农业劳动力转移的新阶段及其基本对策，本文主要内容关键词为：新阶段论文,对策论文,劳动力转移论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当西方发达国家从工业社会向后工业社会转型之际，中国加快了从农业社会向工业社会的转型。中国社会转型的一个重要推动力，是农业剩余劳动力的产业转移与区域迁移。近10多年来，正是由于农业剩余劳动力的非农化转移，中国大陆的工业化蓬勃发展，整个中国加速从一个农业大国向新兴工业化国家转变。同时，农业劳动力的剩余与出路，又令人困扰。在今后数十年中，社会要为大量离开土地的农民提供就业机会，并让他们在城镇定居下来。这无疑是一个跨世纪的难题。
一、第二转移模式
中国人多地少的矛盾一直很突出，有限的耕地不需要那么多人去耕种，农业中积淀了大量的“零值劳动力”。1981年，我在江苏省南通县作了70多天的调查，撰写了一份研究报告，呼吁人们重视农村劳动力的剩余问题。根据我提出的公式测定，该县农业劳动力与农村劳动力剩余的程度分别为56.8%与27.7%。我写道：“要是这10多万劳动力剩余在140多万人口的城市，一定会引起人们和社会极大的关注。如今这种情况发生在分散的农村，至今还没有引起人们足够的重视。”（注：宋林飞：“农村劳动力的剩余及其出路”，《中国社会科学》，1982年第5期。）
象杯子中的水满了会溢出去一样，大量农业剩余劳动力有一种自发的转移要求与行动。我称之为“外溢机制”。溢出型流动，首先表现为就地进行非农化产业性转移，即“离土不离乡”、“进厂不进城”。这是农业剩余劳动力的“第一转移模式”。尽管这种转移是“保守”的，但对于中国这样一个古老的农业大国来说，依然是一场深刻的社会变革。
长期以来，中国社会是一个“乡土社会”。乡村的人离不开泥土，世世代代靠种地谋生，很少看到其他利用土地的方法。人口增加了，人们还是守着祖先留下来的那么一些土地。从土里长出过灿烂的中华文化，但中国人也受到土地的长久束缚。70年代，这种束缚发展到了行政强制的阶段，农业劳动力一律不得“外流”。当时，大寨有三条“经验”：一不搞开窑采煤的副业，二不搞外购原料的加工副业，三不搞外出揽工的副业。20多年来，大寨没有一个人跑过自由市场，没有外流过一个劳力，没有搞过一次同农业对立的买卖。类似这样的土地的束缚，是以限制社会分工与非农产业的发展为代价的。
70年代中期，农民离开土地的自发倾向开始尝试在自己的家乡实现，即在乡村办企业。70年代末与80年代初，这种尝试转变为一股时代潮流。近20年来，这股潮流成为农民“离土”的主流。也就是说，农业剩余劳动力转移的主要方式，是进入农村的工业、建筑业、运输业、商业和各种服务业。据国家统计局统计，1978—1991年，转移到乡镇企业与乡村文化教育、医疗卫生等部门的乡村劳动者为8500万人，转移到城市的乡村劳动者为1680万人，分别占转移劳动力的83.5%与16.5%。据中国社会科学院农村发展研究所的调查，1978—1988年共转移出劳动力1.3亿，其中在农村转移到非农产业的有8850万人，转移到城市的有4400万人。据公安部治安局调查，1988年全国进城从事工商业活动的农民约有3500万人。（注：《人民日报》，1988年8月14日。）在第一组数据中，转移到城市的乡村劳动者的数量偏低，原因是城市用工单位对于超过劳动部门批准量的“农民工”，往往不如实填报。第二、三组数据较为接近实际。
就地转移是农民在城乡分割体制下的一种自我解放。这种转移对于农民个人来说，没有多少成本与风险；对于社会来说，也没有多少震荡，因为它在巨大的农业剩余劳动力源源外溢时，发挥了截流作用，减轻了城市的压力。80年代中期开始实施“允许农民自理口粮到集镇落户”的政策，从而使就地转移包含了“双重离土化”的内容：一是离土不进镇，二是离土又进镇。
