世界主要国家学前教育普及行动计划及其特点，本文主要内容关键词为：学前教育论文,行动计划论文,国家论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，基于对学前教育性质、地位、重要性的战略认识，许多国家在综合考虑本国现实基础与发展需求的基础上，先后推出了或发起了学前教育普及行动计划，有力地促进了本国学前教育事业的普及和发展。当前，我国学前教育正面临着前所未有的发展机遇和挑战。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确提出“基本普及学前教育”的发展战略，并提出了“推进农村学前教育”的重大项目。为落实《教育规划纲要》精神，2011年9月，财政部、教育部联合发布《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，明确指出要实施“校舍改建类”、“综合奖补类”、“幼师培训类”和“幼儿资助类”四大类7个重点项目。因而，深入研究和分析世界主要国家学前教育普及行动计划及其特点，对我国学前教育项目的设计和顺利推进有着重要的借鉴意义。
本文通过对美国、英国、澳大利亚、印度、古巴等多个发达和发展中国家普及行动计划的深度研究和分析，发现其在价值取向、责任主体、管理体制、投入体制、实施方式以及督导评估等方面具有鲜明的一致性和突出的特点。
一、优先保障弱势地区和弱势人群，凸显公平理念
促进公平是普及学前教育的核心要素。为有效提高学前教育普及率，世界主要国家普及行动计划均将实现学前教育公平作为计划实施的基本理念，在面向全体儿童的同时优先保障弱势地区和弱势人群。
普遍以弱势地区和弱势儿童为主要受益对象，着力保障其接受一定年限的、有质量的学前教育。(1)印度、美国等国家主要实施专门针对各类处境不利儿童及其家庭的国家普及行动计划。如印度的“儿童发展综合服务计划”(Integrated Child Development Services)就专门针对农村、山区或边远、部落和贫民窟等落后地区的弱势儿童。[1](2)英国、澳大利亚、古巴等国家则主要实施对全体儿童有效，但优先保障弱势儿童的国家普及行动计划。如澳大利亚政府强调，将优先保障处境不利儿童尤其是边远地区儿童、土著儿童在学前教育普及方案中受益最大。[2]古巴的“教育你的孩子计划”(Educate Your Child)则优先缓解山区、农村和边远地区学前教育服务严重不足问题。[3]以弱势地区和弱势儿童为主要受益对象的国家普及行动计划，体现了各国政府对学前教育公平的追求，也在相当程度上促进了本国学前教育的普及。
公平理念始终贯穿于普及行动计划。为实现普及行动计划目标，各国采取了多方面的政策举措：政府优先保障最为落后地区和处境最为不利儿童获得教育，不断加大投入力度；在弱势儿童较为集中的弱势地区，设立政府举办或资助的学前教育机构，以使弱势儿童及其家庭能够方便地、充分地参与到计划中来，从而获得切实的帮助和收益；优先为各类弱势儿童提供免费或减费的学前教育，确保其不因贫失学；将对弱势儿童的学前教育与其家庭教育指导结合起来，通过为儿童提供直接的服务和提高家庭的教养能力，保证弱势儿童的全面健康发展。正是因为公平理念切实体现在各项扶助举措中，各国学前教育普及行动计划才得以顺利推行并取得良好效果。
二、强化并积极落实政府的主导责任
各国国家普及行动计划通常由政府发起，并且具有鲜明的公平取向，因而其实施和推进不可能依靠社会或市场力量，政府必须承担起主导责任。纵观国际社会，各国均注重明确和强化中央或联邦政府的领导责任，同时建立各级政府间责任共担机制，并积极落实政府多项职责来有效地推进计划的实施。
