政府与社区组织：从纵向控制到横向互动——基于交易费用视角的考察，本文主要内容关键词为：互动论文,纵向论文,横向论文,视角论文,费用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究问题的提出
一般认为，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。本文所讨论的社区组织是指城市中以社区居委会为单元的基层社区组织。据统计， 截至2003年底，全国设有社区居委会7.7万个；居民小组122.2万个；居委会成员39.7万人。这是一个不可忽视的基层社会管理力量。事实上，从20世纪50年代中叶到80年代初，我国城市街道办事处和居委会组织虽然在组织的具体形式、具体结构、具体职能等方面经历了曲折的发展，而且屡有变动，但城市街道办事处和居委会组织始终是我国城市社会管理体制的一个重要的有机组成部分，是社区政府管理城市社区的组织延伸。从20世纪90年代以来，城市社区（组织）理论的研究不仅受到实践层面的关注，而且得到了学术界的青睐，城市社区（组织）理论在国内已成为一个新兴的涉及管理学、经济学、社会学、政治学、法学等跨学科的研究领域。
从国外研究情况来看，最先提出社区这个概念的是德国社会学家F·滕尼斯（F.Tonnies）。滕尼斯的社区是原发社区，它是在地缘和血缘的纽带上形成的，是一种放大了的家庭和宗教关系。后工业化社会形成的现代社区已不同于传统社区，它是由社会劳动分工和契约联系起来的，而且是由目的不同、价值取向存在差异的异质人口组成的社会组织。由于工业化社会的社区组织的归属感和凝聚力不强，所以，美国学者F·法林顿于1915年提出了旨在重构社区组织凝聚力的社区发展理论， 这个理论很快在美国、英国、法国传播开来。联合国于1948年提出了“以社区为基础的社会发展”，并在1951年通过了390D号议案，决定先通过社区福利中心来推动发展中国家的经济发展和社会进步。1952年，联合国成立了“社区组织与社区发展小组”，并于1954年成立联合国社会局社会发展组。20世纪70年代，世界各国对社区发展的兴趣有所减弱，但进入20世纪80年代以后，人们对社区发展的认识又开始丰富起来，以欧洲学者为首，又掀起了一个后工业化社会社区发展的研究热潮，并由此产生了大量的研究成果[1]。
从目前国内研究所讨论的前沿领域来看，已有不少文献讨论政府与社区组织之间的相互关系问题。有的文献从研究社区建设来讨论城市社区组织与政府的关系[2]；有的文献是在讨论我国城市基层社会管理体制变迁的基础上从各个管理主体的职能分化过程来定位社区组织的职能[3]；有的文献是从城市社区（组织）治理结构的发展变化的角度来分析城市社区组织的职能定位[4]；有的文献是在引进国外有关理论分析的基础上来讨论社区组织的地位与作用的问题。在这些理论研究中，比较突出的是社区与社会环境关系的互动模式理论[5]；还有的是在讨论其它社会事务的过程中界定城市社区组织的功能与作用[6]。至于是什么原因导致政府与社区组织之间的关系发生变化？已有文献更多从社会关系的角度来考察，极少涉及到组织的成本问题。
在经济体制和行政管理体制同时在发生职能转变的社会背景下，社区组织的身份管理特征发生了巨大的变化。政府直接或间接管理的社区组织在行政上是身份治理；在市场上，社区组织亦有自己的利益要求因而它又具有契约治理的特征。结果是：身份治理与契约治理产生冲突[7]。市场化改革导致了资源的重新分配，由此引起的社会结构和社会组织的重组必定是在已有的政府与社区组织之间相互博弈的过程，是实现组织的分化、职能整合的过程。在这一组织分化与整合的过程中，所涉及到的一个重要变量就是组织之间的交易费用问题。基于这种认识，我们将从交易费用的视角来考察政府与社区组织的关系。
二、基于交易费用视角的政府与社区组织的委托代理关系分析