1984年10月国务院颁布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》规定：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落实常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业户口。”从1984年到1988年，全国共约吸收500余万农民自理口粮进城户口。允许农民落户的“镇”，是除县城镇以外的其它农村小集镇。
虽然“离土又进镇”仍然属于农村范畴的内部迁移，但它孕育了农业剩余劳动力的“第二转移模式”：离土又进城。这个“城”，是指原有的大、中、小城市，同时也指在原有集镇基础上建设起来的新城市。
第二种转移模式的可行性，可以用“二重劳动市场”理论来解释。这种理论认为，城市中正式劳动力市场进出的是城里人；另一个是非正式劳动力市场，提供城里人不愿从事的工作。我国城市中确实也存在“二重劳动力市场”，其中非正式劳动力市场吸纳了大批来自农村的“打工仔”与“打工妹”。在许多企业，脏活、累活、重活，一般由乡下进城打工的农民承担。农民工的收入则往往较少。
离土又进城的跨社区流动，需要支付较高的社会成本。其中一种高成本因素，是进城农民工的低保障。这里有一些触目惊心的事例：广东省东莞市石排镇“兴业制衣厂”业主，把100多名工人关在一栋囚牢式的楼房里工作与休息。一天晚上失火，这些来自各地农村的姑娘，求生的路被业主堵死了，结果烧死、摔死72人，重伤47人。（注：《报刊文摘》，1993年6月22日。）事隔不久，深圳市龙岗区葵涌镇一家玩具厂发生火灾，也由于门道被业主锁住，81名农民工被活活烧死。（注：《扬子晚报》，1993年11月21日。）
城镇中农民流动人口的违法犯罪，是“乡土社会”转型的又一种社会成本。城镇外来人口违法犯罪率近年来出现明显的上升趋势，对社会治安和当地居民的安全感造成一定的威胁。有些农民工或无业游民，以工地、租住的私房、水上船只为落脚点，打着“拾荒收旧”的幌子，伺机偷盗；或作为藏身隐匿之处，制造假冒商品、卖淫嫖娼。采取有效措施降低城镇流动人口的犯罪率，是今后保证“乡土社会”良性转型的必要条件。
迄今为止，探讨我国农业剩余劳动力转移途径的论著，较少重视直接的劳务输出。国际转移应是农业剩余劳动力的“第三转移模式”。我国农业劳动力的国际转移很早就发生了，到本世纪初向国外转移的劳动力已达500万人，其中有相当多的农业劳动力。没有这一批先行者，就没有今天的3000多万海外华人。国际劳务市场在60年代和70年代已发展到相当大的规模，国际间临时流动的劳务人数最高时曾达2600万以上。许多发展中国家是劳务输出大国，如埃及、巴基斯坦、印度、印度尼西亚等国。目前，我国大陆的劳务出口仍比较落后，这里的原因是多方面的。
我国大陆对外工程承包和劳务合作是1979年开始的。“六五”期间和我们签订合同的国家和地区，由1981年的36个增加到1985年的71个，1993年发展到158个。合同从1981年的363份增加到1993年的11605份。完成营业额，由1980年的1.70亿美元增加到1993年的45.38亿美元。虽然总额并不算多，但发展速度还是快的。对外工程承包和劳务输出大多是为西方承包商提供劳务，独立承包工程项目很少，规模也较小；设备与材料主要是以外汇在第三国或当地采购，失去了这一占工程成本70%的创汇收利大头。这些问题应该引起充分的重视。要把劳务出口放到商品出口同等重要的地位，给予相应的政策支撑。要鼓励劳务出口，官方派遣与民间流动并举，简化劳务人员的出国手续。要建立与健全全国承包信息网，密切注意主要承包市场发包国的政局和经济以及投资方向和规模，主要承包公司的经营状况和动向，国际承包工程价格变化趋势等等。（注：宋林飞：《“中国经济奇迹”的未来与政策选择》，南京大学出版社1996年版，第500—501页。）
