住房保障制度的目标及实现路径，本文主要内容关键词为：保障制度论文,路径论文,住房论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1007－7685（2011）02－0080－04
我国公众在保障性住房分享和参与上应享有平等机会，应分享经济增长的成果，并确保得到最低限度的住房福利。
一、我国住房保障制度的目标及缺陷
我国住房保障制度的主要目标有两个：一是居住目标。指住房制度担负起解决个人或家庭的居住需要的功能。拥有一个合适的居住场所是人们从事社会经济活动的基础和前提。改革开放前，我国实行的是福利住房制度，居民的住房水平不高但比较公平。改革开放以来，我国居民的住房水平总体上有了很大提高，到2007年底，全国城镇人均住宅建筑面积28平方米。[1]但一部分经济条件较差的居民居住条件也较差，这类群体没有充分共享经济社会发展的成果。二是经济增长目标。该目标指政府希望通过发展住房市场带动国民经济发展，是我国住房制度的主要目标。我国房改从实施之初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。早在1996年6月，时任国务院总理朱镕基在国务院常务会上提出，住房建设可以成为新的国民经济增长点和新的消费热点。1997年3月，时任国家计委主任陈锦华在八届人大五次会议上作《关于1996年国民经济和社会发展计划执行情况与1997年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提议，城镇居民住宅建设可以成为另一个重要的经济增长点。1998年7月，在国务院下发的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，明确提出“促使住宅业成为新的经济增长点”。2003年8月，国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，首次明确提出房地产是国民经济支柱产业，文件所含的市场化方向和经济增长目标非常明显。从实施效果看，现行住房制度的确起到重要作用。
我国现行住房制度在实施过程中也存在一定缺陷。主要表现在：第一，居住目标片面强调效率，缺乏公平。改革开放前，我国实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。这种制度在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。改革开放以来，我国在充分发挥市场对资源配置的基础性作用的同时，忽略了居住问题的特殊性，片面强调用市场化的方式来解决住房问题，重效率轻公平，基本住房保障严重缺位。从改革开放前后的对比看，我国在居住目标问题上对公平与效率的动态组合缺乏正确认识。在市场化的住房制度下，近年来我国房地产领域过度投资和投机现象严重，已扭曲了房地产基本的居住功能，个别大城市猛涨的房价已严重超出居民的承受能力。第二，片面追求住房的经济增长目标。住房作为一种特殊商品，既可满足人们生存的基本需要，也可满足较高层次的享受需要。片面追求住房的经济增长目标虽然可以实现较高层次的享受需要，但同时必然忽视弱势群体生存的基本需要，客观上也会忽视“夹心层”的住房需要，并最终使住房体制的良性循环机制遭到破坏。“房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式，过于功利性地重视房地产对“经营城市”的贡献，对房价求高弃低，一些政府官员视房价高为经济发达的标志，将本地房价与其他地区盲目攀比，一些城市政府对经济适用房、廉租房弃而不建，而把兴趣用于批建高档住宅上，导致当地房价居高不下。[2]第三，超越经济发展阶段强调住房的所有权。在住房制度改革过程中，无论按成本价出售存量住房，还是供应经济适用房或普通商品房，在住房产权的保有形式上，基本上都强调住房产权的私有化。根据建设部公布的数据，到2007年底，我国居民住房自有率已达83％，远超过发达国家。强调住房的所有权一方面加重了普通住房需求者的支付压力，另一方面分期付款买房这种提前透支的消费方式使需求压力在短期内释放出来，由此抬高了房价，其结果是“增长”缺乏持续性。可以说，我国在目前经济尚不充分发达、社会收入分配差距较大的发展阶段，把住房改革的重点放在了产权私有化上，把“居者有其屋”变成了“居者有其产”，是在认识上的较严重偏差。
二、住房保障制度的目标定位
