农村土地使用制度改革若干问题探讨，本文主要内容关键词为：制度改革论文,若干问题论文,土地使用论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新农村建设的基本内涵和目标要求是“生产发展、生活宽裕、环境整洁、乡风文明、管理民主”。也就是说，建设现代新农村、推进城乡一体化要致力于发展农村新产业、构筑农村新环境、建设农村新社区、培育现代新农民、营造农村新风尚、建立发展新体制。然而，目前的农村土地使用制度，已经越来越不适应农村经济发展、社会转型和人口流动的形势和要求，阻碍了新农村建设前进的步伐。本文通过对农村土地使用制度改革若干问题进行探讨，以期解决制约新农村建设的农村土地使用制度问题。
一、农村土地使用制度改革滞后对新农村建设的影响
(一)农村土地承包经营权流转滞后阻碍了现代农业发展
以农村家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的确立，使农民在土地经营权上的权益得到了保护，激发了广大农民群众的积极性和创造性，极大地解放和发展了农村生产力。但随着农村经济的发展，家庭承包责任制也暴露出许多弊端，越来越表现出小农经济固有的狭隘性和封闭性，土地平均拥有和一家一户的耕作模式已越来越不适应农村市场经济和现代农业的发展。把土地作为农业基本生产要素按照市场效益原则进行合理流转与优化组合，为现代生产要素流入农业提供有效载体，已成为新阶段发展现代农业的一条重要途径。由于近年来取消了农业税和土地承包费，农产品的涨价带动了农业生产效益的提高，以及农村劳动力转移不充分和就业不稳定等因素影响，部分地区近几年土地流转有萎缩的现象，如浙江省嘉兴市土地流转面积从最高时的每年38万亩已下降到不足28万亩，土地流转制度迫切需要巩固完善。
(二)农村承包田调整困难造成了村庄规划难落实
受长期以来传统生产生活方式的影响，加之近年来在城市化、工业化的推进过程中政府疏于引导管理，农民分散建房的格局没有改变。这种情况在沿海发达地区表现得尤为突出，如嘉兴市本级968平方公里范围内，每平方公里内平均就有4个自然村。现有的自然村中，最小的只有2户人家，一般也就是几十户人家，上百户的大村庄几乎没有。这种格局导致了土地、水等资源利用不经济，基础设施、生态建设和环境治理的难度加大。但是，推进村庄布局调整，促进农村人口适当集中，必然涉及到承包土地调整等政策性问题。
(三)农村宅基地置换机制不健全制约了农民向城镇转移
根据现行法律法规，一方面，农村宅基地由村集体组织从村集体所有的土地中采取无偿、无使用年限的方式划拨给村民使用。另一方面，村民对宅基地只能自用，不能转让、抵押和出租。这种管理制度在目前市场经济条件下，产生了人均宅基地面积过大、宅基地空置现象严重、宅基地隐性市场普遍存在等问题，不仅造成了极大浪费和交易纠纷，也使农民的财产权益难以体现和保护，延缓了农民进城步伐，影响了城镇化进程和农村第三产业发展。
(四)集体建设用地使用权流转受限影响村集体和农民共享土地增值收益
按照我国的法律规定，我国的土地资源有国有土地(主要是城市用地)和集体土地(主要是农村用地)之分，存在着二元结构，“两种产权”形成了两个分割的土地市场。市场的分割，对于城市建设和农村城镇化的发展人为地制造了一个有形的障碍。随着城市和农村城镇化的不断发展，集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的行为屡有发生，在数量上和规模上有不断扩大趋势，集体建设用地的隐形市场就客观存在。由于缺乏规范性的管理办法，出现了不少问题，特别是由于国家、集体、农民三者之间的利益关系尚未理顺，作为土地所有者的村集体和使用者的农民不能分享土地的增值收益，大大阻滞了农村内在的发展活力。
(五)征地制度不完善导致失地农民的长远利益缺乏保障
