我国宏观税负水平的分析判断及其调整，本文主要内容关键词为：税负论文,水平论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税收负担问题，是税收制度的核心，也反映着税收与经济的关系。合理界定一定时期的税负水平，对于保证政府履行其职能需要的财力，促进经济的发展，有着重要的意义。一个时期以来，在我国经济发展中，一个矛盾问题始终困扰着我国：一方面企业负担沉重，生产经营困难，要求减轻负担的呼声很高； 另一方面国家财政十分困难， 税收收入占GDP的比重持续下降，财政赤字不断增加，债务负担日益沉重。 本文的研究就是要对我国目前的税负水平进行客观的分析判断，探究税收收入占GDP比重持续下降的原因， 找出企业负担重和财政困难并存的矛盾的生成机制，并寻求解决这一矛盾的思路和方法，为科学界定和合理调整我国的税负水平提供理论依据。
一、宏观税负的含义及其衡量指标
宏观税负是指一个国家的总体税负水平，一般通过一个国家一定时期内税收总量占同期GDP的比重来反映。宏观税负的高低， 表明政府在国民经济总量分配中集中程度的大小，也表明政府社会经济职能及财政功能的强弱。它是政府制定各项具体税收政策的重要依据，也是各项具体税收政策实施的综合体现。宏观税负是建立在微观税负，即每个税种的具体税率基础上的，但宏观税负又是制定微观税负的政策依据，对每个税种税率的确定有着制约作用。
衡量宏观税负水平的高低，在国外主要是用一定时期税收收入占GDP 的比重来反映。在我国由于政府收入形式不规范，单纯用税收收入占GDP的比重并不能说明我国的宏观税负问题。 这样在我国就有三个口径的宏观税负：
一是税收收入占GDP的比重，我们称之为小口径的宏观税负。
二是财政收入占GDP的比重，我们称之为中口径的宏观税负。 这里的“财政收入”包括税收收入和少量的其他收入（如国有企业收入、变卖公产收入等）。由于中、小口径的宏观税负差别不大，故本文不再对它进行考察。
三是政府收入占GDP的比重，我们称之为大口径的宏观税负。 这里的“政府收入”，不仅包括“财政收入”，而且包括各级政府及其部门向企业和个人收取的大量的不纳入财政预算的预算外收入，以及没有纳入预算外管理的制度外收入等等。衡量我国整个国民经济的负担水平，考察企业的负担程度，比较合适的指标就是大口径的宏观税负，它全面反映了政府从微观经济主体取得收入的状况。只有考察大口径的宏观税负才能说明为什么在我国税收收入、财政收入占GDP的比重较低， 政府财政能力较弱的情况下，庞大的政府部门还能得以运转。
大口径的宏观税负真实地反映了政府的集中程度。但是进一步分析目前的政府收入及其支出的安排使用，可以看到相当一部分预算外收入和制度外收入的取得并不能代表政府的利益取向和收入愿望。预算外收入、制度外收入从表现上看增大了政府财力，但由于预算外资金的管理方法不同于预算内资金的管理，大量的资金实际上处于财政控制之外。各项收费分别由不同的政府部门自收自支、自行管理，财政不仅难以进行有效的调剂，也难以控制其使用方向和使用效益，实际上处于一种管理失控状态。而对于预算外之外的制度外收入，财政对其更是难以进行管理和控制。所以，预算外收入、制度外收入虽然支持了一些事业的发展，支撑了一些政府部门的运转，但这部分资金对财政来说是“体外循环”，并没有相应形成政府可支配财力。因此，大口径的宏观税负只能说明整个国民经济的负担水平或企业的负担水平，并不能说明政府的财力状况或财政能力，只有小口径的宏观税负能表明政府财政能力的强弱。这样，在分析我国宏观税负时，就需将小口径宏观税负与大口径宏观税负综合起来进行考察。
二、适度宏观税负水平的界定
1.宏观税负水平界定的理论标准
从理论上讲，若保持合理的宏观税负，在税收收入量的确定上主要应符合以下标准。
（1）税收收入增长与经济增长同步。税收来源于经济， 只有经济发展了，税收才会有充足的来源。从财政支出增长的规律来看，财政支出是随着经济的增长、政府职能的扩大而呈现出逐步增长的态势。那么，要保证财政支出满足公共服务的需要，就要求税收收入增长速度与经济总量增长速度之间保持合适的比例关系。有关专家测定，西方国家税收收入增长对GDP增长的弹性系数通常大于1，而我国这一弹性系数保持在0.8左右是比较合适的。