二、多元城市化
离土不进城、离土又进城与劳务输出，是农业剩余劳动力转移的三种形式。其中，第二转移模式是今后一个时期的主要转移模式。从总体上看，我国城市化滞后，已经开始制约工业化的发展。这个问题突出地表现在农村，乡镇企业由于过于分散而难于发生“聚集效应”。因此，顺应工业化发展需要而加速农村人口城市化，是我国未来发展的一个必然趋势。这一城市化进程具有“压缩效应”，即在较短的时间内完成发达国家较长时期的城市化过程。这一过程在过去10多年中已经发生，今后将更为显著。
我国农村人口城市化的基本政策取向，应是“多元城市化”。它的主要理论基础是多元增长极理论。多元增长极理论是区域发展规划的重要工具。在欧洲发达国家和某些发展中国家曾收到了明显效果。许多学者在这一理论应用过程中建立了许多规划模型。如Tingergen和Bos等人，对于具有均匀扩散的农业人口的封闭系统，提出了中心点的等级层概念，建立了相应的规划模型，试图找到中心点的最优空间组织。法国利用多元增长极理论解决了巴黎地区的过度膨胀问题，实行了一种以刺激八大省会中心城市的发展来平衡大城市的政策。英国利用多元增长极理论解决落后地区进一步恶化的问题，以及萧条地区经济滞缓的问题。在发展中国家，多元增长极战略主要应用于解决三个问题：落后地区的经济开发和现代化问题，与自然资源开发相关的城市化问题，以及首位城市过度膨胀的控制问题。
“多元城市化”包括两种模式：
1、新城模式
农村区域经济与社会的中心集镇，由于农民的大量进入与落户而成为中、小城市或大城市，即是“新城模式”。目前，在我国农村工业化迅速发展的同时，城镇化明显滞后。大量离土“农民”仍然居住在农村。这带来了两个问题：一是普遍建筑楼房住宅，强化了小农经济留下来的村民分散格局。二是纷纷扩张宅基地，造成大量耕地被占用。苏南等地农村人均居住面积达到45平方米左右，为城市居民人均居住面积的4倍以上。通过在良田上建造别墅式的低层住宅而超前享受，代价显然偏高。“新城模式”有利于克服上述弊端，同时减少今后城市化的代价。农村人口产业转移发展到一定阶段之后，必然需要得到地域迁移的反推动。
我国大陆农村现有4.5亿劳动者，农业资源能容纳1.5亿劳动力，乡镇企业已容纳1.2亿劳动力，外出务工经商的约5000万劳动力，从事多种经营的劳动力约2000万人，农村仍存在1.1亿剩余劳动力。我赞成这一基本估计。
这1.1亿农村剩余劳动力，首先要向农村区域经济与社会的中心集镇转移。据民政部民政司1986年9月发布的统计数字，全国共有集镇91581个，其中建制镇为9130个，一般集镇79306个。建制镇平均人口大约为1.4万人。另据报道，1993年建制镇已发展到14448个。假设80年代的建制镇人口到2005年平均增加30%，即提高到2万人左右。那么全国建制镇可增加吸收6000万人左右。一般集镇人口平均1000人左右，假定每个一般集镇发展到1300人，可增加吸收2000万人左右。两者合计共吸收0.8亿人左右。如果能达成上述目标，农村剩余劳动力的压力，就大大缓解了，这些目标的可行性比较大。
“新城模式”的难点，是“三集中”：农村工业集中、人口集中、土地集中。“九五”期间以至到2010年，解决这“三集中”难题的战略重点，应是工业集中。
目前在我国大陆，乡镇企业产值已占全部工业总产值的近50%，但乡镇企业的“先天不足”尚未克服：规模小、起点低、布局分散、设施落后。据1990年统计，上海郊区1.5万工厂分散在4000多处，平均每处不足4个工厂。据统计，乡镇企业总数集中在县城的占1%，集中在乡镇的占7%，其余92%都分散在各自然村。全部乡镇企业为2079万家，其中1990多万分布在各自然村。乡镇企业容纳的1亿多农业剩余劳动力中，有相当比例是“离土不离乡”、“进厂不进城”、“农闲务工、农忙务农”，兼有农民和工人双重身份的人。
