“银色浪潮”对我国养老保险体制的冲击及对策，本文主要内容关键词为：养老保险论文,浪潮论文,银色论文,对策论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国人口老龄化的现状及发展趋势预测
根据第五次全国人口普查的资料，2000年我国已经步入了老龄化社会。而且，从新中国五次人口普查的变化看，近年来我国人口老龄化呈加快之势（见表1）。1991～2000年的10年间，老龄人口的比重年均增加0.139个百分点，而前26年(1965～1990)年均才增加0.077个百分点，前者几乎为后者的两倍。
表1 中国人口年龄构成
注：老龄人抚养比＝（65岁以上人数／15～64岁人数）×100%
与一些已经步入老龄化社会的国家（主要是发达国家）相比较，我国人口老龄化呈现出如下一些特点：
1.速度快，来势猛。根据统计资料分析，我国人口老龄化的速度大大高于欧美等国，也略快于日本。我国老龄人口（65岁以上的人口，下同）的比重从4.91%上升为6.96%花了18年时间。日本老龄人口的比重从4.79%上升到7.06%花了20年的时间，瑞典老龄人口的比重从5.2%上升到8.4%花了40年的时间。另外，根据现有的人口统计资料预测，我国老龄人口的比重由目前的7%上升到14%大约将需要25年。而法国、瑞典、美国、德国、英国等国家走完这一历程所花的时间大约在45～120年间。
2.老龄人口绝对数量大。2000年，我国65岁以上的老龄人口为8811万，是世界老龄人口最多的国家。这一数字相当于老龄人口位于世界第二的印度的2倍，第三的美国的2.5倍左右。比西欧各国老龄人口的总和还多。
3.老龄人抚养比明显偏大。从表1我们可以看出，我国老龄人抚养比近年来上升较快。2000年已接近10%，比10年前提高了1.6个百分点。由于我国的计划生育国策始于20世纪70年代末，按人口年龄结构推算，今后30年我国老龄人抚养比将继续快速升高，到2030年将会超过20%。
4.乡村老龄人口大大高于城镇。新中国成立以来，由于我们在工业化的同时没有相应地进行城镇化，大量人口滞留在乡村。到2000年仍有63.91%的人口为乡村人口。与此相应，乡村老龄人口也大大高于城镇。在8811万老龄人口中，乡村为5938万，占67.39%。乡村的老龄人口的比重为7.35%，高于城镇6.30%的水平。而许多发达国家，乡村人口（注：不是指农业人口，而是指非城市人口）的比重已经很低了，如，美国、日本、法国、英国、德国等均低于15～25%。
5.地区间老龄化程度差异较大。由于我国地域辽阔，且长期以来户籍管制较严，人口的迁徙率相对国外来说极低。因此，地区间人口分布不平衡，地区间老龄化程度差异也较大（见表2）。其中，最高的上海市(11.53%)是最低的青海省(4.33%)的2.7倍。如果仅在省区之间比较，老龄人口比重高的浙江、江苏等省也是比重低的青海、宁夏、西藏、新疆等省区的近2倍。
表2 分地区老龄人口比重及老龄人抚养比(%)
6.经济发展水平低。与世界其他已经进入老龄化社会的国家相比，我国进入老龄化社会时，经济发展水平不仅是最低的，而且差距极大。2000年，我国的人均GDP按当年价仅仅为860美元左右，换算成1990年的美元仅为750美元。而一些发达国家在进入人口老龄化社会时（1900年左右）人均GDP均已超过200美元（1990年的美元）（见表3）。而且随着人类的进步，以人为本的现代社会对于人权的保障较一个世纪前有了巨大的进步。这些都向我国年轻的养老保险体制提出了挑战。当然，另一方面，由于经济发展水平低，老龄人口的赡养成本也较低。
表3 一些国家1900年时的人均GDP（1990年的美元）
资料来源：《世界经济二百年》Angus Maddison,1997，改革出版社。
从动态角度看，我国社会老龄化的发展趋势更令人担忧。根据现有的资料，考虑到人口结构（50～60年代生育高峰时出生的人口将陆续进入老龄人口，70年代末期开始的计划生育政策已使低龄人口减少）、出生率、不同年龄组死亡率、城镇化、人口预期寿命的变化等因素，今后30年，我国人口老龄化的上述特征中相当一部分会继续强化。例如，到2030年，我国65岁以上老龄人口将达到2.3亿左右，占总人口的比重会超过14%。老龄人口比重年均提高0.24个百分点。老龄人抚养比将达到21.39%，年均提高0.38个百分点。二者均大大高于1990～2000年的年均提高幅度。
