是以社会公共受益为主，项目自身只能收回部分投资，即保本或低价收费。如大部分水利灌溉工程、部分公路建设工程、高等教育和医疗等等。这些项目需要政府投资，也可以由地方组织兴建。
3、经营性的垄断投资项目。其特点是工程需要的资金量大、建设周期长、风险大，具有垄断性，难以依靠市场机制达到供求平衡。这些项目主要是交通运输、邮电通信、能源工业等部门以及重要原材料工业投资项目和高新技术产业项目等等。这类项目的投资可由政府负责，纳入国家计划，亦鼓励企业集团或其它类型企业进入，开展平等竞争。
明确政府的投资范围，目的在于避免社会投资过程中的政府越位和缺位现象。无论任何国家，政府资金的供给弹性总是极小的，何况发展中的我国，多年以来财政长期处于捉襟见肘的状况，因此，政府更没有条件也没有理由越位从事市场可以更好地完成的投资。另外，更重要的是，政府将有限的资金投向界定范围的项目，也是提高公共投资效益的基本前提。
二、公共投资效益低下的成因分析
长期以来，我国公共投资效益低下，造成了大量资源的浪费和闲置，分析其原因主要有以下几点：
1、投资经营主体不明确。传统体制下的国有企业按行政隶属关系依附于各级政权，企业被分成各种行政级别，每个企业都属于一个行政主管部门，企业的投资项目、领导人的任免、工人的劳动工资等都由各行政部门负责。由于各行政部门都以所有者自居，凭借政治权力合法地干预企业资产的投资运营但并不承担财产责任，这便造成各部门都在管国有资产，但又没有一个部门真正对国有资产从资本投入、资产经营到资本收益、资本积累这个全过程负责。正是这种传统体制的影响及其历史惯性，致使政府公共投资及经营主体混乱，权责不明，结果是有权决策者不经营，有权经营者不负责任，从而使政府公共投资领域的投资运营效益不高。
2、投资决策责任制和投资风险约束机制尚不完善。随着改革的深入进行，传统的计划经济式的投资体制在转轨，而适应社会主义市场经济体制的投资体制还没有真正建立起来。在这个“相对真空”时期，原来的监控手段消失了，新的风险约束机制却还未形成。同时，在转变计划观念的过程中，把计划的必要性、严肃性也淡薄了，而投资风险意识却是一片空白。因而，项目决策人往往没有认识到自己的决策责任的重大，也不顾虑投资项目有无风险。在这种情况下，投资行业就不可避免地发生扭曲：投资决策随意性现象普遍，某些不可行或可行性差的投资项目往往没有经过严格的可行性研究和项目评估就被批准通过了，结果造成项目的失败；投资失败无人负责，因为投资项目由各部门分段进行，而且造成损失往往是各方面综合原因形成的，几乎每个部门都可以把责任推给别的部门，同时又没有相应的法律和规定对负有主要责任的部门和个人进行处罚，最后只能不了了之。投资行为的扭曲必然造成投资效益的低下。
3、投资结构不合理，严重制约了公共投资总体效益。长期以来，各部门、各地方政府为了本部门、本级政府的经济收益和政治权利，热衷于扩大投资规模，积极追求产值利润，这就造成公共投资结构的失衡。首先表现为基本建设投资所占比重大，更新改造投资比重过小，技术含量低，投资项目效益低下。“八五”规划中技改投资占国有经济固定资产投资比重为35.1%，而实际执行仅占27.1%，比“八五”计划低8个百分点，甚至比“七五”完成的31.8%还低4.7个百分点。由于更新改造投资不足，致使一些陈旧设备超期服役，带病运转，产品物耗高，成本高，质量低，效益低。有资料显示，目前我国国有重点企业的关键设备达到和接近国际和国内先进水平的仅占15%左右，我国工业的总体技术水平大约比发达国家落后15—20年。单位国民生产总值能耗为美国的3倍、日本的7倍、印度的2倍，钢材消耗为美国的5.8倍、日本的2.7倍，工业产品中的80%左右在性能、质量上仍停留在50—60年代的国际水平，能达到80年代水平的不足1%，机电产品约60%左右已被历史所淘汰。其次，还表现为加工工业、轻纺工业投资过剩，生产能力大量闲置，而基础设备、基础工业尤其是铁路、电力和原材料工业投资严重不足，形成制约国民经济发展的瓶颈。从1978年到1993年，我国国内生产总值增长了2.79倍，而同期铁路营运里程仅增加11%，公路里程增长22%，内河航运里程反而减少了19%，能源生产总量虽然增长得快一些，也只增长了71%。