试论中国农村社会保障及其特殊性，本文主要内容关键词为：特殊性论文,社会保障论文,试论论文,中国农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制以外。这种现象在很长的一段时间内，被认为是合理的。随着中国经济体制改革进一步深化，以城乡属性对社会保障进行分类是不合理的。也就是说，农民和工人所从事产业活动尽管类型不同，但不应该作为社会保障分层的标识。市场经济不断深入，农民也同样面临市场风险，并面临同等程度的生活风险。非农化与城镇化进程以及人口转变等客观因素，使农村居民的保障需求提高，现行的农村保障体系已难以承担起全部的负荷。全面审视农村社会保障制度已成为一种迫切需要。
一、农村社会保障建立的必要性
中国是人口大国，而且是一个农业人口大国。中国80%的居民居住在农村。从这个角度讲，中国社会保障仅仅在城市开展是远远不够的。随着中国市场经济的不断深入，城乡居民的收入不平等问题也将随之成为越来越严重的社会问题。
1.城乡居民收入差别分析
从城乡居民收入比看（图1），中国城乡居民收入差距变动可分两个阶段：第一阶段为1978年到1985年，城乡居民收入比逐步下降，即城乡居民收入相对差距逐步缩小。1978年城镇居民的收入与农村居民的收入比为4.22:1。之后，城乡居民收入比逐步下降。至1985年下降到最低点，城乡居民收入比为1.88:1。第二阶段为1985年到1994年，城乡居民收入比又逐步开始扩大。1994年城乡居民收入比回升到2.87:1。
从城乡居民收入水平来分析（图2），城镇居民收入始终高于农村居民，并且具有不断扩大的趋势。如按1985年前后来划分，城乡居民收入水平差距也可分为两个阶段：1978年到1985年，虽然城镇居民收入水平始终高于农村居民，但城乡居民的收入水平差距基本保持在一个相对稳定的范围。1978年城乡居民收入水平的差距为429元，1985年城乡居民的收入水平差距为407元。在7年中，城乡居民收入水平差距基本不变，甚至略有减小。1985年以后，城乡居民收入水平差距明显拉大，并且呈现不断加剧的倾向。1994年城乡居民的收入差距从1985年的407元迅速地扩大到2281元。城乡居民收入水平差距1994年为1985年的5.6倍。
从收入水平增长来看，虽然农村居民收入也在不断增长，但增长幅度明显小于城镇居民。自1985年以来，农村居民收入增长慢于城镇居民，低于总经济增长。剔除物价因素，1985年—1993年农村居民收入平均实际增长3.1%，而同期城镇居民收入平均实际增长4.5%，国内生产总值年增长速度为9%。1988年以后，农村居民实际收入基本上处于停滞状态。1989-1993年农村居民收入年均实际增长仅为1.4%，而同期城镇居民收入平均实际增长3.9%。可见，自1985年以来，中国城乡居民收入差距正在迅速扩大。
此外，还需要注意的，以上所给出的城乡居民收入差距仅仅是来自于统计的显性的收入差距。由于中国实行城市福利制度，城镇居民享受大量隐性补贴，如住房、医疗福利、财政价格补贴、单位内部福利。据有关学者的保守估计（注：曾壁钧等著：《我国居民消费问题研究》，中国计划出版社出版，1997年，P68。），1994年城镇居民的隐性收入为1110.5元。若将城镇居民的显性收入和隐性收入合计，1994年城镇居民实际收入估计为4307.5元。若重新比较1994年城乡居民的收入比，至少在3.52:1以上。
2.农民利益受损
城乡居民收入差距的原因，固然有城乡之间不同的经济发展水平和生产力差别的影响。但是，我们应当看到由于中国城乡二元结构的壁垒，尤其是工农业产品价格差别的影响而造成的不合理结果，学术界把这种工农业产品价格差别形象地称谓“剪刀差”。据有关学者对中国的工农业产品剪刀差的研究（注：张翠珍：“市场经济条件下的中国养老保险制度改革”，市场经济与人口治理学术研讨会，1993年，P9。），1952年因工农业产品剪刀差而导致农业部门向工业部门转移的总额为74亿元，1957年为127亿元，1978年进一步上升到364亿元。1978以后，随着农产品收购价格的提高，工农业产品剪刀差状况有了一定的缩小，1982年降低到228亿元。但之后，这种状况并没有进一步降低，相反略有回升，1983年为307亿元。1983年到1986年，因工农业产品剪刀差而导致农业部门向工业部门转移总额始终在276亿元到307亿元波动，工农业产品剪刀差减去了农民的利益，是对农民的一种不公平的行为。从某种意义上讲，中国的经济发展在一定程度上是建立农民的利益牺牲的基础上。