（2）满足政府最低支出标准。 税收收入是政府财政收入的主要来源，其收入的基本目的就是满足政府公共支出的需要。在政府职能既定的前提下，宏观税负的高低，应以所取得的税收收入能够维持政府正常行使职能的经费支出及公共产品的最基本供给的资金需要。在这里需要科学地确定一般社会公共需要量。包括纯公共品和需由政府提供的准公共品的需要量，明确了一般社会公共需要量，从而可以明确税收的使用方向及其必要量，进而确定宏观税负水平。
（3）税收收入与非税收入相结合，统筹安排。 从各国财政收入构成看，都有或多或少的非税收入。如日本、美国、法国、荷兰、加拿大、英国、澳大利亚等国，中央政府的非税收入占财政收入的比重在10%左右。发展中国家非税收入占财政收入的比重约为15%—25%左右。所以税收负担并不是企业的全部负担，政府取得财政收入不仅仅是税收一种形式。在GDP总量一定的情况下通过非税形式取得的收入规模大， 通过税收取得的收入规模相应就小。这样，在确定宏观税负时就需要考虑政府收入中的非税收入规模，从而使国民经济的总体负担率处于一个合适的水平上。
2.宏观税负水平界定的国际经验
早在1983年，前世界银行工业部顾问基思·马斯顿采用实证分析方法，选择21个国家，通过比较分析揭示了宏观税负与经济增长的基本关系。他得出的结论是：低税国家的人均GDP增长率、 公共消费与私人消费的增长幅度、投资增长率、出口增长率、社会就业与劳动生产率的增长幅度等，都大于高税国家。税收与经济增长之间的变量关系是：税收占GDP的比值每增加一个百分点，经济增长率就下降0.36个百分点。 高税收负担是以牺牲经济增长为代价的，这几乎成了一个普遍的规律，而对低收入国家来说，提高宏观税负对经济增长的影响尤为明显。税收与经济增长之间的关系是各国在确定宏观税负水平时需要重视的一个重要方面，以保持经济合适的增长速度，形成税收增长与经济增长的良性循环。通过对各种类型国家宏观税负水平的比较分析可以看到，西方发达国家宏观税负水平是逐步上升的，目前的平均水平为30%以上；发展中国家的宏观税负水平要低于发达国家，其税负平均水平一般在16%—20%之间。
按照西方税收与经济增长关系理论进行综合分析，从发展中国家税负水平一般情况看，15%—25%这个区间的宏观税负水平是较为适宜的，也比较符合发展中国家的经济发展状况和平均利润水平。这与世界银行1987年调查资料所显示的结果也是基本吻合的。世界银行1987年的一份调查资料显示，一国宏观税负水平与该国人均GDP呈正相关，人均GDP在260美元以下的低收入国家，最佳宏观税负为13%左右；人均GDP 在750美元左右的国家，最佳宏观税负为20%左右；人均GDP在2000 美元以上的中等收入国家，最佳宏观税负为23%；人均GDP在10000美元以上的高收入国家，最佳宏观税负为30%。
三、我国宏观税负水平的评价与判断
1.目前我国小口径的宏观税负水平偏低
改革开放以来，我国小口径的宏观税负水平，即税收收入占GDP 的比重持续下降，到1996年已降至10.07%。 这一水平不仅远远低于发达国家，也低于发展中国家的平均税负水平，显得偏低。一般认为，一个国家随着生产力发展水平的不断提高，人均GDP水平的增加， 宏观税负水平也不断提高。但是近年来我国却呈现相反的态势。在我国生产力水平不断提高，人均GDP水平有了较大幅度增长的情况下， 宏观税负却是随着人均GDP水平的提高而下降，且已降至历史最低点， 这是十分不正常的（见表1）。
表1 我国税收收入占GDP比重变化表
1985 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
人均GDP(元) 853 1512 1634 1879 2287 2939 3923 4854
宏观税负% 22.77 16.13 15.21 13.83 12.38 12.29 10.96 10.33
1996