二、人口老龄化对我国养老保险体制的冲击
目前我国正在辽宁省进行试点的养老保险体制始于1996年。它是为适应社会主义市场经济体制改革和我国人口将逐步进入老龄化社会而进行的改革尝试。当时中央决定将个人帐户引入我国的基本养老保险制度，由单一的社会统筹制度转向社会统筹与个人帐户相结合的制度，基金管理方式也由现收现付制转向部分积累制。这一制度转换意味着在职的一代人既要继续承担供养上一代老人的义务（缴社会统筹费），又要为自己将来养老进行部分积累，即个人帐户积累。这种双重负担显然对企业和个人均形成很大的压力。为了使改革得以进行，当时不得以采取了一种“统帐结合，混帐管理，空帐运行”的过渡性管理措施。即社会统筹与个人帐户相结合，社会统筹帐户与个人帐户混在一起管理，个人帐户实行空帐运行。运行的结果出现了两大问题，一是统筹基金不断透支个人帐户的积累（特别是个人缴费的积累）。这一方面为即期的养老金待遇扩张性支付提供了可能，由于待遇能上不能下的刚性，为今后养老金的支付留下了极大的风险。另一方面，由于个人积累成为空帐（已达2000多亿元），也增大了养老保险制度的风险。二是就业者跨统筹区域流动时，“空帐”移交引起调入调出地区经办机构之间的冲突，阻碍劳动力正常流动。
随着老龄人口的剧增，也由于社会主义市场经济利益划分清晰的客观要求，上述模式已经无法再运行下去。因此，在2000年底，中央经过反复研究推出了改革后的养老保险体制，从今年7月起率先在辽宁进行试点。试点体制的核心是“统帐分离，做实个人帐户”。“统帐分离”后，统筹基金的资金支付缺口通过盘活国有资产，减持国有股等方式筹集资金解决。个人帐户做实后，通过基金进入资本市场，使其逐步增值，为今后真正起到养老作用奠定基础。这一改革设想从长期来看，效果应比较好，但是，显然无法解决眼前养老金支付困难的问题，在一定程度上还会加重养老金的支付困难。据统计，从1998年开始全国养老保险基金首次出现赤字，缺口为53亿元；1999年缺口扩大到150亿元；2000年缺口达到300亿元。仅辽宁一个省，2000年养老保险基金的支付缺口就达45亿元。
对于支付已陷入窘状的现行养老保险体制来说，老龄化的快速降临无疑是一个巨大的冲击。一方面，老龄人抚养比的快速提高使养老基金的支付增加，收缴减少，加重了入不敷出的矛盾。另一方面，对现行的个人帐户积累基金发放的方式提出了挑战。作为全部养老保险费重要组成部分的个人帐户养老金现行的支付方式是，将退休时个人帐户积累总额除以120个月，得出每月支付给退休人的个人帐户养老金。这种算法的一个潜在假设是，职工退休后平均只活10年。而且制度规定，10年后个人帐户支付给退休者的部分由政府承担。如果未满10年退休者去世了，则家属可以继承其剩余部分。当老龄人口的比重越来越大，高寿老人越来越多时，这种只有补贴，没有任何结余的个人养老保险积累制度，显然也会给国家支付养老金带来更大的困难。社会劳动保障部“中国养老保险基金测算与管理”课题组根据人口结构和现行的退休、养老保险体制测算，统筹基金部分在未来的30年间将会出现年均1000亿元左右的赤字。
三、改进养老保险体制，应对“银色浪潮”的政策建议
面对“银色浪潮”的冲击，我们在选择应对措施时，首先应该承认我们面临的巨大矛盾：养老保险体制起步晚、亏空大、管理不规范与老龄化趋势来得快、势头猛、养老保险需求大并存；经济发展水平低、就业压力、城镇化压力大与养老保险压力大并存。但与此同时，也要看到我们的相对优势：国民经济经过几十年，特别是近20年的发展积累了一定的实力，特别是积累了一定的国有资产；养老保险的覆盖面低，扩大保险面，增加保费上缴面的余地较大；劳动力和老龄人的赡养成本均比较低；经过近年来的实践，摸索出一定的具有中国特色的养老保险工作经验。具体的政策建议是：
（一）从全局的眼光和战略的高度对养老保险体制的建立给予足够的重视
一是建立符合国情、可以尽快正常运转的养老保险体制已刻不容缓，越往后拖越被动、困难越大。二是把建立符合国情、可以尽快正常运转的养老保险体制当成我国可持续发展的千秋大计来抓。
（二）充分利用一切可利用的资源，特别是劳动力资源，保证经济的持续、健康、快速发展，尽可能地积累一些财富，特别是外汇财富