一方面，现行的征地补偿办法和补偿标准，是沿用了1986年《土地管理法》中规定的年产值倍数的标准，1996年颁布实施新的《土地管理法》以后，只不过在老办法的基础上提高了补偿倍数。因此，这种办法实际上还是计划经济时代的产物，已不适应当前农村经济的发展水平，不足以解决失地农民的长远生计。另一方面，目前的征地主体还存在不规范、不合法(谁用地谁征地)，影响到征地补偿标准的统一和落实。寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益结合点，建立合理的征地补偿和利益分配机制，已成为解决失地农民问题的关键。同时，由于失地农民文化程度普遍不高，缺乏一技之长，再加上全社会就业形势并不乐观，失地农民的就业面临着很多困难，大量失地无业农民的存在已经成为一种潜在的社会不稳定因素，必须加大就业援助工作力度，妥善解决失地农民就业困难的问题。
二、农村土地使用制度改革的必要性、总体思路和基本原则
(一)农村土地使用制度改革的必要性
建设社会主义新农村必须坚持党委领导、政府主导、农民主体、社会参与、市场运作。发挥政府的主导作用，主要体现在规划引导、政策扶持和资金投入等方面，这与创新农村土地使用制度密不可分。发挥农民的主体作用，关键是要调动农民建设美好家园的积极性，激发农村各类生产要素的活力，这也离不开土地使用制度创新。坚持市场运作，就是要发挥市场在社会主义新农村建设中对资源配置的基础性作用，城市建设可以借地生财，新农村建设更应该就地生财。
农村土地制度是我国农村家庭经营制度的基石，土地对农民有着保障功能、收入功能、就业功能和福利功能，关系到广大农民的基本财产权益问题，在任何经济发展阶段都极为重要。经过20多年的改革开放，我国改革已进入了攻坚阶段，改革的层次、深度越来越逼近基本制度和核心问题。土地制度作为农村基本经济制度，其改革也逐渐被推向前台，尤其在中央提出建设社会主义新农村的号召之后，其改革和探索更是被提上议事日程。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》在“全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障”这一要求中，明确提出要“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。要“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验”。国土资源部《关于坚持依法依规节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》提出：“要适应社会主义新农村建设的要求，经部批准，稳步推进集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善”。因此，如何深化农村土地使用制度改革，已成为新形势下经济社会发展过程中一个急需突破的重要课题。
(二)农村土地使用制度改革的总体思路
农村土地使用制度改革政策性很强，应该在依法基础上和现有土地基本制度的框架内进行，把技术层面和制度层面分开，不涉及土地所有制层面，从而以最小的制度成本去寻求较大的制度绩效。应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，扩大市场配置土地的范围，进一步发挥市场对土地资源配置的基础性作用，促进国有、集体土地使用权的更合理配置。为此，笔者认为农村土地使用制度改革的总体思路应该是：切实保障农户的土地承包权，引导农民在自愿、依法、有偿的基础上逐步扩大土地规模经营；完善征地制度，确保补偿充分，过程公平、公开；探索集体建设用地市场化的可行途径，修改强制性征地的规则和办法，充分实现土地作为财产的潜在价值，使城乡土地资源按照同地、同价、同权的原则，进入统一、公开、公正、公平、规范有序的土地交易市场，促进农地与城市土地更有效利用，为推进城乡一体化建设、建设社会主义新农村提供强有力的政策、制度和资金支持。
(三)农村土地使用制度改革的基本原则
根据土地使用制度改革的总体思路，农村土地使用制度改革要坚持以下原则：
1.切实保障农民的土地权益
土地是农业最重要的生产要素，是农民维持生计的保障。推进社会主义新农村建设，一个重要的政策就是给农民土地经营权以长期的保障。在加快城市化和工业化的进程中，各种建设占用农民土地必须给予应有的补偿，不能损害农民土地权益。土地征用应当有利于富裕农民，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。
