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1998年，中央银行打破地区行政单位成立九大分行，这标志着我国金融业开始步入实质性的改革发展轨道；然而，作为金融监管的重要组成部分——存款保险制度却迟迟未见庐山真面目。应该说，没有存款保险制度的金融体制是不完善的，特别是伴随我国银行商业化的不断推进，银行存款保险制度必将提上议事日程。而在这方面美国已早有成功经验，了解其制度如何运行可能对我们有所启迪。
一、美国存款保险制度的发展概况
二十年代末和三十年代初发生的经济大萧条，使美国的金融体系遭受重创。1933年6月，美国政府制定《格拉斯——斯蒂格尔法案》， 并据此设立了联邦存款保险公司FDIC （Federal Deposite
InsuranceCorporation），初步建立起存款保险制度，通过对小储户实施保护， 坚定公众对银行的信心，有效地减少银行挤兑的发生，从而稳定金融系统。
在FDIC成立以后长达50年的时间内，存款保险制度在维护美国银行系统的稳定和促进其发展方面发挥了积极和重要的作用。这时期每年银行倒闭的数量都不超过10家，仅有1976年为17家。但是，由于美国存款保险制度所导致的“道德风险”问题（注：由于存款保险制度的庇护，就有可能诱导存款者忽视有关金融机构的经济状况和风险，或诱导银行敢于为弥补较高的存款成本而在业务活动中冒极高的风险，这就是曾被许多学者加以批判的“道德风险”问题。）自1983年起情况又有所变化，当年倒闭的银行为42家，次年为48家，特别是1984年5 月当时美国第八大银行（大陆伊利诺斯国民银行和信托公司）濒于倒闭，标志着美国银行体系新的不稳定时期的到来。
在美国，还存在着储蓄信贷机构等大量规模较小的金融机构。截至1987年底，美国的储蓄信贷机构共有2800多家，资产总额达12600 亿美元，在广义的存款储蓄银行中居第二位（商业银行为27200亿美元）。
八十年代初，由于通货膨胀加速、存款利率管制放松，市场名义利率上升至两位数。而储蓄信贷机构的资金动用大多为25—30年的长期住宅贷款，利率是固定的，但其资金来源则以2—3年期的储蓄性存款为主，因此出现利率倒挂、资金错位的现象，使储蓄信贷机构陷入财务危机。1980—1982年间，爆发了第一次大规模的储蓄信贷机构经营破产浪潮，由金融监督当局清算的储蓄信贷机构达361家之多。1986 年储蓄信贷机构大规模破产浪潮再次爆发。
面对第二次储蓄信贷机构大规模破产风潮的冲击，当时，负责对储蓄信贷机构进行监管的主管部门——联邦住宅信贷银行理事会（FHLBB）所采取的破产处理办法，依然主要是将陷入债务危机的储蓄信贷机构进行合并。
然而，由于此次破产风潮波及范围越来越广，联邦储蓄信贷保险公司（FSLIC）的资金很快的枯竭了，并陷入了支付危机。到1988年， 破产处置工作几乎陷于停顿状态。
鉴于此，美国政府于1989年采取新的立法措施（《金融机构改革重组执行法》）， 成立了整理信托公司（RTC ——Resolution
TrustCorporation），负责有关储蓄信贷机构的存款保险、 管制和监管体制的重建。
二、美国存款保险制度改革的争论
1.强化市场约束
米歇尔·伯林，安东尼·桑德斯等学者认为，需从强化市场约束着手，通过加强对银行所有者和银行债权人（存款人）行为的约束，达到减少“道德风险”的目的。
加强对银行所有者行为约束的措施有：（1 ）提高银行资本金充足率；（2 ）更多地通过对市场价值而非帐面价值的核算来审查银行的资产净值变化情况；（3）对资不抵债的银行尽早关闭；（4）实行保险费率与银行的风险行为挂钩。