3.农民被排挤在保障体系以外
从历史来看，与城镇居民普遍享受社会保障的情形不同，中国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。在1978年农村实行联产承包责任制以前，中国农村居民除了依靠家庭保障以外，他们还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。此外，他们也可获得依靠集体经济资助的合作医疗。但是，农村居民的这些保障，无论在保障项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城市居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。
1978年农村实行联产承包责任制以后，传统的集体核算制被彻底打破，农户成为独立自主的经营单位。由于以社队为基础的集体经济瓦解，农民也由此丧失了集体保障。同时，农村合作医疗因其所依赖的集体经济的消失，加上其本身所存在的诸多问题，也相继消失。农民陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地。尽管改革以后，农民的收入有了明显的提高，但是在保障上，实际上是出现了后退。
城市虽然在从计划经济体制转向市场经济体制的过程中，也出现保障形式的重大转移，表现为过去的“单位保障制”在经济体制改革过程中全面隐退，但是在另一方面，城市社会保障却得到了前所未有的发展和提高。从城市整体上讲，城市居民得到了比过去更可靠、更安全、更平等的社会保障。因此，在经济体制转变的过程中，城乡居民间社会保障的不公平状况不仅依然保持，而且有所加强。
社会保障实行城乡不同区别待遇的一个可解释的理由，是因为农民拥有了国家给予的土地使用权而获得了土地保障，或者说国家通过给予土地使用权的方式，已经给予了农民一定的“国家保障”。因而，国家对农民的保障就不再承担更多的责任。然而，这并不能成为将农民排挤在社会保障体系以外的足够的理由。首先，从国民社会保障的权利角度看，全体国民都具有享受社会保障的基本权利，农民自然应该包括在内。退一步讲，即使在社会保障享受程度上有一些差别，但农民至少应该具有保障自己基本生存的权利。其二，长期以来，农民为中国的社会经济发展作出了巨大的牺牲和贡献，理应得到一定的回报，理应与城市居民一起平等地共享社会经济发展的成果。尽管，在改革过程中，农民的收入水平有了明显提高，但是相对于城市居民收入提高程度而言，他们仍然是偏低的。因此，国家理应对农民的保障利益损失作出一定的补偿，应该将农民纳入到社会保障体系之中。第三，虽然国家通过给予农民土地使用权而给予了农民一定保障。但是，这种土地保障作用是十分有限的。尤其是随着市场经济的发展和农村社会的发展，农民的生活风险也在不断提高，土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部负担，尤其是无法抗拒来自于市场经济的高费用风险。效益与风险并存的市场经济冲击着中国整个社会，农村并非是“世外桃源”。因此，在中国社会转型期，我们没有理由将农民排挤在社会保障体系以外。
4.建立农村社会保障其他理由
即使我们暂且放弃有关权利与公平观点来看待农村社会保障，单从农村建立社会保障的需求角度来看，我们仍有众多的理由可说明农村应该建立社会保障。