作为社区政府在基层社区的延伸，我国原有的社区组织管理的治理结构是一种以垂直分工为特征的一种组织管理体系。它通过对社区政府及其职能部门权力层次进行设计，在政府组织与社区组织的不同角色之间形成一种上下级关系。我把它称为基于科层权力关系的社区组织管理的治理结构模式。这种社区组织的治理结构，实际上反映了社区组织所具有的官方、半官方的制度属性。也就是说，社区组织在名义上是自治组织，实际上却是行政化了的组织。社区组织这种政府属性与自治属性的混合，极易形成社区组织目标定位的政府主导性质。政府主导容易导致社区组织价值取向的扭曲。主要表现在：社区组织的角色定位模糊；社区组织只是被动地执行上一级政府组织下派的任务，变成了各级政府部门工作的承受层、操作层和落实层[8]。其关系如下图1.1所示：
图1.1：基于科层权力关系的社区组织管理的治理结构模型
从交易费用的角度来看，这种管理层级的组织治理结构，蕴涵着明显的交易费用。在这里，我们采用威廉姆森的交易费用定义[9]。交易费用是指在不同治理结构下完成任务而进行计划、协调以及监督的比较成本。交易费用分析框架最初是用来讨论经济问题的，利用交易费用分析框架来研究政治（政治组织）过程的思想是诺思率先提出的[10]。在基于科层权力关系的社区组织管理的治理结构模式中，交易费用分析框架所涉及的一些假设和条件，它们对科层组织的运行产生影响。
假设一个社区政府的管理层系有n层，其顶层是一个社区政府，底层有m个社区组织组成。设每个社区政府有x个路径将它与下一层的组织相连接。那么，我们可以得到以下关系式：
m=x[n]，或者x=m[1/n]（1.1）
式中，m体现组织中的分工水平以及社区政府中的组织层级数。第n层的组织数目为1，第n－1层为x，……，第一层为x[n-1]，一般地说，第i层的组织数目O[，i]为：
O[，i]=x[n-1]（1，2）
令所有层次上的组织总数为O，那么：
式中，当m给定时，n随x的增大而减小，O随n的增大而增大。也就是说，当组织个数给定，管理层级随着联系路径的增加而减小，组织规模随着管理层级的增加而增大。
假设组织平均总的交易费用为TC，它由两个部分构成：一是科层组织的最低组织费用FB，它取决于组织规模的大小，一般来说，组织规模越大，最低组织费用越大。反之，组织规模越小，最低组织费用越小。
FB=f（O[，i]）（1.4）
二是与组织规模相关的交易费用，它随着组织规模的变化而变化。
式中，s是参数，表示组织规模的程变。VB随n的增加而增加
式中，TC为组织平均总的交易费用。由于FB作为科层组织的最低组织费用，它是组织规模的增函数，而VB是n的增函数。也就是说， 组织规模和组织层级数的增加将使得与组织运行有关的交易费用增加。
在基于科层权力关系的社区组织管理的治理结构模式中，由于社区政府管理层级联系社区组织的路径单一，并且，由于把自治性的社区组织行政化为政府隶属的组织，从而增大了组织规模，增加了管理的层级，由此导致了组织成本和运行成本的增加。另一方面，在原有的科层组织治理结构中，由于身份治理与契约治理产生冲突，也会导致组织成本和运行成本的增加。具体表现为以下几个方面：第一、在这种科层组织中，一方是政府及其管理机构，另一方是基层社区组织。作为双方联系的政治合同，它是政府对社区组织执行、完成社区政府的任务所得到的收益的交易承诺。由于契约关系的一方存在着多个当事人——不同类型的社区组织，政治合同很少是两个确知的缔约者之间的合同；同时，由于政治合同的内容比经济合同的内容模糊得多，它们有很大的解释空间。政策贯彻的过程会由于执行主体的理解差异带来偏差，由此产生的交易费用会增加。第二、社区政府对社区组织的管理可以归结为身份治理结构。治理结构是以各种各样的代理关系为特点的。在本文的科层组织中，政治的代理关系是明显的——社区组织作为社区政府的代理人，表面上是向政府负责的，但现实中的权利链却是模糊的——社区组织承担的义务多于权利。政府与社区组织各自职责的交叉混合，导致了科层组织协调的困难，增加了交易费用。第三、在科层组织中，由于政策执行过程中信息的不对称性，以及组织中人们知识不足所导致的有限理性，政治合同比经济合同更不完善，这决定了争端解决机制必定在于政治的博弈过程中。