人均GDP(元) 5634
宏观税负%10.07
资料来源：根据《中国统计年鉴》1998年版计算。
另外，从保证政府职能部门运转及满足公共支出基本需要这一角度看，财力明显不足，财政赤字不断增长，债务负担日益沉重，政府投资严重不足。我国财政对农业、科技、教育等重点支出，虽然尽了最大努力，但差距仍然很大。
2.目前我国大口径的宏观税负水平偏高
在进行大口径宏观税负，即政府收入占GDP的比重的国际比较时，需要对我国现行的财政收入（预算内收入）的计算口径进行调整，应在预算内收入的基础上再加上以下项目：财政收入退库、社会保障基金、预算外收入、制度外收入等。以1995年为例，当年我国的预算外收入、制度外收入、社会保障基金和冲减财政收入的财政收入退库等四项合计金额约为8532.1亿元， 再加上预算内收入6242.2 亿元， 总计金额为14774.3亿元。根据这一数字，测算我国政府收入占GDP的比重大约为25.4%（安体富，1997）。但也有人认为这一比重超过30 %（米建国， 1996）。
用大口径的宏观税负与世界各国的宏观税负水平进行比较，可以发现我国的宏观税负水平已超过了发展中国家的平均水平，接近世界平均税负水平，从我国经济发展的综合因素看这一水平已经不低了，或者说是偏高的。
上述小口径宏观税负偏低，大口径宏观税负偏高的结论，通过对几个省市企业的典型调查得到了进一步的证实。例如， 据调查， 广东省1996年企业平均税收负担为7.61%，非税负担（各项收费）为15.22 %，企业税费之和占GDP的比重为22.83%，费为税的2倍； 四川省调查的10户企业，1993—1996年平均税收负担为10.74%，非税负担为21.7%，税费负担合计为32.44%，费为税的2.02 倍； 西安市百户企业调查，1993—1996年平均税负为12.91%，非税负担为26.39%，税费负担合计为39.3%，费为税的2.04倍。（注：这些资料来自中国税务学会“税收负担问题”课题中的几个分报告。）
3.我国合理宏观税负水平的判断
根据宏观税负水平界定的标准和国际经验，再结合我国目前生产力水平、企业效益状况及大口径宏观税负的现实水平等因素，我们认为，在进行费改税和完善税制的基础上将小口径的宏观税负由目前的10%提高到15—20%是合理的，同时，在减轻企业非税负担的基础上降低大口径宏观税负，使企业总体负担有所降低。
四、我国税收收入占GDP比重下降的原因分析
1.分配秩序混乱，“费挤税”
税、费本是不同性质的两种收入形式。税收的征收具有普遍性，是政府收入的主要形式；费，主要是直接向受益者收取的规费和使用费，它作为政府收入的一种补充形式而存在，占整个财政收入的比重较低。但有一点是相同的，即税和费都需纳入预算，由政府统一管理。过去，收费在我国财政收入中始终处于“配角”的地位，规模一直比较小。80年代初期，为了弥补财政资金不足，促进各项事业的发展，国家允许一些部门通过收费来解决其部门经费来源。其后，国家又陆续出台了一系列允许地方和部门收费的政策。但与此同时，由于相应的收费管理制度和管理办法并没有跟上，在地方利益和部门利益的驱使下，各级政府和部门的收费项目越来越多、规模越来越大。如上所述，收费规模大体上为税收的1.5—2倍。
收费增加了部门收入，但由于一些收费对象本身就是税基的组成部分，过多的收费侵蚀了税基。而且在企业收入水平一定的情况下，多交费必然少交税。特别是在先收费、后征税，税“软”费“硬”的情况下，形成“费挤税”，费大于税，使税收收入占GDP的比重下降。 从另一个角度看，收费过多过滥加重了企业负担，使本已资金短缺的企业更是雪上加霜，抑制了企业的发展，实际上枯竭了税源，将导致企业未来纳税能力的下降。目前一些地区和部门的收费甚至超过了企业当年实现的利润，必然造成企业再生产的困难，也难以使企业为政府提供更多的税收收入。
收费很大程度上是地方政府或政府部门的行为，在收费有较强的部门利益驱使和行政权力保护下，收费具有很强的“收入保障机制”，这样往往在企业交纳税费能力有限时，企业首先选择交费而欠税，从而降低了宏观税负水平。
2.结构性因素的影响