明确并强化中央或联邦政府的主导责任，建立政府间责任共担机制。普及行动计划代表的是国家意志，但事实上地方间政府在经济实力、政策制定和执行能力等方面均存在着差距，因此，为提高计划实施效率和质量，各国中央政府均通过强化其统筹规划、法律政策制定、财政投入、教师队伍建设、督导评估等职责保障其在计划运行中的领导地位。美国“开端计划”(Head Start)、英国“确保开端计划”(Sure Start)和印度“儿童发展综合服务计划”等之所以持续时间长、影响范围广、受益人群持续扩大，与中央政府的责任定位和领导力的不断加强有着密切的关系。同时，各国也意识到行动计划的推进离不开地方政府的配合和落实，因此进一步建立了政府间责任共担机制。各国普遍主张中央或联邦政府应承担宏观的领导职责，地方政府则应负责计划执行等具体职责。如美国“开端计划”就是由联邦政府发起，各州配合的项目，其中联邦政府主要负责统筹规划、出台相关法律政策、进行财政支持、建设教师队伍、并适时地督导评估等，而各州则主要负责具体实施，并在自己的职责范围内对项目进行必要的财政支持、管理与评估。不仅美国如此，澳大利亚普及行动计划也对联邦政府、州和领地政府的相关职责及其分担做出了明确的规定。印度的“儿童发展综合服务计划”更是对包括联邦、州、邦、街区和村庄五个层级的政府机构职责进行了明确规定。各国各级政府职责的明确具体化和分担机制的建立，为计划的顺利实施和学前教育普及目标的实现提供了至关重要的组织和领导力量的保障。
积极落实政府的多项职责。为保障普及行动计划顺利实施，各国政府注重在规划、政策法律制定、财政投入、教师队伍建设、督导评估等方面履行职责。如美国政府为推进开端计划顺利实施，出台了包括《开端计划实施标准》(Head Start Performance Standard，1975)和《开端计划法案》(Head Start Act，1981)等在内的一系列法案与政策，使其执行获得了统一、权威和刚性保障与规范。在注重制订规划、法律政策的同时，各国政府还十分注重并逐年加大对普及行动计划的财政投入。如印度的“儿童发展综合服务计划”第十个五年计划(2002-2007)的财政投入高达1168.45亿卢比，[4]比第八个五年计划增加了四倍之多。不仅如此，近年来，各国政府还越来越关注通过保障幼儿教师待遇权利、提高资质和加强培训等举措为计划的实施提供一支稳定且质量逐渐提升的师资力量。如美国“开端计划”明确规定新增经费中必须有一定比例用于提高教师工资，并且对低于最低工资标准的教师进行工资补偿；同时，“开端计划”还将教师的任职资质提升至儿童早期教育的协士、学士或更高级学位。此外，督导评估是普及行动计划中的另一着力点。各国政府均强调通过督导评估提升行动计划的质量和效果，如美国政府定期对“开端计划”进行督导评估，而且将结果公示并与计划改进相结合；印度建立了一套完整的“儿童发展综合服务计划”评估、公示体系；澳大利亚则由联邦和地方政府共同对计划实施及其结果进行全方位评估。政府上述职责的有力履行不仅有效地推进了计划的实施，而且保障了其质量，让学前儿童真正从中受益。
三、建立高层级的专门管理机构和多部门参与、协调合作的管理机制
管理体制在一国普及行动计划的执行中发挥着关键性作用，其是否完善、能否充分发挥组织和协调功能，在很大程度上影响着行动计划的成效。通过分析各国普及行动计划发现，其注重通过建立高层级的专门管理机构来统领普及行动计划的推进；同时，重视将多个相关政府职能部门纳入其中，并对其职责分工及相互协作做出明确规定。
设立专门的高层级管理机构领导和统筹普及行动计划。各国均明确在最高层级政府设立专门的管理机构，全面统筹领导计划设计和推行。如美国“0-5岁计划”由奥巴马亲自领导的“总统早期学习委员会”统筹管理；英国“开端计划”由“儿童、家庭与学校部”和“工作与抚恤金部”共同管辖；澳大利亚则成立由教育、就业和劳资关系部组成的“学前教育和澳大利亚政府委员会小组”对行动计划进行总领导；古巴亦在教育部下设“教育你的孩子计划全国科技小组”实施专门领导。设立高层级的专门管理机构，充分体现了各国对普及行动计划的高度重视。
建立分工明确、跨部门合作的管理机制。学前教育是一项涉及教育、文化、卫生、民政、劳动保障、财政等多个职能部门的社会公益事业，为使这些部门在普及行动计划中能够目标明确、协调运作与充分履职，就必须明确从中央到地方各相关职能部门的职责与合作机制。如印度的儿童发展综合服务计划就非常注重各级政府间及各相关部门间的分工与合作，从横向看，其明确规定了人力资源发展部、妇女和儿童发展部、健康等部门的职责及其协作；从纵向看，明确了联邦、州、邦、街区、村庄五级政府的责任。古巴“教育你的孩子计划”成功的关键就在于其由教育部门主管，同时充分调动了公共卫生、文化和运动部、妇联等多部门的积极参与和合作。[5]责任明确、跨部门合作的管理机制为各国普及行动计划的顺利实施提供了有力的组织保障，进而有力地推进了各计划的顺利实施。