(1)社会保障目标之一是减少贫困，减少收入不平等和社会地位不平等。从整个社会看，城乡居民收入不平等和社会地位不平等是中国社会主要问题之一，甚至有可能是一系列不平等问题中最主要的问题。而且由于农村居民收入远低于城市居民，加上中国80%人口是农村居民，因而无论是相对贫困，还是绝对贫困，中国绝大多数贫困人口居住农村。农村的贫困问题无论在广度上还是在深度上都远较城市为甚。中国最大的贫困问题在农村，而不是在城市。从这个意义上，我们更应该建立农村社会保障。
(2)随着农村社会经济的发展，农村传统的自给自足的自然经济已逐步为市场经济所替代。与此同时，非农化经济活动也已经成为农村居民的一项重要的经济活动，农村居民收入也相应地出现了多元化倾向，并且还同时表现出传统农业经济活动收入在整个经济收入中比重在逐步下降。这一切均表明，市场经济在给农民带来利益增长的同时，也把他们带入了一个风险更高、更大的市场环境之中。不仅如此，由于生活水平的提高，农民的基本生活标准也越来越高，农民为维持日常生活费用支出也越来越大，土地保障正变得越来越弱，越来越次要，甚至出现了土地“虚化”的现象。可见，市场经济不断深入，农民也同样面临市场风险，并面临同等程度的生活风险。
(3)80年代以来，乡镇企业异军突起，不仅成为中国市场经济发展的先导力量，而且给整个社会经济结构带来了巨大的深刻变化。1994年乡镇企业实现产值39000多亿元，上缴国家税金1377亿元（注：中国农村医疗保健制度研究课题组：《中国农村医疗保健制度研究》，上海科学技术出版社出版，1991年。）。随着市场经济不断深化，面对激烈的市场竞争，乡镇企业的一些劣势也逐步显露出来，尤其是人才的缺乏。城乡社会保障巨大差异必然会阻碍人才的合理流动，更无法形成一个统一的全国范围内的劳动力市场，使得乡镇企业在吸引人才方面中处于不利地位。
(4)中国经济持续高增长，使中国的综合国力大大增强，人民生活水平有了明显提高。但是，城乡的巨大差别、区域经济发展的不平衡、以及有进一步扩大趋势的贫富差距，均对中国社会稳定产生了极为不利的影响。随着我国社会主义市场经济进一步深入，这种不利影响具有日益显性化、矛盾联动性等特征。农村社会的不稳定也比以往任何时候更容易波及到城市，危害也更大。另一方面，我国人口的80%居住在农村。从这一点上讲，构成我国社会基础的是农村。由此而言，中国社会的稳定有赖于农村社会稳定。只有在农村实行社会保障制度，才能真正在全国范围内建立起一个可靠的社会安全体系。因此，尽快建立农村社会保障制度，业已成为稳定农村秩序，促进农业生产发展，完善社会主义市场经济的重要步骤。
二、农村社会保障建立的约束性
以上仅仅是农村社会保障建立的必要条件，而不是建立的充分条件。由于各方面的制约性，政府在现阶段尚无足够的能力来建立农村社会保障制度，更无力全面实施国民社会保障制度。这些制约性方面主要有：
1、发展优先与效率优先。由于计划经济体制所导致的过度平等，而使整个社会经济发展普遍地缺乏效率，经济发展缓慢、发展水平低，整个社会陷入了贫困境地。因而发展优先与效率优先成为整个改革的核心思想。以效率为核心的市场经济体制改革，使中国经济出现了前所未有的快速发展，并取得了巨大成就。中国从一个贫穷落后的国家逐步走向一个繁荣稳定的现代化国家。经济发展水平的迅速提高，为社会发展提供了发展的机遇和条件。
因一切发展需要均需要经济或财政的支持。因此，“钱”变得非常重要。政府的愿望和政府行为常常受到政府财政的限制。政府在社会事业中常常“力不从心”。据有关学者研究（注：朱庆芳主编：《社会保障指标体系》，中国社会科学出版社出版，1993年，P35。），1991年我国城镇居民的人均社会保障支出为455元。如果参照这一标准，农村也实行同样待遇的社会保障，并由国家来承担费用。那么，这就意味着每年国家将增加支出4550亿元，即使国家只承担其中的1/4，国家每年仍然需要增加支出1137亿元。而即使在1998年，中央财政总收入才5483亿元（注：《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案》，1999年3月6日第九届全国人民代表大会第二次会议。）。