根据我国住房制度实施过程中存在的缺陷及经济、社会发展的要求，我国住房保障制度的总体目标是通过市场配置住房资源和国家干预相结合的方式，努力解决中低收入家庭的基本居住问题，分层次地逐步实现“居者有其屋”，使之达到逐步改善居民居住条件、促进社会经济持续稳定健康发展的目标。该目标可分解为三个子目标：
（一）个人目标：居者有其屋
居者有其屋指每个家庭都要拥有一套符合基本居住条件以上的、安全卫生的住房。这是住房保障制度的基本目标。需要指出的是，居者有其屋指居者拥有房屋的使用权、“居住权”，而不是房屋的所有权。强调或偏重于房屋的所有权正是我国当前住房制度设计中的一大缺陷。因此，重构住房保障制度时，政府的立足点应是保障户户有房住，而不是保障户户有房产。这一设计思路将使我国住房制度发生重大转变。居者有其屋中的“屋”还有一个质和量的界限，即“屋”是指具备基本居住条件的住房。一般说，这样的住房是具有独立功能、辅助设施齐全的居住空间。此外，住宅本身功能不完善、住宅质量不合格、市政设施及其他配套设施不完善，由于未达到基本居住条件，也不能投入使用。当然，基本居住条件也要随着经济发展水平的提高和社会进步而不断调整。“居者有其屋”的主体在范围上包括全体社会公民，但它实际的资助对象只能是社会中的弱势群体。“居者有其屋”是要使全体社会公民（家庭）都拥有一套达到基本居住条件以上的住房。不过，由于中等收入以上家庭具备了在市场上购买商品房的能力，而中低收入家庭却缺乏这种能力。所以，住房保障制度的资助对象只能是社会中的弱势群体。实际上，由于国家的财政负担能力是有限的，即使对于中低收入家庭也是分层次进行资助的。
（二）经济目标：房价稳定
此目标指通过建立住房保障制度，不仅要达到解决居民居住问题的目的，而且要能够保持房价稳定。这一目标正是现行住房制度所缺失的。之所以选择房价稳定而不是房地产市场发展作为目标，一是考虑到目标的可衡量性和可控性，二是二者之间本就存在内在联系。保障性住房会通过供求、价格对房地产市场产生直接影响，还会通过公众预期对市场产生影响，总体上都有助于房地产市场的稳定和健康发展。[3]房价稳定了，解决个人居住目标也就有了良好的经济环境。住房保障制度具有稳定经济和社会的作用，保持房价稳定应作为住房保障制度的重要目标。这也是2005年以来国家多次颁布的有关房价调控文件的主要精神。
（三）社会目标：社会和谐
追求社会和谐是住房保障制度的最终社会目标。住房问题不仅仅是一个经济问题，也是一个重大的社会问题。住房问题解决得好，社会稳定，人民安居乐业，社会就会不断进步；住房问题解决得不好，部分居民住房紧张，几代同堂拥挤在狭小的陋室内，甚至还有无家可归者露宿街头，这些都将成为影响社会安定团结的不稳定因素。正因为如此，党和政府相继提出构建社会主义和谐社会、确立科学发展观等重要思想。住房作为人类生存最基本的物质条件，是小康社会的重要内容，是和谐社会的重要物质基础。
住房保障制度之所以能够实现上述目标，是基于以下两个条件：第一，上述三大目标本身具有内在的一致性。其中，居住目标是基础，也是实现后两个目标的保证。如果基本的居住条件得不到保障，不仅个人的生存和发展受到严重影响，反过来也会影响社会稳定和经济稳定（包括房价稳定和房地产市场稳定）。另外，房价稳定了，经济就会健康稳定发展，为居民解决住房问题提供了良好的市场环境，最终有助于社会和谐与经济稳定。第二，上述目标具有较强的可实现性。一是政府可以合理设计和运用相关政策达到目的。当然，在设计政策工具时，不仅要考虑工具本身的可控性、有效性、独立性，[4]还应使可供选择的工具数量不少于目标数量，从而不但每个可供选择的工具能在不同程度上达到相应的目标，而且所有工具作用的总和最终能够实现总目标。二是在操作上政府可通过重构住房制度的运作机制来实现，即通过重构保障房的供应、分配、退出机制来实现。
三、实现住房保障制度目标的路径
实现住房保障制度的三大目标，需要在制度设计上做出相应的安排。从财税、金融、法律等方面构建住房保障制度的支持体系；建立包括供应机制、分配机制、退出机制在内的住房保障运作机制；采用多种监管方式，构建完善的住房保障监管机制。在相对完善的内部机制和外部环境之下，通过各种政策工具的综合运用，实现住房保障制度目标。
（一）确立合理的制度设计视角
我国现行住房制度的设计视角存在重大缺陷，这是引发市场失衡和社会不和谐的重要原因。为此，需要重新树立新的研究视角，即把公平与效率动态平衡作为设计和处理住房问题的基线贯穿于住房保障制度设计和实施的各个环节。如，在保障性住房的供应上，充分发挥市场的调节作用，以市场来促进住房保障制度的运行效率。同时，政府着力抓好和维护住房分配公平，给每一位受益对象以公平的机会，并根据经济与社会发展的阶段性，从保障性住房的供应、分配、支撑体系方面对其适时做出动态调整。