这样，铁路货运只能满足60%的营运申请，铁路客运更为紧张。用电紧张的局面也未能得到根本缓解，供电与需求的缺口仍很大。由于上述原因的制约，我国大约有40%的生产能力得不到有效发挥。第三，农业投资不足。表现为：农业基本建设投资占投资总额的比重下降，从“五五”时期的10.5%下降到“七五”时期的3.3%，1995年仅为2.6%；农业财政支出占国家财政支出的比重下降，由1979年的13.7%下到到1987年的7.9%，1993年国家财政对农业的支出仅占国家财政支出的比重为8.51%，低于1991年的9.11%和1992年的8.75%；农业固定资产投资占全社会固定资产投资比重也呈逐年下降趋势，1991年为3.2%，1992年下降到2.8%，1994年则仅为2.2%。由于农业投资不足，农业基础项目、基础设施建设的欠帐越来越多，农业生产基础和抗灾防灾能力进一步削弱，影响了农业的稳定和发展。农业的相对滑坡，势必制约宏观经济效益的改善。
4、投资项目管理不力，“三超”（概算超估算、预算超概算、决策超预算）现象严重。在公共投资项目中，有很多属非经营性项目，是无偿拨款，投资主体与项目负责人是分离的，是“给钱与用钱”的关系。由于投资主体供给资金没有依法确定的限额，在“供给制”思想和单位利益驱动下，投资项目开工后，项目单位往往随意变动投资计划，不断追加投资，扩大建设规模，提高建设标准。同时，很多项目特别是较大规模的公益性项目大多是在各方面领导支持下开始建设的，这样当领导在听取建设单位汇报中对牵涉到建设内容和投资的问题表了态，建设单位就把这些意见当成“造成既成事实”的理由和追加投资的依据。此外，计划部门操作不规范也为“三超”现象的产生创造了条件。“三超”现象不仅存在于非经营性项目中，在经营性项目中也存在。由于项目“三超”致使建设工程拉长，工程造价上升，大大降低了投资的效益。1990年国有单位固定资产交付使用率为80%，1991年下降到70.8%，1992年和1993年又连续下降到65.6%和50.6%。同样，国有单位大中型项目建设投产率、住宅建筑面积竣工率也分别从1990年的14.4%和52.1%，下降到1993年的11.4%和48.2%。
三、提高公共投资效益的对策建议
1、建立和完善公共投资经营主体。随着集政治权力和资产所有权于一身的政府职能的转换和现代企业制度的建立，政府将通过证券投资、股份投资等多方式的间接性投资来引导企业的经营活动。由于国家资产管理部门是属于政府行政系列的行政性单位，它不可能对它所代理的国有资产进行具体的经营。对经营性国有资产而言，为保证其有效率地经营，可以组建具体的国有资产经营公司来实际经营国有资产，对行业性国有企业集团实行国有资产的参股、控股经营，极少数的甚至可以实行独资公司的经营方式。组建国有资产经营公司的具体思路是：以一家规范的综合性的纯粹国有控股公司作为国有资本的出资者和产权经营主体，它以参股、控股、合资等方式把国有资产投入到特定的产业领域和企业中，同时它的收益以确定的方式上交给国有资产管理机构。这样就可以实现国有资产的政府行政管理与国有资产经营公司国有资本产权经营的有效分离，实现国有资产经营公司国有资本产权经营与参股、控股企业生产经营的有效分离。国有资产经营公司虽然经营的是国有资本，但本身不属于行政部门，没有行政色彩，只对同级国有资产管理部门承担授权经营资本的保值增值责任，接受国有资产管理部门的监管。同时，它与所持股份企业是参股、控股关系，严格按《公司法》行使权利，承担义务。对非经营性国有资产而言，国有资产管理部门可以委托占用国有资产单位的主管部门依据有关法规进行严格的产权管理，防止其低效率地使用。
