公共预算监督机制问题研究，本文主要内容关键词为：监督机制论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共预算，是财政理论和财政实际工作的结合点。公共预算制度，是公共财政体系中的一项基本制度。公共预算监督机制的有效运行，对于构建公共财政框架体系，对于提高公共预算的绩效水平，具有重要的作用。在我国，公共部门自身和社会各界正在越来越多地对公共预算投以关注的目光，这恰恰反映了公共预算在经济社会发展进程中所处的关键地位，也体现着监督机制对公共预算程序所产生的重要影响。
一、公共预算本身正是在强化监督和约束的背景中产生与发展起来的
人们实际上是从多种角度对预算投以关注目光的。就学术研究而言，我们可以从管理学、经济学、政策学、法学和政治学等多个视角来探讨政府预算问题。但从起源上看，公共预算乃政治民主化进程的产物，公共预算本身正是在不断地强化预算监督和约束的历史背景中产生和发展起来的。为此，我们需要从英国预算制度的由来谈起。
预算制度的产生与英国的议会制度有着直接的历史渊源关系。中世纪以后，英国的政治斗争始终围绕着权力的归属问题而展开，并且有对王权进行限制的传统。13世纪初，在诸多因素的作用之下，英国经历了较为严重的通货膨胀局面，直接增加了王室的开支并减少了其可支配收入，英国财政陷入极度拮据的状态。而与此同时，英国王室却在为战争而继续疯狂地进行敛财，从而加剧了王室与贵族之间的争斗。1215年，英国贵族迫使国王签署了《大宪章》(Great Charter)，确立了法律高于王权的基本原则，为议会制度奠定了基础。宪章中的一项重要内容包括：除非得到本人的同意，否则国王无权支配任何人的个人财产和自由权利。当时的议会曾多次召开会议，形成了对王权的制约力量。从财政的视角来看，议会还在限制王权的斗争中取得了征税的批准权，即未经民意代表参与讨论和通过的税收和支出案，人们有权不予承认并拒绝缴纳。值得一提的是，17世纪初，统治英国的斯图亚特王朝曾一意孤行，未经议会批准便随意征收税赋，导致了新兴资产阶级势力的不满。1640年英国爆发了反抗斯图亚特王朝封建统治的资产阶级革命。这场革命从一开始就形成了以国王为首的封建势力与以议会为代表的新贵族相对立的两大阵营，并围绕着限制王权和保证议会权力的问题展开了激烈的斗争。随着查理一世被送上断头台，斯图亚特王朝的统治被推翻，英国进入了共和时代。此后，英国虽然又出现了短期的斯图亚特王朝复辟，但此时的国王与议会之间在权力分配上已处于大致均衡的状态。
1688年，英国上层社会策动了一次不流血的政变——“光荣革命”(Glorious Revolution)。此后的1689年，英国议会制定并批准了著名的《权利法案》(Bill of Rihgts)，该法案对国王在经济、政治、宗教等事务中的权力进行了严格的限定，确立了议会拥有最高权力的原则，并对公民应有的权利作了明确的规定。这种保留统而不治的君主、议会拥有国家最高权力的政治体制便是所谓“君主立宪制”(Constitutional Monarchy)。“光荣革命”之后，英国议会终于取得了对政权的完全控制权，结束了国王与议会之间长达数百年之久的对国家权力的争夺，也开启了立法机构对财政预算程序进行全面监督的先河。
在对税收和王室收入的控制日益强化、系统的财政拨款制度和支出责任制度逐步形成的背景下，英国议会于1787年通过了《统一基金法案》，英国开始将全部的财政收支统一在一个文件当中，自此便出现了正式的预算。1822年财政大臣开始将预算报告提请作为立法机构的议会进行审议，于是，按年度对预算编制进行审批并对预算执行情况进行监督的制度得以确立。此后，预算制度又被欧美等其他国家逐步引进、改进，直至在世界各国广泛地推行和实施。