（二）选择有效的政策工具
政策工具应具有可控性、有效性和独立性特征。我国住房保障制度体系中可供选择的工具形式有：廉租房、公租房、经济适用房和限价房。其中，廉租房和公租房具有自动稳定器的作用，它可解决包括低收入者在内的大多数家庭的居住需要，实现“居者有其屋”；经济适用房和限价房是相机决策工具，它起着连接市场和政府间的桥梁作用，既有市场的参与又有助于政府的宏观调控，因而有助于保持房地产市场的稳定。
（三）完善住房保障制度的运作机制
1.完善住房保障制度的供应机制。这是实现住房保障的重要环节。随着改革的深入，我国明确提出了适应不同收入水平的居民住房支付能力的住房分类供应政策。从供应主体及方式看，政府是保障性住房的供应者，其供应方式主要有两种，即政府直接介入住房供给和通过社会团体、非营利性组织等机构间接提供保障性住房。前者由国家投资建设国有住宅，低租金出租给低收入家庭。后者是国家在运用市场机制的情况下，通过提供土地、贷款、税收优惠或资金，支持社会团体、专门的非盈利组织等为社会建造低租金或低价的住宅。至于到底选择或偏好于哪种方式，要考虑所处的经济、社会的环境，更要考虑民众的意愿。
2.完善住房保障制度的分配机制。这是实现住房保障公平的关键环节。完善住房保障制度的分配机制就要实现住房分配上的机会公平。强调机会平等就是要通过消除由个人背景不同所造成的机会不平等，从而缩小结果的不平等。保障性住房的特性表明，其分配应由国家主导，即由政府部门出面组织有关社会机构制定保障性住房的分配规则，确定分配对象范围及分配程序。公共住宅的分配政策主要包括申请资格的标准、分配政策和程序等应公平合理。保障性住房的分配对象限定在中低收入家庭。公房分配程序规范且有序，既有利于实施操作，也有利于社会公平，减少社会成员的摩擦和矛盾。
3.完善住房保障制度的退出机制。建立一套科学的保障性住房的进入及退出机制，是促进保障性住房（主要是廉租房和公租房）资源合理配置和有效流动、使更多低收入者有屋可居的重要保障。其主要做法：一是加强事后监管，做到“应退则退”。即在严格按程序提供保障性住房后，要加强事后监管，对当时符合条件但事后由于经济状况好转不再符合条件的人员，要及时回收。二是禁止保障性住房转租售，并加强政府回购。为确保保障性住房不断“回流”到政府手中，满足更多中低收入家庭的基本住房需求，应通过立法禁止保障性住房直接上市，此类住房唯一的流出渠道为政府回购，然后再以公平的方式提供给应受保障的人群。[5]只有这样，才能使保障性住房回归其保障功能，使住房福利增长具有可持续性，真正实现“居者有其屋”。
（四）建立住房保障制度的监管机制
住房保障制度运行涉及管理部门、开发商、受保障对象等众多主体。如果缺乏有效的监管，就很难确保保障性住房公平地分配到最需要的人手中。因此，需要建立、健全监管机制。总体来说，我国住房保障制度的监管机制应采取内部和外部互动型模式。一旦法律对监督的主客体及其权责、监督方式及内容、监督的时间及结论等做出明确规定后，住房保障制度内部监管机制将自动运行以便起到自我检察、自我校正和预防的作用。另外，社会各阶层也要充分发挥其自身的主观能动性，对住房保障制度运行进行外部监督。[6]
（五）完善住房保障制度的相关支持体系
住房制度改革涉及财税、金融、法律等诸多方面，需要相关政策的配合和支持，包括：第一，金融配套措施。重点是资金来源和运用问题，需要明确哪些资金能进入这个领域，怎样进入这个领域，银行怎样监管。[7]该方面需要对现行保障性住房金融体制及其工具进行创新，重庆等地方的一些措施值得探讨。① 第二，财税体制改革。这涉及住房保障制度的公共财政预算与支出项目、有关不动产税制等。当前亟需改变地方政府过度依赖房地产的“土地财政”问题。第三，工资制度配套改革。主要是工资构成中要增加和提高住房补贴的比重。第四，构建住房保障制度的法律支持体系。规范和约束各参与主体的行为，如改革物业管理条例，加强对业主权益的保护；进一步明晰土地使用权共有的情况下业主应有什么样的权益，开发商有什么样的权益。
收稿日期：2010－11－20
注释：
① 在公共住房资金来源上，重庆拟开放保险资金参与公租房建设，并可能发行公租房债券融资。参见：重庆市政府公众信息网：http://wwW.cq.gov.cn/today/news/200417.htm.2010－03－25.