2.合理分配土地的收益
在快速工业化、城市化的过程中，农业土地的价值会快速上扬，农业用地转化为非农业用地会带来巨额的增值收益。土地收益的分配问题是土地政策的焦点。目前，土地收益分配明显向城市、非农部门倾斜，农民得到的太少。下一步要从土地的收益中拿出更大的比例用于支持新农村的建设，让农民收益更多。
3.进一步培育土地市场
扩大市场配置土地的范围，进一步发挥市场对土地资源配置的基础性作用，农民集体所有土地应与国有土地具有同等的权能。要积极探索农村集体建设用地流转的途径和办法，完善农民宅基地与房产制度。
4.要坚持节约集约用地
以严格保护耕地为前提、以控制建设用地为重点、以节约集约用地为核心，合理安排城乡各项用地，进一步完善用途管制、占补平衡等制度，增强保护耕地的法律强制性。
三、农村土地使用制度改革的路径选择及对策措施
农村土地使用制度改革涉及的内容较多。总体而言，土地承包经营权流转机制、土地征用制度、集体非农建设用地流转机制、农村宅基地置换转让机制、农村土地股份合作制等是农村土地使用制度改革中的重中之重，下面就上述五个方面改革对策分别进行阐述。
(一)健全土地承包经营权流转机制
1.大力培育农村土地市场
探索建立土地使用权流转的价格机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地流转价格。培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，建立土地流转的有形市场和流转服务激励机制。建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。
2.积极探索多元化的土地流转形式
《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依照采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。可见，立法者并未穷举土地流转的形式，农户可根据实际情况，采取灵活多样的各种可行方式，合理配置土地资源。
3.加强土地流转规范化管理
完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系。建立约束政府行为过度干预的机制，准确定位政府在推进土地流转中的角色，要以政策来引导土地流转，而不是运用行政手段去调整土地资源、与民争利。建立土地流转监管指导体系，做好农村土地流转工作涉及的土地政策的宣传、培训、指导、流转手续的规范等工作。加强土地流转的协调，妥善解决“有地无力开发”与“有力无地开发”的矛盾，在农民权益不受损害的前提下，让农民自愿将承包的土地流转出来。
4.丰富土地换保障内涵
改变农村单纯依靠土地保障养老的现状，探索建立村级养老基金办法。对有条件的村，每年在收益中提出一部分，作为该村养老基金。在土地流转时，承包者除了交土地流转费用外，再额外交一定比例的资金，作为该村的养老基金或用于补助农民参加养老保险。对老年和基本无力耕作的农民，在自愿的基础上，可由村集体收回其土地经营权，并由村里筹集的养老基金给予固定的生活补助。
(二)完善土地征用制度
1.统一辖区范围内的征地补偿安置政策
目前各地在其辖区范围内不同行政区之间的征地补偿安置政策普遍存在着征地补偿费的支付使用方式、不同年龄段的安置待遇、参加养老保险等方面的政策差异。同时，行政区划变动以后，不同行政区之间政策不一，难免引发“攀比心理”与群众上访。因此，各地辖区范围内的征地补偿政策应尽量统一起来。
2.适当提高征地补偿标准
现行的征地补偿办法和补偿标准还是计划经济时代的产物，已不适应当前农村经济社会的发展水平。特别是一些重大基础设施建设项目征地补偿标准过低，远远不能满足被征地农民的就业安置和基本生活保障。为此，应充分考虑土地作为财产的市场价格以及农民失去土地后的就业保障和社会保障等各种因素，确定与市场经济条件相适应的土地征用补偿项目和补偿标准，进一步尊重和保护农民土地财产权利，促进节约集约用地。