1.要透过劳动力暂时过剩的迷雾，充分利用即将成为稀缺资源的劳动力，鼓励有劳动能力的公民继续参加劳动，为社会创造财富。其中一个很重要的措施就是要逐步提高就业者的退休年龄。第一步，立即将所谓女职工（50岁）、女干部（55岁）的法定退休年龄统一为55岁。因为市场经济条件下，任何企业（包括国有企业）的雇员再分成职工和干部编制是没有意义的。第二步，花3年时间将男女就业者的退休年龄统一在60岁。第三步，每两年将退休年龄延长1岁，直到65岁为止。与此同时，要采取经济措施防止大量劳动者提前退休。如，明确规定提前退休者养老金要减发。一方面，它可以增加就业者上缴养老保险费的年限。另一方面，它可减少养老保险费的支出。一进一出可使社会统筹基金增加一大块。据大连市的测算，只要将退休年龄延长2年，社会统筹基金年均即可少支付养老保险费2.7亿元，相当于其2000年养老基金支出总额的13%左右。其次，这一做法也符合人类生活条件改善、预期寿命延长、具有劳动能力的时间延长的客观事实，已为所有已进入人口老龄化社会的国家采用。
2.要通过技术进步、经济结构调整和资源的优化配置等途径提高劳动生产率解决老龄人口抚养比过高、劳动力负担过重的问题。
（三）与劳动力非农业化进程相适应，逐步扩大养老保险的覆盖面
从理论上说，社会养老保险的对象应该是全体公民（包括农民）。这也是我国养老保险体制追求的最终目标。但是，就我国目前的养老保险体制的收支状况和我国财政的收支状况看，在相当长的时期内还很难实现这一目标。实际上，美国等发达国家也仍有6～7%的公民没有参加社会养老保险。加上我国农民拥有土地（使用权），长期以来已形成了一定的养老方式。因此，对非城镇人口的养老问题，宜采取“老人”老办法，新人新处理的方式加以解决。对已经或将要进入老龄阶段的“老人”（如，45或50岁以上），不参加养老保险，其养老问题，政府可从基本医药条件和贫困救济（确保达到最低生活保障线）的角度加以资助，更多的要靠本人和家庭的抚养。对于新到城里工作（3个月以上）的农民工，以及脱离农业，进入非农产业工作的人，均应逐步纳入养老保险的范畴。这样即可通过扩大缴费基数，缓解养老保险近期支付矛盾，也可以使今后全社会有更多的老人享受养老保险。为实现覆盖全社会的养老保险目标创造条件。
（四）建立包括社会统筹养老保险、个人养老保险帐户、养老保险年金、个人养老储蓄等多层次、立体化、综合性的养老保险体制
1.社会统筹养老保险。根据其保持社会稳定，满足社会最基本养老保险需求的功能，社会统筹要做到“一高一低”，即社会统筹的覆盖面要尽量高些，使大多数人能够享受养老保险；而社会统筹养老保险支付的养老费水平要低，只要能维持老龄人的最基本生活即可。对于社会统筹保险的管理，特别是保险金的发放，统筹的层次要越高越好。最好在全国范围内统筹，至少也要在省、自治区、直辖市范围内统筹。这里所说的全国（或省级）范围内统筹是指：1)资金在全国（或省级）范围内统一使用；2)各地的社会统筹保险费的发放标准，指工资替代率——由社会统筹支付的养老金相当于在职时薪金的比重（注意是相对数，而不是绝对数），在全国（或省级）统一。这样一方面可以保证社会统筹的公平性。另一方面，可以利用我国地区之间人口老龄化程度的差异缓解养老保险金收支矛盾。
2.个人养老保险帐户。要现行试点方案规定，强制性地做实个人帐户，为个人补充养老保险积累资金。
3.采取经济手段鼓励企业或机构给雇员建立养老保险年金（国家对此可以减免所得税）。这部分养老保险是适应多样化社会需求，拉开退休后养老保险金差距的主要来源。它可以体现企业竞争力，促进劳动力流动。
4.鼓励私人自我储蓄养老。对于用于养老的私人储蓄（明确规定要在法定领取退休金以后才能支取，每月支取的额度不能超过一定数额）可以减免利息税。
（五）充分发挥社区组织在养老保险体制中的作用
与外国相比较，我国具有健全而系统的基层组织。我们应充分利用这一特有的优势缓解老龄化社会快速降临所带来的矛盾。通过互相照顾、互相帮助、多开展集体活动等从精神上传递社会的关爱。如大连市在各行政区成立了离退休人员管理服务中心，在街道（现均已合并成社区）成立了离退休人员管理服务站，在社区内又成立了离退休人员管理服务片。“服务中心”—“服务站”—“服务片”形成了对离退休人员管理服务的一个网络。