（1）所有制结构变化的影响。改革开放以来， 我国非国有经济成份得到迅猛发展， 非国有企业所创造的产值占工业总产值的比重已从1985年的35.13%上升到1996年的71.52 %。 国有企业的这一比重则由1985年的64.86%下降到1996年的28.48%，但却仍保持着国有经济承担财政收入70%以上的分配格局（见表2）， 来自非国有经济的税收收入和财政收入增长缓慢，形成了增长较快的非国有经济税负轻，增长较慢的国有经济税负重的格局。而近年来，作为各级财政支柱的国有企业利润不断下降，国有企业的亏损面也不断扩大，1995年国有企业亏损面达到43.7%，亏损额377.9亿元，同比上升20%，实现利润同比下降10 %。（注：《经济研究参考》1997年第23期，第4页。 ）经济效益差使许多企业形成大量欠税。据统计，1997年企业欠税约500亿元。 这些情况的存在使宏观税负逐年下降。
表2 不同经济成份的财政收入贡献率
1985
1990
1991
1992
1993
1994
1995
国有经济 77.63 71.33 71.31 71.26 71.64 71.43 71.15
集体经济 19.71 18.56 17.42 17.08 17.26 17.27 17.23
个体经济 1.80
4.66
5.61
5.69
5.46
5.59
6.12
其他 0.86
5.45
5.65
5.95
5.63
5.71
5.50
资料来源：根据1997年版《中国统计年鉴》相关数字计算。
（2）产业结构变化的影响。长期以来我国对第一产业、 第三产业采取鼓励发展的政策。近年来第一产业、第三产业得到了很大发展，但是一、三产业长期低税负， 与这两个产业近年的发展状况极不适应。 1995年我国第一、第三产业的GDP构成分别为19.6%和31.3%， 而税负水平分别为2.77%和3.09%。（注：《经济研究参考》1997年第22期，第32页。）从对吉林省税负的产业结构调查情况看，1991年至1996年第一产业的平均税负为2.07%，第二产业为14.25%，第三产业为11.42%。可见，近年来有了较快发展的一、三产业税收贡献率过小，也是导致宏观税负下降的重要原因。
（3）收入分配结构变化的影响。改革开放以来， 我国收入分配结构发生了重大变化。据有关部门测算，国民收入最终分配结果大体如下：1978年国家所得占31.6%，集体所得占17.9%，居民所得占50.5%；到1995年国家所得占14.1%，集体所得占16.8%，居民所得占69.1%。我国目前的居民所得分配率比处于相同发展阶段的其他国家都要高。60年代的日本和80年代的韩国分别只有50.5%和40.0%。80年代的发达国家如美国、英国、法国、加拿大也分别只有60.5%、54.1%、54.5%、52.0%。同期的发展中国家如泰国、秘鲁更低，只有27.3%和25.3%（杨宜勇，1997）。在我国居民个人可支配收入不断提高的情况下，税收收入中来自居民缴纳的个人所得税的比重一直很低。1997年我国个人所得税收入259亿元，为同期工商税收总额的3.43%。 我国个人所得税征管难度较大，使这部分税收大量流失。据估算，1995年我国个人所得税的流失额为168亿元左右（梁朋，1998），比1995年实际征收入库额131.39亿元还要多。 也有专家估计我国个人所得税实际征税数额只占应征收额的1/3（胡振方、朱柏铭，1995）。在收入向居民转移过程中，居民的缴纳过少，造成我国税收收入的减少和宏观税负的下降。
3.税收优惠政策过多
长期以来，我国出台的一系列税收优惠政策，一方面促进了经济和各项事业的发展，另一方面也使税基变窄，宏观税负趋于下降。1994年的税制改革统一了税收制度，集中了税收减免权限，但仍有许多不规范之处，例如，对外资企业过多的优惠减免使得其所得税实际负担率只为企业所得额的8%—9%，还不到内资企业实际负担的1/3。（王诚尧，1996）这在带来税负不公的同时，也导致宏观税负的下降。
4.税收征管因素的影响