3.积极探索多途径安置保障办法
(1)对城镇规划区外的征地，可采取农业生产安置方式。村集体的机动地和土地开发整理后的新增耕地以及其他农户同意调出的承包地，都可以作为安置用地。(2)城镇规划区内的具备开发经营条件的地方，在统一规划的前提下，允许农民选择留地安置办法，以解决被征地农民的就业安置和生活保障问题。(3)对有稳定性收益的建设项目用地，允许农村集体土地入股或租赁，获取长期性土地收益。(4)加强对劳动年龄段内被征地人员的劳动技能培训，帮助引导其实现再就业。(5)对选择自谋职业的失地农民，提供小额贷款、减免税收、免交管理费用等优惠政策，支持他们自主创业。(6)结合撤村建居工作，推行社区集体资产的股份合作化经营，帮助被征地农民开辟资产经营收入渠道。(7)通过村集体资产的量化或土地补偿费的分配，采取个人出资为主，辅之以政府适当补贴的办法引导鼓励被征地农民参加大病医疗保险。
(三)探索建立集体非农建设用地流转机制
由于集体非农建设用地的流转涉及到现行法律法规和建设用地总量调控等方面的诸多限制，因而各地可以向省(自治区、直辖市)政府提出试点请示，报国土资源部批准后开展试点工作。同时，试点工作中必须做出一些严格的工作规定。
1.界定流转范围
集体建设用地流转范围一般包括客体范围、地域范围、用途范围和主体范围。通过对这些范围的合理界定，即可明晰流转的基本条件。客体范围应限定为集体建设用地。村民出售和出租房屋后，不得再申请新的宅基地。地域范围应限定为符合国家产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划和村庄、集镇规划范围以内。用途范围应限定为流转的集体建设用地可用于兴办工商企业、公共设施、公益事业、农村村民住宅建设，禁止用于商品房开发建设。主体范围可不作限定，可以突破集体土地使用主体仅限于同一集体经济组织内部的规定。
2.明确流转形式与程序
基本流转形式可设定为四个层面。一是首次流转，即集体建设用地使用权出让、出租；二是再次流转，即集体土地使用权转让、转租；三是抵押，即集体土地使用权抵押，既包含集体土地所有者抵押集体土地使用权，也包括集体土地使用权人抵押集体土地使用权；四是村民宅基地与村镇规划区内村民住房用地的置换。集体土地首次流转中，涉及商业、旅游、娱乐等经营性项目建设用地，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，进入土地交易市场，采用招标、拍卖、挂牌等方式进行流转。流转程序上建议设置两个“刚性”程序：第一，初次流转须经本集体经济组织村民会议2/3以上的成员或者2/3以上村民代表的同意；第二，集体建设用地一切流转行为无论是初次流转、再次流转还是抵押、置换，都需要双方签订书面流转合同并申办登记，对未经登记的流转行为应当视为无效。
3.建立合理的流转收益分配体系
按照收益的初次分配基于产权的原则，集体建设用地首次流转产生的收益即出让金、租金、股权红利，除依法缴纳有关税费和基础设施建设费外，应归集体土地所有者即农民集体经济组织所有。集体建设用地再次流转的收益归集体建设用地使用权人所有，但应向当地政府缴纳有关税费，增值的还应参照国有土地增值税标准向财政缴纳增值收益。集体建设用地所有者获得的土地流转收益，应按比例在村民的社会保障、村民、发展农民集体经济和公益设施建设间进行分配。
4.完善地价调控体系
地价调控内容包括三个方面：一是土地主管部门要制定本行政区域内集体建设用地使用权的基准地价，报上一级人民政府批准后定期调整公布，为集体建设用地标定地价的评定提供依据；二是集体土地的首次流转价格，必须经具有评估资质的中介机构的评估确定，并报土地主管部门备案；三是建立集体建设用地流转最低限价制度，低于最低限价流转的不得流转，或者当地政府有优先收购权。
(四)建立农村宅基地置换转让机制
1.分类制定优惠政策