“新城模式”的实践结果，是一批“农民城”的崛起。例如，位于浙江苍南县的龙港镇，1984年还是一个地图上难于找到的小渔村和一片滩涂。经过两年时间，农民集资1.6亿元（其中国际拨款900万），建成了一座纵横27条街道、近百万平方米的建筑、设施比较齐全的小城镇，拥有来自闽浙两省的3万余人口。到1993年，它已发展成13万人口、8亿产值的新城市。这就是中国农民创造的奇迹。
2、老城模式
农民进入城市务工经商落户而导致城市规模的扩张，即是农民异地转移的“老城模式”。这种模式是由城市发展而产生，对农村剩余劳动力的吸纳所推动的。从溢出型转移到吸纳型转移，我国城市在被动与主动容纳农业剩余劳动力方面，已取得巨大的成就。
1978—1994年，我国大陆市镇人口由1.7亿上升到3.4亿，增加了1倍。市镇人口占城乡人口的比重由17.92%上升到28.62%，16年提高了10.7个百分点，年平均上升0.67个百分点，而改革前的26年市镇人口比重只提高5.46个百分点，年平均只上升0.21个百分点。可见，改革开放以来城市数量增长和规模扩张速度非常迅速。大、中、小型城市的数目，由1978年的192个上升到1994年的622个。其中20万人口以下的小城市由92个发展到375个，20—50万人口的中等城市由60个发展到173个，50—100万人口的大型城市已经有42个，100—200万人口的特大型城市已有22个，200万人口以上的特大型核心城市已达到10个。
1985年以来，农业劳动力转移的数量不断增加，但转移的速度呈下降趋势。1978～1984年劳动力转移的年平均速度为12.3%，1985－1994年下降为年平均8.0%，降低了4.3个百分点。其中，向城镇转移的速度由前一阶段的29.4%下降为12.5%，降低了约17个百分点；在农村就地转移的速度由11.0%下降为7.3%，降低了3.7个百分点。这种城乡劳动力配置状况与城乡资本配置状况形成了一些矛盾：第一，农业劳动力转移速度的下降与农业资金投入比重的降低产生了矛盾。第二，农村劳动力向城市转移速度的下降与农村资金向城市流动的增加产生了矛盾。（注：城乡二元结构下经济社会协调发展课题组：“中国城乡经济及社会的协调发展”，《国外社会学》，1996年第3期。）
“严格控制大城市”的传统城市化方针，既不符合人口城市化本身的发展规律，也不适应劳动市场发育与产业发展的要求。几年前，我发表过如下一些观点：“下围棋做好两只眼，全盘就活了。农业人口转移这盘棋也要做好两只眼，一是发展小城镇，二是发展大中城市。”“过去我们只对中小城市提发展，而对大城市则讲控制。这种观念已经过时了。大城市也要发展，因为大城市是区域经济与社会发展的中心。现在许多城市带动不了周围的小城镇与农村，有人将其比喻为小马拉大车。形成这一局面的原因之一，就是城市规模小。”“如今，农民工进城是对城市的一种挑战。不要怕，没有挑战就没有进步。过去没有农民工进城，水、电、气供应紧张及道路拥挤等城市病还是存在。应该有勇气扩大城市规模。按一般规律，在城市化加速时期，城市规模在25年或更短的时间内就能翻一番。”（注：宋林飞：“民工潮对策构想”，《新华日报》，1995年2月15日。）季建业等引用了我的上述观点后指出：“宋林飞教授的发展大城市的主张，反映了江苏省学术界的新趋向和实践的新发展。我们身处苏锡常前沿地区深深感受到实施这些主张的必要性和迫切性。”（注：季建业等：《新时期农民问题研究》，黄河出版社1996年版，第283页。）
三、支撑性政策条件
1.稳定与保护农业