如果国家每年能够至少增加1137亿元支出，来推行农村社会保障，恐怕政府更愿意拿这些钱直接去“反贫困”。如果每年增加这么多基金去反贫困，那么解决1000万贫困人口的目标，显然将变得容易得多。可见，“发展优先和效率优先”的原则，以及与此相关的政府财力限制，显然是对政府开展农村社会保障的一种重要约束。
2、福利病的警示。自从1980年经济合作与发展组织在巴黎会议上提出了“福利国家危机”的警告以来，高福利的社会保障制度的缺陷也已经为人们所充分认识，并提醒政府在社会保障实践中，要小心谨慎从事。然而，由于我们在社会保障理论方面的研究还远远不够，对社会保障的适度原则只是一种较抽象的论述。适度原则基本含义、“适度”的表现形式及其关系、适度标准及其衡量方法都缺乏研究。即使我们研究做到了这一点，仍然与政府的决策需求有相当一段距离，政府不仅需要了解究竟何种程度为适度、协调，而且更需要了解现在状况是否适度，怎样的程度是适度了，如何达到适度，达到适度的成本效益，是否存在其他替代方法，替代方法的成本效益等。从而迫使政府不得不在实践中去探索与完善。从西方国家的社会保障制度的实践，政府已经获得了有关社会保障的上限，但是政府尚不知道社会保障的下限。换句话讲，政府已经知道中国的社会保障程度还不够，但尚不知道究竟需要增强到何种程度是适宜的，社会保障支出占国民生产总值应该达到5%、10%、15%，还是需要20%或以上为好。由于“福利病”的警示，政府采用了一种小心的最低原则。即通过社会保障实践不断地完善社会保障，从而达到社会保障适度原则的下限。通俗地讲，就是社会保障实践过程中，社会保障采取了“不行再建、不够再加”操作思路。正是由于“福利病”警示，政府不得已采取了一种最低社会保障政策，从而制约了农村社会保障的发展。
3、城市改革的中心地位。我国实行社会保障，事实上是一种国家社会保障制度。这与在政策上选择发展优先与效率优先的发展战略有关。由于实行国家社会保障制度，因此从理论上，也一定是发挥社会保障的残数性功能，即作为当发展过程出现漏洞性问题时加以弥补。这样，在社会保障建立过程中或建立何种社会保障的项目选择中，通常会依据漏洞性问题的大小、严重性和效果三个方面加以考虑。也就是说，漏洞性问题越大、越普遍则越优先考虑建立，漏洞性问题越严重则越最需要建立，解决漏洞性问题何种形式或何种项目的效果最好，则越会被考虑建立。
中国经济体制改革始于农村，但中国的经济体制改革的重心在城市。国有企业改革、金融改革、住房制度改革等等主要是在城市进行的。由于改革的重心在城市，这意味着需要社会保障制度加以弥补的主要工作也在城市。这就决定了中国社会保障工作重心在城市，而不是农村。城市改革中心地位在一定程度上影响了农村社会保障的开展。换句话讲，农村社会保障的建立依赖农村社会改革深化和整个社会改革的深化，以及在改革过程中所出现的矛盾冲突程度。
4、中国农村区域经济发展的不平衡。目前，中国农村不仅存在区域经济发展不平衡状况，而且这种发展不平衡存在进一步扩大的趋势。1978年，中部和西部的农民收入水平基本相近，与东部农民的收入差距为22%。1985年，各区域农民的收入差距逐步加大，并形成了东、中、西的收入梯度，东、中、西的收入比为1:0.74:0.63。到1991年这种差距进一步扩大，东部与中部农民的收入差距为33%，中部与西部农民的收入差距为10%。1995年，东部与中部农民的收入差距进一步增大到39%，中部与西部农民的收入差距增大到19%。东部与西部的收入差距扩大到123%，即相差1倍多（注：根据《中国统计年签》(1996)数据整理计算而得。）。可见，中国农村区域发展的不平衡已达到相当程度，而且这种不平衡具有继续增大的趋势。
区域经济发展的不平衡，给建立一个统一的农村社区保障，增加了诸多客观的难度。最简单问题就是无法实行一个统一的保障给付标准。即使按中等发展水平来给付，也存在很大问题。这一标准对发达地区而言，可能过低而无法达到维持最低生活标准。而对不发达地区也可能过高。此外，由于区域经济发展不平衡，在保险金筹措上，以及社会保障实施对社会经济影响等等，都会有很大的不同。区域发展不平衡状况为农村实施统一的全国范围的农村社会保障设置了客观障碍。