通过对英国政府预算制度曲折而漫长的形成历程的分析，至少可以得到如下几点启示：一是公共预算的形成与议会制度的发展有着密不可分的路径依赖关系，表明立法机构在公共预算监督的发展进程中扮演着不可替代的角色，从这个意义上讲，公共预算的监督制度实际上也是国家政治制度的一个有机组成部分。二是预算产生于财政监督与权力约束的背景之下，这种监督，实际上恰恰体现了财政预算制度运行本身的内在要求。就英国的情形而言，其公共预算形成的过程也与立法机构以法律形式对王室财政权限的逐步侵蚀过程相伴随，当然，这也是社会进步的一种表现。三是对公共预算的监督，不仅体现在笼统地争夺财政权限方面，而且更包含对财政收支计划及整个预算程序所进行的监督，即包括财政收支计划是否体现了民意并得到了民意的支持。四是预算成为连接执行机构和立法机构的纽带，立法机构从政治程序的角度对公共预算进行的监督，既是二者之间的一种关系互动，同时是财政管理制度上的一种进步。
二、公共预算参与者的扩大与预算监督
时至今日，各个国家中预算监督问题的参与主体，已经不仅仅局限于立法机构和执行机构这两者，而是逐步扩大到了包括纳税人在内的社会公众、社会中介组织、新闻媒体乃至利益集团等。这就意味着，健全、完整的预算监督体系是由多层次、多环节、宽领域、全方位的要素构成的，它们共同构成了公共预算监督机制的组成部分，共同维护着公共预算的权威性、合法性、有效性和完整性，共同维系着公共预算的分配秩序。
1.政府行政部门与预算监督。在众多的预算参与者中，首先应该包括编制、执行和落实预算的主体，即所谓政府机构，如财政部门、专职预算机构、财政部门之外的各政府行政部门。行政部门直接参与着公共预算工作，按照既定标准将公共收入和公共支出分门别类地列入特定表格，并从中体现着政府活动的范围、政策和方向，服务于社会成员对公共产品的消费偏好。应该说明的是，政府行政机构不仅是编制、执行和落实预算的主体，同时也是公共预算监督的主体。这项监督任务，分别由行政监察机构和审计机构来实施和完成。其中，行政监察是由行政监察机关对国家行政机关及其工作人员执行法律、法规、政策、决定和命令情况乃至违法、违纪情况所进行的监督、检察；审计监督，则是由政府审计机关依据有关经济法律、法规和掌控的资料对被审计单位财务收支活动、经济效益和财经纪律情况所进行的审核和稽查。显然，无论行政监察还是审计监督，均应该直接涉及到公共预算问题。从这个意义上讲，政府行政部门自身也是公共预算的参与者和监督者。
2.立法机构与预算监督。立法机构一直是公共预算制度中的一个不可或缺的参与者和监督者。作为现代社会中负责制定法律的部门，立法机构通常由当地公民按照人口比例或其他标准组成。立法机构除了制定法律之外，亦负责监督政府的运作、审批重要行政官员的任命以及审批政府部门提交的公共预算等。在议会制中，行政部门亦是由立法部门产生，并向立法部门负责；在总统制中，行政首长并不由立法部门产生，而是分开选举。我国的人民代表大会制度，是我国人民民主专政的政权组织形式，是国家的根本政治制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。在各种立法机构制度中，立法机构更是国家的权力机关，国家权力机关的预算监督权是宪法赋予国家权力机关的重要职权，立法机构本身(及其下设的专门委员会，如财经委员会、预算委员会、拨款委员会等)均掌控着公共财政的大权，在公共预算的整个程序之中发挥着重要的职能和作用。立法机构行使预算监督权的方式，除了听取各级政府所作的预算报告、审批预算及预算调整方案之外，还有权就预算、决策中的重大事项或特定问题组织调查，并提出建议或通过决议和决定。
3.纳税人与预算监督。包括纳税人在内的社会公众，既是公共预算收入来源的提供者，更是公共预算支出的受益者，这一具有广泛社会基础的群体直接感受着预算收支与其现状和未来之间的利益关系，因而理所当然地与公共预算之间有着密不可分的联系。公共财政条件下的纳税人的内涵，已绝不仅仅是所谓“税款的缴纳者”，而且更是公共预算程序的积极参与者和监督者。纳税人除了有缴纳税款的应尽义务之外，还享有一系列基本的权利，包括立法参与权、监督权、知情权、拒绝非法征税权、申请法律救济权、个人信息保密权以及寻求税务代理权等。在通常情形下，纳税人和公众对预算过程了解得越少，则预算执行者的行动就越自由，因此也就难以产生透明、清晰和有效的预算，进而导致公权与私权的普遍侵害。通过增强纳税人对公共预算的监督，可以促使政府部门加倍努力地保障纳税人的基本权利。进而提高公共预算的绩效水平，使纳税人和社会公众真正成为公共预算的受益者。