有人认为，农业劳动力转移是以牺牲农业发展为代价的。改革开放以来，农业一度徘徊，不能说是由农业剩余劳动力向外转移造成的，而主要是由农村经济政策，包括价格政策、投入政策的某些失误造成的。农民之所以不安心务农，主要是由于与其他行业相比，务农的比较利益最低。因此，继续缩小工农产品剪刀差、减少农民负担、增加农业投入与农民收入，应是今后农村政策的主要取向。
一些农村基层领导与学者，认为在市场经济条件下应该自由地发展优势产业，忽视农业利益与投入，忽视农业保护。虽然很少有人公开这样主张，但实践中往往能看到这种主张的负面影响。这需要认真加以纠正。
农业劳动力大量外流是否会导致农业产量和生产力下降？美国经济学家李普顿曾以非洲社会为例证明，人口外流会导致农业产量的下降。但也有人以印度西爪哇为例，证明了相反的观点。在农业条件较差的地区，人口流动和农业产量之间存在着双向因果关系。而在农业条件较好的地区，一些农民进入城里专事非农业活动，他们留下的劳动力空缺一方面通过当地劳动力在空间上的重新分布，另一方面则通过农业条件相对较差的地区的剩余劳动力的流入而得到弥补。也就是说，在农业条件较好的地区，短缺的劳动力可以通过一种梯级流动模式得到补充。一个比较著名的例子是，50年代香港新界手工业兴起，大部分本地人都移居城镇或海外，这导致了大批广东人的涌入，以从事当地急需的蔬菜种植。在这种情况下，人口流动显然未导致农业产量和生产力的下降，只不过使农产品种类及各自的产量有所变化。（注：冯仕政编译：“城乡人口流动对其农村来源地的影响”，《管理世界》，1996年第3期。）这种例子，在苏南农村也已常见。
2.优化农村家庭的资源配置机制
农村家庭联产承包制实施以来，显示了它强大的生命力。一是带来了自由劳动力，二是提高了农民种地的积极性与农业生产率，三是加快了农民致富的速度。如今，第一种正功能的活力依旧，其余两种正功能则都在衰退。农业比较利益低，使越来越多的农民抛荒或敷衍农事。从而，造成一批低产田与抛荒田，局部地区降低了农业生产率。有人估计，1992年秋播全国有400多万亩抛荒或半抛荒。改革初期，农民收入的增长幅度相当高，80年代中期增长速度则逐步放慢。据统计，1979—1984年，农民每年人均纯收入实际增长15.1%；1985—1988年，农民每年人均纯收入实际增长5%；1989—1991年，农民每年人均纯收入实际增长0.7%。家庭作为农村资源的基本配置单位，其局限性也逐渐暴露出来，第一种局限性是缺乏规模经营；第二种局限性是土地的束缚，已经专门从事非农产业的原农村劳动人口，也有一份承包地。
维持这种“职业双重化”现象会导致三种结果：一是非农职业稳定、收入较高者抛荒；二是纯农户难于形成规模经营；三是不利于劳动力市场的发育。为了逐步解决这些问题，宜采取如下对策：(1)家庭承包土地的使用权通过市场进行有偿转让，以每亩年均纯收入3—5倍金额为参数，买卖双方协商议定土地转让价格。(2)乡、村社区组织充当中介，保证公平交易与土地向种田能手转移。(3)鼓励农民“彻底转业”，把土地转让费以股份形式投入乡镇集体企业。(4)培养“职业农民”，发放优惠贷款，建立与扩大家庭农场或合作农场，促成规模经营。
目前，我国农户平均经营耕地面积只有7.1亩，这样的规模缺乏国际竞争力。日本全国平均每农户经营面积1.2公顷，西德是16.9公顷，欧洲是17.4公顷，美国是184.5公顷。因此，规模经营是增强我国农业竞争力的必要措施。