四、保障并不断加大财政投入，并且规范经费管理
普及行动计划作为一项全国性的大型计划，需巨额经费来维持运转和提高质量，因而经费是否充足与稳定是决定计划成败的关键。世界主要国家在推行普及行动计划时，注重保障和不断加大对其财政投入，并规范经费管理。
将经费纳入政府预算并立法予以保障，注重以中央或联邦政府投入为重要支撑且投入力度不断加大。普及行动计划以教育机会公平和质量公平为基本价值取向，财政投入不足会严重制约计划的顺利推进。为此，各国政府不仅将所需经费纳入财政预算并立法予以保障，并且普遍以中央或联邦政府投入为重要保障并提升投入水平，为计划的有效实施奠定了较为坚实的经济基础。如“开端计划”实施之初，联邦政府便承担了80%的费用；为保障投入的稳定性，上世纪80年代美国就通过《开端计划法案》明确规定对其进行专项拨款，其中1981年联邦政府拨款额为10.7亿美元；2005年《入学准备法》再次明确规定2006财政年度对该项目拨款68.99亿美元，并保证2007-2011年度财政年度有如上数额的拨款。[6]英国“确保开端计划”每年也由议会讨论通过当年的中央政府预算，并以《拨款法》这一法律形式颁布执行，该计划预算金额从2001-2002年度的1.8亿英镑逐年增长，2002-2003年度、2003-2004年度、2004-2005年度、2005-2006年度预算拨款分别为4.5亿、5.3亿、8.9亿和11.58亿英镑，2007-2008年度更高达17.6亿英镑，增幅相当可观。[7]即便是经济相对落后的发展中国家印度，其“儿童发展综合服务计划”的财政投入亦纳入国家财政预算，拨款额度在“十五”期间(2002-2007年)达1168.45亿卢比，与“八五”期间(1992-1997年)的260.8亿卢比相比增长了348%，[8]且联邦与地方政府经费分担的比例达9∶1。可见，随着普及行动计划的持续开展，各国政府特别是中央或联邦政府的财政投入在大幅增长。值得注意的是，各国政府对行动计划持续加大财政投入并不是无条件的，而是因为其有效地扩大了学前教育供给，依据其规模扩大和质量提高的效果与发展需求，逐年提高财政投入。可以说，各国政府财政投入力度与计划实施效果间形成了密切的关联，有助于实现政府对计划的有效监控和引导。
强化经费管理并规范经费的合理使用，以保证和提高财政投入的效益。一方面，各国对如何分配投入做了较为详细的规定，对其经费使用形成规范和指导，以使财政投入更能服务于计划的最终目标。如英国明确规定确保开端经费主要用于三个方面：确保开端儿童中心专款、早期教育拨款和扩建学校专款。此外，政府还公布了“确保开端计划”经费在每个地方机构的具体用途，包括人员工资、日常办公、通讯、交通等，并且明确规定用于项目管理人员的支出不能超过经费的13%。[9]美国通过2007年《开端计划法案》明确规定必须预留一部分经费专门用于提高计划的质量，如培训、科研和技术援助等。澳大利亚则对如何分配和使用2008-2013年间对普及行动计划投入的9.7亿美元做出了安排。通过规范财政投入的使用，更有效地保障了计划实施的重要环节得到支持，进而保障计划最终目标的落实。另一方面，各国不断加强对经费使用的监管力度。为提高“开端计划”财政投入效益，美国明确要求扩大家长对该计划经费使用情况的知情权，不仅要求地方为开端项目董事会聘用高素质的财务人员并设立“独立审计人员”，而且要求“开端计划”受助机构必须每年提交一份公开的年度财务报告，且定期向政府递交质量改进报告，对逾期不交或无切实质量改进的项目机构，健康与人类服务部有权停止对其拨款。英国政府也定期检查确保“开端中心”的经费使用情况。上述举措在相当程度上保障了经费运行的规范性和有效性，为计划的有效实施和落实提供了有力保障。
五、依托科研与评估为普及计划改革和发展提供依据
以科研和评估为主要手段，密切关注国家行动计划的实施、效果和存在的问题，进而通过相关决策影响计划的走向，对提高计划的质量和实效具有至关重要的意义。各国在推进行动计划时，十分注重保障和促进持续深入的科研以探索计划实施的有效途径，并通过督导和效益评估掌握计划推进的实际情况，以为进一步科学决策提供重要的事实依据。