然而乔纳森·马西和伊丽莎白·盖勒特则认为提高资本金充足率的做法对控制银行过度风险行为的作用有限，因为这一规划对所有银行的要求仍是同一的。他们建议将商业保险中的常用机制引入存款保险，如非全额保险、共同保险等，增强存款人对存款风险的关注。通过对存款人行为的调整，来约束银行的过度风险。
2.存款保险制度私有化
彼得·沃利森提出美国存款保险制度私有化的方案，即建立非政府的存款保障体系，通过银行间的相互监督和自律，约束银行的过度风险行为，避免政府监管或市场约束所带来的弊端。在彼得·沃利森看来，在存款保险制度的设计中，政府通过规章和监管取代市场的约束功能并不成功，典型事例就是储蓄和贷款（S&L ）危机直接导致相关的保险制度的瓦解——为S&L 而设置的联邦储蓄和贷款保险公司面临巨额亏损不得不归入FDIC。
沃利森推崇早在上个世纪就已出现的票据交换所，这是为防止挤兑、提高公众信心的银行间带有互助性质并受地方政府部分资助的非政府存款保险组织。票据交换所是一种会员组织，其以参与银行的总体资产为担保，在个别会员银行发生挤兑现象时，通过向挤兑者支付特殊存单（clearinghouse certificates）予以互助，恢复存款者信心。会员银行需在投资组合、对外贷款、资金备付、资本充实等方面遵守共同的规则或要求。由于利益与责任的紧密关联，会员银行间的监督和自律变得自然和必要，而银行间密切的业务联系也使相互的监督非常有效。
3.按银行风险等级确定差别费率
无论是米歇尔·伯林的市场约束方案还是彼得·沃利森的私有化方案，都提出了将保险费率与风险挂钩的建议，将商业保险公司最基本的规则引入存款保险机制。基于风险设置差别费率的方案有如下好处：（1）通过调整保险费率使担保机构对所承担的风险得到足够的补偿， 从而保证存款保险机构的正常运转，而不至于象外置S&L 危机时使纳税人承担损失；（2）对被担保银行的风险行为形成约束；（3）费率的变劝将反映银行股价的变动，有如对金融机构的评级一样，能够有效地约束银行的风险行为；（4）费率的上调将促使银行尽早关闭， 而不至于拖至资不抵债，形成巨额损失。
美国财政部的报告则认为，对一般商业保险行之有效的、根据风险等级设置保险费率的做法并不见得适合银行存款保险。差别费率只能是一种补充而非替代，主要还需依靠对银行风险行为的严格监督。
4.“核心银行”
“核心银行”是从业务范围理解的概念性银行，非常近似传统的商业银行。其功能主要包括现金帐户、储蓄帐户、货币市场存款帐户及其它常规的存款服务，向个人和中小企业提供贷款服务，有条件地为小型房地产项目提供贷款、信托和保管服务等。
洛威尔·布里安认为应将“核心银行”纳入政府的安全网，即由FDIC对核心银行业务实施鉴别与监管，并提供全额的存款保护。对非核心银行业务则不予保护。非核心银行业务主要包括高风险商业贷款，向发展中国家贷款，向大型商业房地产项目贷款，国际货币市场活动，证券承销等。为提高商业银行竞争力而在银行内逐步开展的货币市场共同基金业务也不在保护之列。
“核心银行”方案因规定了银行内不同业务的风险等级，实际上对银行的风险行为形成了约束，而且能有效地减低核心银行对自有资金的要求量。据布里安的分析，核心银行4%的资本金充足率即可获得AA 评级。进行高风险贷款的银行则需至少7%的资本金充足率才能达到AA 等级。
由于核心银行业务的风险十分小，因此是风险承受能力较小的存款人的投资场所。通过对核心银行存款的全额保险，就可在较大程度上消除挤兑的发生，FDIC也就很难发生支付的危机。这是设计核心银行方案的基本出发点。
5.对FDIC进行改革