以前，国际上流行的观点认为，兼业农户是社会经济发展过程中一种过渡的现象，随着农业人口向非农业大量转移，它会自动消失。因此，世界主要发达国家的政府，对兼业农户采取限制和漠不关心的态度。可后来发现，兼业农户的存在对社会经济发展有许多好处：一是兼业农户有多种收入来源，对农业投资量更大；二是兼业有利于截留农村人口，不使其过度流入城市。有人提出过一个“农户兼业模型”：第一，降低农产品的相当价格会提高兼业率。提高农产品的相当价格，则会降低兼业率。第二，非农产业预期工资率的提高，会提高兼业率。兼业的预期工资率的降低，会降低兼业率。第三，强制性农产品收购的份额越大，兼业率越低。现代世界各国的兼业农户有增长的趋势。日本1965—1985年兼业农户率，由78.5%上升到85.7%。美国1959—1969年兼业农户率，由44.9%上升到54.3%。挪威、瑞士、法国、意大利等国，70年代兼业农户率都增长到50%以上。在兼业农户中，1兼农户（以农业收入为主）不断减少，2兼农户（以农业收入为辅）不断增加。（注：邓一鸣：《中国农业剩余劳动力利用与转移》，中国农村读物出版社1991年版，第273-274页。）为此，我国政府可吸取国际上的经验教训，一方面要鼓励一部分在城镇有稳定职业与收入者全离农，另一方面也允许一部分在城镇有工作的人，保留他们在农村的口粮地，并鼓励他们支持其他家庭成员在农村务农。
3.继续支持乡镇企业发展
邓小平指出，中国农村改革与发展的“第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”目前仍有一些农村基层党政领导认为，乡镇企业实际上没有享受到应有的国民待遇，而往往被“打入另册”对待，在信贷、能源、原辅材料供给、企业评优以及国家项目安排、组建企业集团、给予外贸进口经营等方面享受不到与城市企业平等的待遇。在计划经济时期，这个问题十分突出，乡镇企业常常受到“挖社会主义墙脚”、“搞不正之风”等指责。近几年来，这个问题得到了一定程度的纠正，但不享有城市国营企业的某些保护性政策与外资企业的某些超国民待遇。应尽快将地区与所有制倾斜政策，转变为产业倾斜政策，为乡镇企业营造一个公平竞争的环境，以推动集体经济的发展，建构现代化的经济基础。
4.改革户籍制度
改革的思路，是增加现有户籍制度的灵活性。继续保留城乡分割的户籍制度，显然是不合时宜的，但立即取消“农业户口”与“非农业户口”，也是不现实的。我认为，目前宜采取如下方针：(1)淡化城乡户口界限，放宽区域迁移政策。(2)镇城同时放开，允许农民有条件就地落户。落户条件是固定住房、稳定职业与稳定收入。其中，固定住房面积不低于本城镇居民平均居住水平；稳定职业是指在本城镇有三年以上连续就业经历；稳定收入是指高于最低保障线与接近本城镇居民平均水平的不间断收入。(3)保护暂住户务工经商的合法权益。在城镇不落户的务工经商人员，登记为“暂住户”。他们也应具有部分市民待遇。
5.逐步取消城市居民的就业保护政策
为什么城乡居民都对“城市户口”侧目？为什么城市居民不愿干苦脏累的工作？为什么有些城市居民认为农民不该进城“抢城里人的饭碗”？归根结底一句话，是“城市户口”拥有一定的特权。而加快农村人口的城市化，会使城市人口遇到明显的就业威胁，会引发他们中一些人的不满情绪。
首先，应该认识到，这种不满情绪是城乡二元经济结构与二元社会结构的产物，是需要尽快抛弃的。同时，也应看到，这种不满情绪还不可能一下子消除。因此，应采取“减少保护，推向市场”的对策措施。
“九五”期间，大中城市由于自身冗员过多，国有企业下岗职工增多，在短期内不可能成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。但仍应积极提高大中城市的有序吸纳能力，以及加快转移农村剩余劳动力。应深化劳动制度改革，有计划地推进劳动合同用工制度的发展。在非国有企业和部分国有企业中，逐步建立规范化的集体谈判和签订集体合同制度。制度创新的重点是逐步建构与培育城乡劳动市场。
标签：农民论文; 农村人口论文; 农业发展论文; 城镇人口论文; 城市规模论文; 人口问题论文; 土地政策论文; 社会问题论文; 三农论文; 农村论文;