这些机构的主要职责是：熟悉辖区内离退休人员的基本情况，建立必要的信息档案；负责对辖区的离退休等各类人员享受养老金、最低生活保障金等待遇的资格认定、咨询及跟踪管理；负责协调有关部门妥善解决离退休人员在生活上遇到的特殊困难；协调有关部门积极开展适合老年人的娱乐健身、实用技能培训及社会公益活动，提高老年人的生活质量，促进社区精神文明建设；负责辖区内死亡的离退休人员办理丧葬费结算手续，对其供养的直系亲属进行资格认定及发放遗属生活补助费，并协助家属做好善后工作。这一组织形式，受到离退休人员、养老保险机构、企业和政府部门的一致称赞。离退休人员感到，离退休后又重新找到了“家”（这对长期习惯于组织关照的数代人来说是十分重要的）；养老保险机构则称，养老金的发放有了监管帮手，可以减少错发（实际上，对最低生活保障费、失业保险费的发放也是如此）；企业则高兴的说，离退休人员社会化管理后，使企业能够轻装上阵与外资企业竞争。为了使社区在缓解社会保障矛盾中发挥更大的作用，应及时总结经验，解决在实际中遇到的问题，如离退休人员档案的存放问题（可在一个市成立一个档案管理中心）、活动场所问题等，逐步规范并加以推广。
（六）注意监控人口变化趋势，适时调整计划生育政策，防止老龄化程度过于严重
人口老龄化过于严重，除了养老保险问题本身，对整个国家的安全和中华民族的繁衍均会构成威胁。因此，应经专家论证，适时放松一对夫妻只准生一胎的计划生育政策。
（七）对辽宁省现行“社会保障体系试点实施方案”的几点技术性建议
1.建议修改个人帐户积累额的发放方式。个人帐户养老金现行的支付方式是，将退休时个人帐户积累总额除以120个月，得出每月支付给退休人的个人帐户养老金。这种算法的一个潜在假设是，职工退休后平均只活10年。但事实上，由于退休年龄不同、人口预期寿命增加（现为71岁）、男女性别人口预期寿命不同（女性平均比男性高2～3岁）、地区人口预期寿命不同等因素，这种“一刀切”做法显然不合理。建议每月支付给退休人的个人帐户养老金的计算公式改为：个人帐户积累额／（地区（以地市为单位）的人口预期寿命（分男女）－退休年龄）×12个月。为了打消顾虑，保护个人财产，个人帐户积累额的结余部分可按自己的遗嘱处理（而不是简单地归遗属），不足部分由财政补贴。
2.法定享受基本（或社会统筹）养老金的缴费年限不能简单地定为15年，应区别不同对象设立不同的缴费年限。将缴费年限定为15年的初衷是基于我国养老保险体制建立较晚，想照顾一下“老人”。但简单地将其推广到所有参保者则会引出麻烦，加重国家负担。例如，在大连等一些城市已经出现个体、私营者自动缴费到15年就停止缴费的情况。据初步测算，如果一个人仅缴费15年后就享受基本养老保险，并且假设其70岁死亡，按现行的收支方法计算，他只要缴纳养老保险费4万多元，但却可以享受到14万多元的养老保险金。为了解决这一问题，可以考虑以实际可参加劳动的年限作为法定的缴费年限。计算公式为：法定缴费年限＝法定退休年龄减去23（平均开始就业年龄）。放宽一些可以减去25。为了照顾“老人”，只要规定1970年以前出生的人继续实行老办法，即法定缴费年限仍为15年。1970年以后出生的人实行新办法，因为他们目前仍可工作25～30年。类似涉及到照顾有关“老人”的政策，在推广到正式方案时，均应认真考虑、仔细计算，不宜简单外推。
3.要尽快将公务员和事业单位的工作人员纳入养老保险体系。目前的状况是：(1)公务员和大部分事业单位的工作人员没有参加养老保险。(2)已参加养老保险的事业单位工作人员（主要是自收自支、具有企业性质的单位，如文化部门下属的新华书店、出版社，房管部门下属的物业管理公司，环卫部门下属的园林、环卫机构等）与企业退休工人的退休金差距太大，一些城市事业单位人员的退休金比企业退休工人平均高70%～80%。且事业单位退休人员养老金的提高频率和水平均高于退休工人。这种状况既限制了劳动力的流动，也已经引起退休工人的极大不满，导致了不必要的攀比。改革的思路是：(1)无论退休前从事何种工作，退休后社会统筹部分的养老金的发放水平一律平等。每年提高的幅度也应一致，与居民消费价格指数挂钩，即国外通行的指数化。(2)养老金的差距主要来自于个人帐户积累和企业或机构的补充养老保险。这取决于劳动者在岗时的工资水平和企业或机构的经营状况。(3)对于公务员及事业单位工作人员补充养老的待遇，可以考虑两种解决方法，一是逐步较大幅度地提高他们的工资，把养老问题工资化、货币化。二是由财政为这些人购买一定的商业养老保险，等退休后作为补充。
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