三、现阶段农村社会保障的特殊性
尽管近年来我国的“农村社会保障”有了较大的发展，如在农村推行医疗保健制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险等等。但从严格意义上，它们都不应该归属为社会保障，而是社区保障。社会保障可归纳定义为：“社会保障，是社会（国家）通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上等帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障是社会成员应享有的基本权利，是国家应履行的确保社会成员生活权利的一种法律制度”（注：葛寿昌主编：《社会保障经济学》，复旦大学出版社，1990年，P2。）。
尽管社会保障目前仍存在着许多的定义和争论，但在社会保障基本特征上认识是完全一致的，即：(1)社会保障的责任主体是国家，社会保障需要由国家或政府统一管理。(2)社会保障基金来源于政府财政、单位（或企业）和个人三部分。(3)社会保障是国民收入分配与再分配的一种形式。(4)社会保障目标是为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境。(5)社会保障是在全社会（全国）范围内实行的统一保障制度。(6)社会保障是一种由国家强制实行的保障制度。
显然，目前在农村实施的任何一种“社会保障”项目都不完全符合上述社会保障的基本特征。无论是农村医疗保健制度、或是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，与社区经济发展水平紧密相联。它们都不是一种由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度，也没有国家财政的支持，更不属于国民收入分配与再分配的一种形式。
这正是由于农村社会保障建立的必要性和约束性，决定了当前农村社会保障的特殊性，表现为由农村社区保障替代社会保障。由于保障供给体系的各种保障具有一定替代作用，因而在一定程度上农村社区保障能够替代社会保障而发挥相类似功能。尤其在一个社区范围内，农村社区保障也是农村社会保障最佳的替代方式。农村社区保障建立与发展在一定程度上能够满足农民对社会保障需求。通过农村社区保障的建立与发展弥补农村社会保障缺乏的遗憾，是当前社会经济发展水平下，满足农村居民社会保障的需求的一种替代性选择。也是在基于中国发展现实，农村社会保障制度起步与发展阶段的一种特殊形式。但由于社区保障其一定的局限性。因而实施农村社区保障，是一种权宜之计，而非一种“长久之计”。
1.社区保障实施的可行性：
在目前情况下，我国农村实行社会保障条件尚不具备，但建立社区保障是可行的。
第一，我国农村社区具有一种互助的传统。虽然，我国农村也几经变革，但这种传统的互助行为一直延续下来。农村实行改革以来，虽然集体经济体制转变为家庭经济体制，但这种互助行为并没有因此而减弱，相反还有所增强。农村社区保障制度在整体上与农村社会结构和文化相吻合。传统社区互助行为为农村社区保障实施提供了可接受的社会基础。
第二，农村合作医疗制度曾经在我国农村被广泛的实践过，并为促进农村医疗卫生事业发展、提高农民的医疗卫生服务水平和农村居民的健康作出过巨大贡献。尽管由于各种原因，农村合作医疗最终解体了。但与此相应的农村居民看病难、看不起病的现象又重新出现，农村居民希望恢复合作医疗或能够提供一种新的保障制度。社区保障建立不仅顺应了农民的这种要求，并且也满足了农民的社会保障需求。此外，合作医疗制度实施也提高了政府在实行社区保障中的组织和管理能力。它为农村社区保障制度建立创造了良好环境。