一般来说，FDIC处置无偿付能力的银行有如下方法：（1 ）传统的“存款清偿”方法，即对倒闭银行进行清算，对被保险的存款进行赔付。（2）“承接购买”（purchase and assumption）。其基本做法是由其它银行竞价购买倒闭银行有价值的资产，包括现金、有价证券、不动产等。竞胜者在收购这些资产的同时承担倒闭银行的存款债务。在倒闭银行资不抵债的情况下，FDIC提供额外的资金予以填平缺口。（3 ）“不歇业救助”（open—bank assistance）。该方法由于1984 年用于对“大陆伊利诺斯国民银行和信托公司”的处置而出名。 基本内容为：FDIC公开承诺对被处置银行的所有存款和其它债务予以完全保护，银行的现有服务不被中断，以此恢复公众信心，同时将银行坏帐予以剥离，通过购买银行优先股和债券向银行注入资本，达到救助目的。
美国财政部的报告对FDIC的运作思路也提出了批评，他们提出了一种更能节约资金的处理方法——“保险存款转移”（insured deposittransfer），即收购者仅仅购买倒闭银行的部分资产，同时仅承担被保险的存款债务。由于倒闭银行剩余的有价值资产的绝大部分常常是依附在银行的核心部分，即被保险的银行存款上，因此这种处置方法常常是成本最低的方法。
6.加强监管
理查德·生达尔将银行危机与金融周期联系起来，提出了加强直接金融监管，控制银行过度风险行为的新思路。他认为，在经济高速增长时期，会有为数不少的银行因将其活动集中在某些特定的领域，导致风险的积聚与增加，如投资房地产。随着经济的继续扩张，这些风险往往被掩盖下来。随着经济增长的减缓甚至衰退，银行中的问题迅速暴露出来，导致倒闭并危害其他银行。特别是在经济出现泡沫的情况下，银行贷款中的泡沫随之膨胀，并在经济形势逆转时迅速破灭，所带来的结果不仅仅是个别银行的倒闭，而是整个银行系统的不稳定甚至危机。因此，政策的选择应突出其超前的反应能力。
常规的政策措施，如提高银行资本金充足率、提高存款保险费率等，往往会进一步恶化银行状况，增强市场约束的做法也可能使银行系统的脆弱性进一步增加。因此，应采取表现出某种反周期的特征的管制政策，及早化解金融风险。
美国存款保险制度改革的争论对完善这一制度起到了积极作用。 FDIC就其职能和运作原则进行了相应的调整，内容可基本概括为：强调对存款保险基金的现实和潜在风险进行评估；采取积极措施控制银行风险，并通过有差别的存款保险费率合理地反映风险等级；根据成本最小原则，处置倒闭的和濒于倒闭的金融机构；对破产清算实行有效管理等。从美国金融发展的历史来看，不断改进的存款保险制度对美国金融业的发展发挥了巨大作用。
三、借鉴美国经验，建立有中国特色的存款保险制度
尽管我国的存款保险制度不可能照搬美国模式，然而，美国长期运作存款保险制度所积累的经验及八十年代以来的改革动向，对如何设计我国的存款保险制度具有深远的借鉴意义。
第一、我国存款保险制度第一位功能在于监管，第二位功能在于保护存款者的利益。原因在于：
（1）金融资产风险的传染性导致金融体系的脆弱性
由于金融机构之间存在密切的债权债务联系，因此金融资产具有很强的传染性（Finanical Risk Contagiosity）， 一旦某个金融机构的金融资产价格发生贬损以至于不能保证正常的流动性头寸，单个或局部的金融困难很快便演变成全局性的金融动荡。现代金融资产风险的传染性导致金融体系的脆弱性这一特点，要求金融监管当局必须采取所有可能的方法和措施，来防范和减少金融体系内部风险的产生与积累，并使其在各种外部冲击下保持稳定。
由于历史和社会的原因，我国金融机构的风险与收益严重不对称，经营活动高风险、高成本、低效益。由于盲目追求数量增长和金融机构内部风险约束机制欠缺，加上政策性职能与商业职能的混淆，导致金融资产质量不断下降，有的金融机构资产数量增长的背后隐藏着相当规模无法回收的“泡沫资产”，有的金融机构净资产已经为负，处于事实上的破产边缘。因此，当前迫切的任务是加强对商业银行的监管工作，防止因个别银行的经营危机而引发全局性金融动荡。