4.社会中介组织与预算监督。社会中介组织是一个重要的、却易于被忽视的公共预算的参与者和监督者。作为介于政府和市场主体之间“第三人”的社会中介组织，是保证现代市场经济运转的支持系统，它的主要功能，在于依照国家的法律和法规，以公平、公正为宗旨，确保其提供服务的优质与高效，在市场主体之间发挥纽带作用，在政府与社会之间发挥功能传递作用，为交易双方提供中介服务，从而降低交易成本，尤其是信息成本。由于我们生活在一个信息不对称的世界中，所以，必须依靠各种中介组织的信息服务来降低交易成本。包括会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、税务代理机构、公证和仲裁机构、信息咨询和资产评估机构等在内的通常意义上的中介组织，在开展业务、履行其各自职能的过程中，对服务对象的经济行为进行着无形的监督，进而也成为公共预算的监督者。
5.新闻舆论与预算监督。新闻舆论是现代监督体系中的一个不可或缺的组成部分，在公共预算监督体系中居于的特殊地位、产生着特殊的功效。新闻舆论具有事实公开、传播快速、影响广泛、导向明显等特性和优势，能够迅速、广泛地吸引人们的注意力，引起有关部门的高度重视并促使其公正、有效地处置有关问题。新闻舆论监督的规范，一方面需要政府和社会为其创造良好的环境，另一方面，也需要新闻媒体的自律，需要健全相关的法律法规制度。
三、健全公共预算监督机制的基本着力点
与财政改革的深化、政府职能的转换和民主法制建设的发展相伴随，我国的公共预算监督工作取得了长足的进步，预算监督体系不断发展，监督范围日益扩大，监督方法也有所创新。但也应该看到，从总体上讲，我国公共预算的有效监督机制还远未形成，预算监督中仍存在着许多有待于解决的问题。在进一步深化财政改革的过程中，应该多角度地采取措施，努力构建有效的预算监督机制。
(一)使预算监督贯穿于整个公共预算的全过程。
在相当长的一段时间里，公共预算监督工作是与财政管理相脱节的，人们有时甚至仅将预算监督视为一种增收节支的临时措施，或者将其当作整顿经济秩序所采取的一种特殊手段，而未能充分认识公共预算监督与财政管理之间内在的密不可分的必然联系，导致监督力度不足和监督的侧重点有失偏颇等一系列问题的存在。公共财政条件下的预算监督，应该是预算参与者和监督主体对整个公共预算程序的监督，即预算监督应该贯穿于整个公共预算的全部过程之中。首先，在预算编制的环节，要规范部门预算的编制，提高预算的编制质量。为了细化审查的内容，明确预算资金的范围，各部门的各项收支均要在部门预算中充分地反映出来，保证收入预算和支出预算的完整性，特别要对预算外资金加以规范，逐步将其纳入预算内管理，适当延长预算编制的时间，提高预算的透明程度，为实施预算监督创造必要的条件。其次，在预算的审批环节，需要对预算收支安排与国民经济和社会发展规划之间的相互衔接程度、预算收支安排是否符合预算管理体制的要求以及预算安排的技术规范性等问题进行程序上的认真审查。我国的预算批准权力属于全国人民代表大会和各级地方人民代表大会，按照预算审批的一般程序，需要由财政部门代表本级政府向人民代表大会作预算报告并提交预算草案，然后由人大财经委员会进行具体审查并提出审查报告，提请大会审议表决。再次，在预算的执行阶段，需要按照有关法规制度和政策对预算收支落实情况、国库集中收付和政府采购情况以及预算调整情况等进行追踪反馈和监督，防止和控制预算执行中的各种偏差，体现预算的权威性和约束力。最后，在财政预算环节，仍需要从法规制度、政策和管理的角度，对预算的执行结果及其与事先通过的预算之间的相符情况、预算收支的真实性和可靠性以及财经纪律情况进行监督和检查。