这也会增加交易费用。第四、在这种科层组织中，资产的专用性一方面表现为组织形式的专用性[11]；另一方面表现为社区组织在执行社区政府的公共事务的过程中所获得的经济资源，要求全部运用于公共事务的活动中，不能够挪作它用。由于公共领域的代理关系比经济领域的代理关系更为复杂，比如存在着多重代理、纵向代理、横向代理和共同代理等现象，因此，在社区组织代理社区政府的业务领域中，仍然存在着机会主义的倾向。由于监督成本巨大，这种代理关系往往不能像经济关系那样来使用监督和激励合同，可能更多的要依赖于更为直接的工具——承诺与约束[12]，而承诺会带来成本，也会增加组织之间的交易费用。现实中，社区政府对社区组织的承诺，事实上已经付出了巨大的运行成本。比如，2003年，仅吉林省就投入资金2.4亿元用于新建或改建1314处社区组织公共用房；到2003年底，全国7.7万个社区居委会共有居委会成员39.7万人，按照目前广西平均每人每月530元计，仅仅工资这一块，全国地方政府财政每年支出就达到25.3亿元；办公经费年支出约达到5亿元（注：由于没有全国统一的标准，这里是根据广西调研的数据估算出来的结果。这一结果也许与实际有偏差，但不会影响研究的结论。）。如果把社区居委会人员的保险费、社区其他公共事务协管员的费用以及全国19.6万处城镇社区服务设施的建设投入计算在内，实际的运行成本要高得多。
由此，我们可以推论：为了减少组织运行中的交易费用，提高组织运行的效率，需要对组织结构进行整合，一个可行的途径是通过组织分工的方式来实现。已有的研究成果也证明：交易费用系数越低，分工水平就越高；反之，交易费用系数越高，分工水平就越低（注：尽管杨小凯的分析是特指城市的市场分层结构以及由此导致的分工问题，但其理论却具有一般性的意义。）。如何降低交易费用，尤其是如何降低内生交易费用，对分工意义重大[13]。
当政府拥有绝对的社会资源从而拥有绝对的垄断权力时，社区组织只能处于从属的地位，这时的社区组织完全处于政府的高度垄断之下。这时的政府是一个全能型的政府，这时的政府职能治理结构就体现为一种统治模式。这种统治模式是一种纵向的控制模式。随着市场经济的发展以及社会分工与职能的不断分化，社会资源的主体逐渐具有复杂化、多元化和多样化的特点，社区组织会得到相应的发展，当其规模发展到一定程度的时候，各类社区组织形式就有可能以强烈的愿望要求部分或者全部自治，以满足各自内部职能变化的要求，从而导致各类组织与政府组织的关系由原来的隶属关系变为分工协作的互动关系。单就社区居委会与政府的关系来看，构建社区组织与政府互动关系的城市基层社会管理体制，意味着城市基层政府与社区居委会的组织关系需要发生根本性变化，由过去社区组织与政府的垂直式行政隶属关系，转变为社区居委会与政府的横向式组织分工合作关系。我把这种模式称为基于垂直分工与水平分工并存的科层制社区组织管理的治理结构模型。其关系如图1.2所示：
图1.2：基于垂直分工与水平分工并存的科层制社区组织管理的治理结构模型
三、政府与社区组织的委托代理关系模式分析
通过上述这种组织的整合，实现了社区组织管理规制性的组织治理结构的转变。这一转变的意义在于：社区组织作为一个独立的组织子系统从政府内部分离出来，社区组织与政府之间的相互关系不再是以前的命令与控制的关系，而是一种以分工为基础的契约关系。换句话说，它们形成的是一种内部市场的关系。从理论上说，这种内部市场所形成的契约关系超越了传统的行政科层制组织管理的治理结构，使得社区组织管理的治理结构变得更为灵活，更易于与其它组织形成协调的关系，更易于满足社区居民的需要，从而更易于实现社区组织的发展目标。
但是，在这种内部市场分工的新型关系中，作为承担政府在基层社区管理职能的社区组织在行政上依然是身份治理，并通过这种身份获得资源；在分工条件下，社区组织又有自身的利益要求，因而它又具有契约治理的特征。因而，科层组织面临的两难冲突就是身份治理与契约治理的冲突。身份治理体现的是政府对资源的控制和分配，反映社区组织对政府的“组织化依赖”，社区组织需要与政府搞好合作关系才能够获得资源；契约治理则反映社区组织的自主性要求。因此，冲突管理的机制就是协调自主性与合作性的关系。这种冲突解决机制是一种争议方自行解决的机制。由于争议方的取向不同，解决冲突的策略和机制就不同。一般会表现出五种不同的机制。如下图1.3所示：