（2）防范系统性风险与非系统性风险兼顾的要求
金融风险可以分解为系统风险和非系统风险。系统风险指市场的全局性风险，如整个市场的利率变化、汇率波动、通货膨胀率的上升等。非系统风险则指产品来源企业所独有的个体性风险。根据投资组合理论，非系统风险可以通过投资分散化的策略予以降低乃至消除掉。系统风险则只能通过市场的交易进行转移。系统风险偏重整个金融体系的危机，非系统性风险则更偏重单个金融危机，非系统性风险是引发系统风险的直接原因。
目前，国有银行商业化进程缓慢，由于政银关系、银企关系没有理顺，政策性职能尚未根本解除，国有银行未能成为真正独立的经营主体。在这种情况下，国有银行资产质量恶化，不良资产比率不断上升。也就是说，我国金融部门已面临潜在的几乎是显而易见的系统风险，众多金融机构内部存在严重的问题，在这种情况下建立起来的存款保险体系，如从防止挤兑和积累资金的角度来看，显然是十分脆弱和不能胜任的，因此，当前建立存款保险制度更明确的任务应是通过加强监管等措施防范系统风险。
当然，本文在强调监管和处置方面的重要性时，并不意味着轻视存款保险制度在保护存款人利益、防止挤兑和积累资金方面的重要意义。
第二、我国存款保险机构的首要目标应设定为控制和转移风险。
由于金融工具的价格波动比其他商品都要频繁和剧烈。所以，金融工具的风险性是其本质属性，高风险高收益则是金融市场配置收益和风险的基本规律。在市场经济条件下，不可能完全消除风险，而只能对风险进行管理：控制和转移。控制主要是通过事前采取的预防措施，消除可能导致风险的各种因素。转移是指在空间上和时间上将可能发生的风险化大为小，直至逐渐消化掉。
对金融风险的控制主要是加强对商业银行的市场准入和竞争规则等，以防患于未然。而转移风险主要有两种形式：向其他商业银行转移和向存款者转移。前者的要点是建立商业银行会员联盟，以经济利益促动会员银行之间的相互监管，强化银行的外部约束，达到约束商业银行经营行为的目的；后者通过引进非全额保险、共同保险等工具，降低存款保险的范围和力度，利用高风险调整存款者的行为，进而实现约束银行的过度风险行为的目的。
第三、建立二元存款保险机构。
根据我国商业银行体系的结构状况，目前我国宜建立二元存款保险机构，在金融监管制度和存款保险制度不断完善的基础上，逐步过渡到单一制存款保险机构。理由是我国商业金融机构的多样性和由此而产生的保险费率设定困难。
我国形成了以中、农、工、建国大国有独资商业银行占绝对主导地位，辅之以区域性发展银行、城市商业银行（合作银行）和其他股份制银行、外资银行、城乡信用社等商业银行体系。各类银行在所有制上的差别、规模上的不同，监管权限和方式的不同，决定了我国的存款保险制度不能是大一统的模式。
并且，不同性质和类别的商业银行的资产质量状况各不相同，所面临的金融风险也不一样，若设定同一的存款保险费率，势必诱导部分银行的“道德风险”问题，而又限制另外一部分银行的发展。而在目前情况下，设立差别费率又不能一步到位。因此，应考虑我国商业银行体系的特点，建立二元存款保险机构作为过渡形式，将国有独资银行、区域性发展银行、城市商业银行、民营银行划归一类，将为数不少的城乡信用合作社归为另一类，分别设立相应的存款保险机构进行监管。
二元存款保险机构只能作为过渡形式，随着我国存款保险制度的建立和健全，我们要逐步引起反映商业银行经营状况和金融风险系数的差别费率，进而建立单一的存款保险机构。
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