据专家测算，近年来我国每年的税收流失大约在1000亿元左右。也有的专家估算我国每年的税收流失额在2500—3000 亿元之间（梁朋，1998）。出现这种情况的原因是多方面的，不只是征管因素造成的，但征管方面存在的问题也不容忽视。
五、调整我国目前税负水平的对策建议
1.调整税费关系，规范政府收入形式，形成良好的公共分配秩序
调整税费关系的总体目标是对现行的收费项目，通过取缔、规范、转制、改税等措施，建立起以税收收入为主，收费收入为辅，税费并存的财政收入运行机制。所谓“取缔”，是指应对目前各级政府和部门收取的各种收费项目进行检查清理，对各级政府及其所属部门越权设置或巧立名目设置的不合理的乱收费项目、重复收费项目、擅自扩大收费范围的项目以及完全凭借部门行政管理权和执法权强制收取的收费项目都应予以取消。所谓“规范”，是指在取消不合理收费的基础上，对于需要保留的收费项目，国家通过法律法规予以规范。保留的收费项目应严格限定在规费和使用费的范围内，并将所有的收费项目最终都纳入政府预算统一管理。所谓“转制”，就是使经营性的事业收费转向市场。随着政府职能的转变，一些原归政府机构负责管理的事务，将逐步转由从事经营服务活动的一些市场中介组织承担，这些组织与政府部门脱钩，走依法经营，依法纳税，自收自支，自我发展的路子。所谓“改税”，是将具有税收性质的基金和收费，可以通过扩大现有税种税基或设置新税种的办法实施改税。由于目前税收性收费内容复杂，数量较大，因而“费改税”成为治理收费的“重中之重”。
由于“费改税”是一项系统工程，涉及到各方面的关系，难度很大，需要有相应的配套措施。主要包括：推行机构改革，提高行政效率；扩大地方税权，完善地方税系；改革财政体制，理顺收支关系；加强法制建设，强化法律监督；等等。
2.调整收入分配结构，强化个人所得税管理，理顺政府与居民之间的分配关系
首先，要进行工资制度改革，消除目前工资收入中收入的隐性化、非现金化、来源多渠道等弊端，实现收入的公开化，把正常收入尽可能地纳入到工资中去，使工资收入在个人收入中占主导地位。
其次，在收入公开化基础上建立法人对支付个人收入的申报制度和个人财产收入申报制。积极创造条件，并进行相应的配套改革，实行储蓄存款实名制。同时应改变个人所得税的征收管理机制，建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制。
3.规范各种税收优惠与减免
首先，根据国民待遇原则，尽快统一内外资企业所得税制，研究完善和逐步改变目前对各种特区、经济技术开发区、沿海沿边开放城市税收优惠的政策，纠正这些地区竞相以税收优惠和减免来吸引投资的做法。
第二，应在税法中统一规范可以享受税收优惠和减免的行业、项目和产品，明确减免权限的归属。税收优惠和减免应体现国家的产业政策。税收优惠的方式，除减免税外，应主要采用加速折旧、投资抵免等形式。杜绝任何税法规定之外的优惠和减免。
第三，建立我国的税式支出制度，使由于实行各种税收优惠和减免而减少的税收收入在国家预算中得到反映，并接受立法机关和公众的监督，更加准确地评估税收优惠和减免的经济、社会效果。
4.深化税制改革，完善税制
1994年的税制改革，根据市场经济的要求，奠定了我国税收体系的基本框架，成绩很大，但从更好地组织收入这一角度看，仍存在许多亟待完善之处。这主要包括：
首先，合理扩大部分税种的税基。适当扩大增值税的范围，首先扩大到交通运输业；扩大消费税、资源税、个人所得税、耕地占用税等税种的征税范围。提高目前低税或无税的产业部门和某些经济行为的税收贡献率。如，适当提高第一、三产业的税负。
其次，适当调整一些税种和一些征税项目的征收标准，如车船使用税、城镇土地使用税、印花税等。结合费改税适时开征一些新的税种，如燃油税、环境保护税、教育税等。适应经济改革和居民收入水平的不断提高，结合完善地方税系开征一些新的税种。如财产税、遗产税和赠与税等。
标签：税收论文; 国内宏观论文; 税收原则论文; 税负论文; 政府收入论文; 企业经济论文; 宏观经济论文; 项目分析论文; 财政制度论文; 国家部门论文; 财政学论文; 经济学论文; 宏观论文;