图1.3：身份治理与契约治理冲突的解决机制
当社区组织和政府都强调身份治理时，社区组织采取的策略是尽可能与政府的要求相适应，并希望通过这种身份治理从政府和社会上获得更多的资源。这是目前我国社区组织与政府关系最为常见的方式。
当社区组织与政府采取完全分工的方式时，强调各自的自主性，组织之间实际上形成一种契约性的关系，这种关系实质上是一种竞争性的关系。在目前的经济社会条件下，政府由于控制资源而处于优势，社区组织还无法形成与政府完全竞争性的关系。因此，对于我国现实的社区组织来说，这种模式是一种未来的理想模式。
当社区组织与政府双方采取回避冲突的方式时，实际上是把现时矛盾暂时压制或掩盖下来，并没有真正解决问题，所以，通常被认为是一种无效或低效的冲突解决方法。
当社区组织与政府对两难冲突采取让步，或者谋求中立立场时，形成的是一种折中的解决策略和机制。这是一种半彻底的解决方案。
当社区组织和政府既关注身份治理，又关注分工所形成的契约治理时，形成的是协作性的解决策略和机制。该解决方案倾向于达成让双方都尽量满意的结果。因而，这是科层组织所追求的目标模式。
在新型的委托代理关系中，社区组织作为代理人，继续承接作为委托人——社区政府的社会管理的职能。与原来行政隶属关系不同的是，社区组织与政府成为了合作的伙伴关系。政府和社区组织共同开展社区管理和提供社区公共服务。社区组织运行所需要的资源，可以是由政府直接提供而获得，也可以是政府通过赋予社区组织特定的身份而获得，还可以通过完成社区政府的委托任务和为社区居民提供优质服务而获得。常见的社区组织与政府合作模式包括两种方式：一是“合作的卖者”模式（注：这里借用了田凯的术语。田凯在《西方非营利组织理论述评》一文中讨论的是政府与非营利性部门的关系，这种关系应用于具有公共性质的社区组织与政府的关系分析具有同样的意义（见《中国行政管理》2003年第6期第63页）。）。在这个模式中，社区组织仅仅是作为政府项目的代理人出现，拥有较少的处理权或讨价还价的权力。另一种是“合作的伙伴关系”模式。在这个模式中，社区组织拥有大量的自治和决策的权利，在项目管理上也更有发言权。不管以那一种方式出现，都会涉及到社区政府职能转变的问题，社区政府将不能再以原来的行政命令的方式来控制社区组织，而是通过与社区组织交换的方式来实现其合作关系。由于在交换过程中双方力量的大小不同，由此会形成不同的具体合作模式，如社区政府处于主导地位的合作模式；社区政府与社区组织形成分工明确的合作模式以及社区组织处于主导地位的合作模式等等。这样，政府与社区组织的关系就从纵向控制转向横行互动。
四、基本结论
我国城市社区组织名义上是自治组织，实际上一直从属于社区政府，并作为社区政府在基层社会管理的延伸，承担着社区政府的行政职能，这是一种行政化了的组织形式。这种管理方式在高度集权的政治型社会管理中具有明显的优势。但在市场经济条件下，随着社区组织资源获得的多元化和社区居民需求的多样化，社区政府通过身份控制资源而实现社会管理已经不是唯一的、最优的选择，社区组织自治性要求的提升，加剧了社区政府与社区组织的内在矛盾，增加了管理的成本，这些对社区政府实施社会管理提出了新的要求，使得社区政府的管理方式面临着巨大的挑战。在政府职能转变的背景下，通过组织分工来降低管理成本是可行的路径。通过组织分工，社区组织与社区政府形成一种新型的代理合作关系。社区组织与社区政府根据各自资源状况和社会需求的实际情况实现不同方式的合作模式，差异化的合作模式可以营造多元化的基层社区组织管理模式。这是完善我国城市基层管理体制的重要环节。
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