2、建立严格的投资决策责任制，强化投资风险约束机制。改革开放后的很长一段时间比较强调投资分权，使地方政府得到更多的实现投资利益的机会，却忽视了投资决策责任制和风险约束机制的健全，从而导致投资行为的扭曲进而影响了投资整体效益。随着政府投资体制改革的深入，要相应配套建立严格的投资决策责任制，强化投资风险约束机制。对经营性投资项目，要实行项目法人责任制，由国有资产经营公司作为项目法人承担项目筹建、建设和投资经营事务。这样，政府与国有资产经营公司通过签订规范的合同，各自承担相应的责、权、利。政府行使投资项目大的方面的决策权并负责投资项目的跟踪监督管理。对政府投资决策要加强和完善专家咨询论证制度，同时完善人民代表大会制度，切实发挥其对政府的监督和制约作用。项目法人则承担使政府公共投资项目达到合同规定预期的社会目标与经济目标的责任。如果它因经营不善导致公共投资项目不能达到合同规定的目标要求时，则它以自身的利润赔偿政府投资的损失，若造成国有资产重大损失的，还应承担有关法律责任。项目法人的权利和责任主要是参与项目筹划、资金筹措，实际负责项目建设、经营和投资回收；其利益主要体现在它经营公共投资项目所获得的利润上。另外，项目法人进行投资，要严格执行资本金制度，即将自有资金按项目总投资的一定比例作为资本金投入。凡资本金达不到规定比率的项目，不得筹集资金和进行建设。不得用银行贷款、拆借资金、非法集资、债券等充当资本金。政府不应以任何方式抽回资本金。对公益性投资项目，要明确具体的政府机构或社会公益机构作为投资主体，按照国家有关规定享有充分的自主权并承担相应的责任。
3、优化投资结构，提高投资效益。目前不合理的投资结构已严重制约了公共投资总体效益的提高，必须下大力气进行结构优化。首先，要较大幅度提高更新改造投资比重，从根本上改变国家固定资产投资中更新改造投资比重持续下降的局面，更新工艺设备，提高技术装备水平，加快产品换代，提高市场竞争能力。对于能以现有企业为依托通过改革、改组、改造或扩建提高生产能力的就坚持不允许铺摊子，以免基建战线过长，投资资金周转速度减慢，影响投资效益的提高。其次，增加基础设施、基础工业的投资，缓解瓶颈制约的矛盾。第三，加大农业投资力度，提高农业劳动生产率。政府加强对农业投资的方向和重点要逐步转移到农业基础设施和农用工业上，转移到以间接农业投资为主的轨道上来，以获得最佳的农业投资效益，具体应加大增强农业后劲的抗灾能力的农业基础设施建设力度，改善农业生产条件；扶持农用工业；开发和推广农业科技。第四，增加高新技术产业部门的投资，向科技进步要效益。发展高新技术产业是实现产业结构现代化的需要，是改造传统产业的需要，是减少产品物耗、降低成本，增加盈利的需要。在发达的工业化国家，高新技术企业占整个企业的15—20%，所创利润占工业利润的30—35%，而我国目前只拥有2万多家高新技术企业，只占整个企业的2‰。科技对经济增长的贡献率日本为55%，美国为47.7%，法国为55.6%，而我国仅为28.7%，说明我国经济增长主要是靠大量资本和劳动的投入，科技作为第一生产力在我国还没有得到应有的充分体现。因而必须积极发展高新技术及其产业，大力增加高新技术产业部门的投资，重点开发电子信息、生物、新材料、新能源、航天、海洋等方面的高新技术，同时，要积极应用高新技术改造传统产业，优先发展能够促进传统产业改造和发展的新兴产业。
4、改进和完善项目管理制度，确立科学的项目建设程序，改进项目概预算管理办法，全面推行招标投标制。对公共投资项目加强管理，应充分利用监控服务手段，控制投资规模，监督工程按质、按期建成。目前国家规定的项目建设程序大体分为五阶段：项目建议书（立项阶段）、可行性研究报告（论证阶段）、初步或扩大初步设计（含施工图，为设计阶段）、开工报告（实施阶段）和竣工验收（交付或使用阶段）。近年来，设计工作推向市场后，市场机制不健全，设计部门往往违规在施工图中擅自突破初步设计审批文件批准的规模、标准或建设面积，施工图预算又较大地突破已批准的概算。为了减少“三超”现象的发生，在审批项目时应该在设计阶段中增加施工图及预算登记备案制，以加强源头管理。在项目前期工作中，监理工作必须从设计阶段开始介入，促进优化设计，减少中途设计变更，使项目概算做到实事求是，投资不留缺口，确保概算质量，坚持预算不能突破概算，决算不能突破预算。此外，设计、施工引入市场竞争机制，实行招标投标，中标后，投资包干，不留缺口，签订合同并经公证后，确保落实。
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