将科研视作计划发展和创新的动力。各国在实施普及计划过程中普遍重视保障和促进科研的开展以为计划的持续发展、质量的不断提高和进一步决策服务。以美国“开端计划”为例，1981年《开端计划法案》专门用“研究、示范与评估”部分对“开端计划”项目的科研做出了法律规定，明确指出政府必须通过促进关于“开端计划”项目的各项研究工作，不断提升该项目质量，以使更多幼儿特别是处境不利儿童及其家庭从中受益。[10]为确保科研能够持续、深入和有效地进行，政府还提供了专门的研究经费，并不断加大投入。《开端计划法案》明确规定，2002-2003年度联邦政府对包括追踪研究在内的该计划项目研究、示范与评估活动每年保证至少有1200万美元的拨款，该法修正案《入学准备法》(2003年)则提高了2005-2008年度该项拨款额度，规定4年间每年用于“开端计划”项目研究拨款的下限为2000万美元。在法律的保障下，美国专门成立了“开端计划”质量研究所，主要职责为：(1)评估“开端计划”的效果，以进一步提高其质量；(2)进行关于“开端计划”服务形式和内容的创新性研究和新的服务项目的示范性研究，以及时创新“开端计划”的服务内容和形式，使“开端计划”不断适应社会发展的要求和不同情况儿童及家庭的需要。持续深入的科学研究不仅为“开端计划”的改革和发展提供了决策依据，而且推动了“开端计划”不断地扩展和创新。
以评估作为计划改革和发展的决策手段。各国注重建立严格的评估制度，成立专门的评估机构对行动计划进行动态跟踪，并通过检测各项指标来判断计划实施是否偏离原有的目标设定，各项任务是否有效完成，哪些方面需要重点关注和改进，进而为下一步改革和具体决策提供重要支持。如英国确保“开端计划”，实施伊始就成立了“确保开端国家评估委员会”。该委员会主要依据标准，对计划的执行情况、影响、成本与回报以及地方政府对项目的支持情况等进行全面评估，并依据评估结果提出应整改的方向和策略，促进其不断完善与发展。印度亦建立了“儿童发展综合服务计划”的评估体系，并根据评估绩效对计划是否延续做出决策。如对“儿童发展综合服务计划”的效果评估显示：参加该项目的母亲和儿童其健康和营养状况明显好于同地区未参加该项目的母亲和儿童；且在小学里，与其他儿童相比，接受过“儿童发展综合服务计划”的儿童表现出较好的语言、认知、概念发展和行为能力、较高的记忆力和低辍学率。[11]因而印度政府加大对“儿童发展综合服务计划”的支持力度，1975-1993年就完成了2600个“儿童发展综合服务计划”工程项目，至2010年末，又完成6719个工程项目，共建1241749个安哥瓦迪中心，受益人群达到4741万。[12]
世界的快速变革，尤其是政治、经济与社会等领域的急剧变化，在给儿童提供新的成长环境的同时，也给儿童教育与成长带来了新困境。儿童在安全、健康、贫困以及教育等方面的状况不容乐观，弱势儿童尤为如此。学前教育普及行动计划正是各国立足于国家社会当前和未来的发展而做出的积极回应。国家学前教育普及行动计划不仅有效地提高了各国学前教育的普及率，使来自不同群体、不同地区、不同年龄的学前儿童从中受益，而且还从立法、政府责任、财政投入、管理机制、科研和督导评估等多个方面推进了学前教育的改革和发展，为世界学前教育事业普及与发展提供了有效的示范和框架。国际经验证明，实施由政府发起和主要负责的国家学前教育普及行动计划是普及学前教育、保障弱势儿童接受学前教育权利的一条有效、可行的路径。深入研究和分析国际学前教育普及行动计划及其特点，对于我国当前实施“推进农村学前教育”等重大项目，强化政府尤其是中央政府在推进农村学前教育发展等重大项目中的主导责任，建立健全推进农村学前教育发展的领导机构与多部门协调合作的管理机制，以财政投入特别是中央财政为重要保障，确保农村学前教育发展所需经费并且严格规范经费管理，大力加强农村学前教育发展的科研和评估，并在此基础上持续有效地推进农村学前教育等重大项目的改革和发展，从而促进学前教育普及，推进我国学前教育普及战略目标的实现，无疑具有着积极而重要的启示与借鉴意义。