(二)公共预算监督主体之间相互关系的协调。
预算参与者和监督者范围的扩大，为加强公共预算的全面监督提供了有利的条件，但同时也为协调各监督主体之间的相互关系、对监督权力的合理有效配置提出了严格的要求。从法理学的视角来看，监督体系由国家监督和社会监督这两部分构成，国家监督是该监督体系的核心。相应地，对于各种类型的预算监督主体，可以根据主体性质的不同将其划分为两大类别：一是公共预算的国家监督体系，包括国家权力机构、行政机构和司法机构对预算的监督；二是公共预算的社会监督体系，包括纳税人和社会公众、各种社会组织以及新闻媒体等对公共预算的监督。这些监督主体之间应该是一种相互依存、相互渗透、相互交叉、相互制约的关系。其中，国家监督应该属于权力对权力的监督，而社会监督应算作权利对权力的监督，国家监督应该在公共预算监督体系中居于核心的地位。严格意义上的公共预算监督应该源自监督主体与监督对象的平等地位，这样才能够有助于真正形成对公共预算的控制和约束。
(三)公共预算监督方式的改进。
我国传统意义上的预算监督长期以来主要采取日常监督、专项监督和个案检查这三种形式。受监督权限和监督能力等诸多因素的影响，预算监督工作多是针对财经领域中的某些突出问题而展开的，突击性、专项监督检查多，日常的、规范性监督检查少；事后监督检查多，事前、事中监督检查少；对预算收入环节监督检查多，对预算支出阶段监督检查少。这种监督方式所产生的实际效果显然是有限的，也是难以适应形势发展需要的。改进预算监督方式，需要对监督方式的运用有所侧重，增加日常监督、事前和事中监督以及对公共预算支出的监督。同时，要运用信息技术等现代化手段，建立针对公共预算的监控网络，通过网络控制体系随时掌握财政资金的分配、拨付、使用去向、结存等动态情况，同时对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控。随着国库集中收付和政府采购制度的推行，对预算资金的监控要一直延伸到预算资金使用单位和商品与劳务供应者的账户，实现对预算程序的即时监控，真正将监控寓于预算管理的全过程。此外，还可以研究实施公共预算公告制度，建立预算信息披露机制，增强社会监督体系的作用；在预算决策当中引入行政听证制度，扩大社会公众和纳税人对公共预算的参与程度，编制和执行“以人为本”的公共预算，使公共预算体现民意和民声。监督本身并不是目的。公共预算监督的出发点和最终目的，应该是提高预算的绩效水平。
(四)强调依法理财和对公共预算的依法监督。
从本质上讲，对公共预算的监督就是对依法理财和财政部门依法行政水平的监督。随着我国法制建设的不断发展，财政工作的法制化程度也日益提高，但也应该认识到，目前依法行政、依法理财水平的提高仍有很大的上升空间，财政资金分配的规范化和法制化进程任重而道远。从公共预算编制和执行主体自身来说，无论是加强财政收入管理、优化公共支出结构，还是逐步完善财政体制、实施适宜的财政政策手段，均需要依法行政，严格依照并执行相关的法律法规，将法制观念贯穿于财政工作的全部过程之中。在另一方面，对公共预算的监督也必须是依法所进行的监督。已经实施的《预算法》、《税收征管法》、《政府采购法》等，初步构成了有我国特色的财政法律体系。自2007年1月1日起，我国开始实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，该项法律中对审查和批准预算、决算，包括审查预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况以及向下级财政转移支付情况等事项做了专门的规定，也为我国立法机构对公共预算进行监督提供了法律依据。随着一系列新的财政法律法规的制定和实施以及对《预算法》等已有法律法规的修订和完善，我国的公共预算的法制化程度必将会提高到一个新的水平。
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