根据部分地区的做法，笔者建议：(1)在城市和建制镇规划控制区内，可分三种情况给予政策优惠。一是对进入城市市区购买商品房居住的农村居民，政府对其原住房和宅基地分别予以货币补贴。二是进入城市规划控制区入住公寓房。公寓房由政府统一建设，以综合成本价按照原住房建筑面积出售给进城居民，办理国有土地使用证和房屋所有权证。三是进入建制镇规划控制区入住公寓房。公寓房由镇政府统一建设，以建设成本价按照原住房建筑面积出售给农村居民，办理国有土地使用证和房屋所有权证。(2)在城市市区和建制镇规划控制区外的政策优惠。农村居民到新村规划点入住公寓房的，其使用的土地和基础设施配套由镇村负责，公寓房由镇村统一建设，以建设成本价按照原住房建筑面积出售给农村居民，办理集体土地使用证和房屋所有权证。居住满若干年后可申请补办国有土地出让，政府给予优惠。
2.强化配套支持政策
(1)资金筹措。从土地出让金、房地产开发收益和财政预算中安排部分资金，建立专项扶持资金，专户管理，专款专用。同时，减免相关行政性规费。(2)规划管理。加强规划编制，修编完善村镇建设规划。加强建房审批管理，规范村民建房管理程序。(3)用地方式。在城镇规划控制区范围内，农村居民住宅区用地必须办理农用地转用、征用、出让手续。其他区域采用挂钩周转指标，由镇或村在本辖区内进行调整。不能调整的，可采取补贴等办法对被占地村组及农户给予补偿。(4)养老补助。对放弃宅基地进入城市购房的农村居民，到一定年龄后，可每人每月领取一定的养老生活补助。(5)金融支持。进入农村居民住宅区入住的农村居民，可以房屋所有权证作抵押，在农村信用社办理住房按揭贷款。
3.明确组织实施办法
各行政区政府是实施和责任主体，要建立相应的组织和工作机构，具体负责协调、落实和推进工作。在城市市区购买商品房的，由相应的政府组织实施。入住公寓房的，根据区域范围分别由相应的政府组织实施。上级相关部门要加强工作指导和监督。在科学编制规划的基础上，选择城镇建设、工业项目建设等用地需要整体拆迁或具有一定经济基础的行政村先行试点，摸索经验，由点到面，逐步推开。
(五)发展农村土地股份合作制
1.充分尊重民意，保护农民权益
建立土地股份合作制时，农民可自主选择是否将土地的经营权作价入股；建立土地股份合作制公司后，农民既可继续参与土地经营，也可不参与土地经营。充分考虑到农民的长期利益，让农民获得长期、稳定的土地收益。同时要充分兼顾农民当前的切身利益，一般实行保底分配和浮动红利分配相结合的办法，使入股农民得到实惠，以调动他们的积极性，巩固和发展土地股份合作制改革的成果。
2.选择好改革形式
农村土地股份合作制改革，主要包括集体农用土地和非农建设用地两种类型的土地使用权改革。对于农村集体农用土地，要在贯彻《农村土地承包法》，稳定和完善农村土地承包关系的基础上，组建以农民土地承包经营权入股为主要形式的土地股份合作社，从而更好地促进集体农用地的流转，形成新的生产力，并使农民获得长期稳定的土地承包经营权益和流转收益。城郊区、开发区和工业集中区规划内的村宜探索以集体土地、集体非农建设用地使用权作价入股或采取土地使用权租赁等形式，吸引外资、民资等社会资本参股，组建股份合作社，获得长期稳定的土地收益；其他暂未列入开发区的地区，宜探索农民承包土地使用权入股的股份合作社，土地一般不作价，由合作社统一组织对外发包或租赁，进行农业开发，所得收入按入股土地份额进行分配。也可以探索以农民土地承包经营权入股为主、资金、技术参股的股份合作社，经营收入按股分配。
3.组织好试点
开展农村土地股份合作制经营试点，组织有关部门参与的指导小组，在土地股权的界定、设置、分配、管理等方面提出明确的操作细则。当前要按照推进农业向规模经营集中、人口向城镇和新村规划点集中、工业向园区集中的思路，以解决农民社会保障、增加集体和农民长远收益、盘活建设用地存量、扩大农民就业和培育中小企业为重点，分类开展农村土地股份合作制改革试点。为此，可以结合农产品生产基地建设、休闲农业开发、农业龙头企业培育等农业项目，农民以土地承包经营权入股，推动农业规模经营发展。也可以结合征地制度改革、宅基地复垦，以村集体预留的非农建设用地及其他资产，组建社区股份合作社，以入股的形式参与城镇设施和工业园区建设等的开发经营，形成长效收益机制。
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