第三，随着农村经济体制的改革，尤其是农村乡镇企业的迅速崛起与发展，农村社区经济有了巨大的发展，从而为农村社区保障制度的建立创造了基本条件，为社区保障建立提供了必要的经济基础。使社区有一定的经济能力能够为社区保障实施提供必要的经济资助。农村社区经济的发展为农村社区保障建立，解决了一个关键性问题——社区保障基金的筹措。从而使农村社区保障制度的实施的现实可能性大大增加。
2.社区保障的局限性：
首先，不稳定的保障形态。现代保障供给体系以社会保障为主体、其他保障供给为补充。社会保障体系面向全体社会成员，满足基本的生活保障需求。在此基础上，通过其他保障供给的补充作用，从而实现满足不同人群各自的保障需求。社会保障是社会安全体系重要组成部分。社会安全网以社会保障体系为依托。保障体系的格局与形态在一定程度上反映了社会的保障供给整体水平。
由于社区保障的双重特性，因此社区保障一方面具有很强的替代作用，另一方面也具有较高的不稳定性。从现代保障的发展及趋势看，社区保障是在一定的历史条件下的过渡性保障制度。在缺乏社会保障制度的前提下，社区保障是社会最适宜的替代品。一种保障形式要成为稳定形态，它除了具有一定替代性以外，还必须具有其他保障形式不可替代的独特性，并与其他保障形式构成互补。社区保障作用的替代性强而独特性极弱。
此外，从社会保障的历史发展与发展理论角度看，社区保障缺乏其相应的社会基础或者缺乏社会性，是其不稳定的一个主要制约因素。虽然历史上曾经出现过一些社区保障形式，如18世纪下半叶在英国南部流行的“斯宾汉姆兰德制”，但都缺乏长久的生命力，很快被其他较为稳定的社会保障形态所替代。严格地讲，社区保障是一种社区福利。也就是说，在理论上，它更多地与福利相联系，而不是与保障相联系。
社区保障是不稳定的。它是在一定特定社会经济条件下的一种过渡型保障供给形式，最终将被其他的保障供给所替代。因此，在建立社区保障的时候，一定要考虑其今后的演变与发展趋势，尤其是与国民保障体系的接轨。
其次，社区保障的“负作用”。具体表现在两个方面：一方面，社区保障有可能会加剧社会不平等。在一个社区范围内，社区保障有助于横向平等，但从整个社会看，社区保障有可能加剧社会横向不平等，而有助于纵向平等。这与社会保障基本目标相背离，社会保障根本意图是为了促进横向平等。
由四大保障供给构成的整个社会的保障供给体系，满足整个社会的保障需求，并最大程度地实现保障需求的横向平等和纵向平等。各种保障供给除了相互替代作用以外，也存在着互补的作用。尽管每一种保障供给都在一定程度上影响居民保障的横向平等和纵向平等的需要。但从现代保障发展的理念，我们仍然可以粗略地区分出各种保障供给的主要功能。社会保障是向全体居民提供的一种保障制度，满足人们的基本保障需求，并最大程度实现保障的横向平等。而家庭保障、社区保障和商业保险均是向特定人群提供的一种保障制度，满足人们的特殊需要，并最大程度地实现保障需求的纵向平等。家庭保障供给局限于家庭内部成员。商业保险通过保险公司与被保人之间签订合同的方式，按双方各自承担的义务而提供保障。即被保人需按期缴纳保费，保险公司承担风险责任。家庭保障和商业保险能力不断增强的结果，有时不仅无助于促进保障的横向平等，而且会妨碍整个社会的保障的横向平等实现。家庭保障与商业保险在不同人群之间的差异越大，则社会的保障横向平等就越难以实现。
社区保障是向社区内成员提供的保障制度。从一个社区内部而言，社区保障是满足社区成员的相对保障需求，它实现社区内部的保障的横向平等。从全社会看，社会保障又是为满足社区成员的特殊保障需求，它实现的保障纵向平等。因此，如果各地区的社区保障差异程度越大，则越不利于全社会的保障横向平等的实现。
另一方面，社区保障有可能加剧“市场”的割裂和区域经济发展不平等。市场经济需要一个广阔的可自由流通和交换的市场，不仅包括资本、物品的流通和交换，也包括劳动力的流动和转移。这明显地表现为近年来自由贸易区和全球经济一体化的趋势。因而，市场经济必然要求尽快打破目前存在的城乡壁垒的状况。作为农村社区新的动力源的乡镇企业尤其需要一个适应市场经济的运行环境。而社区保障的实施不仅无助于这种状况的改变，甚至有可能加剧这种“壁垒性”的隔离。它有可能在农村社区之间就设置了这种障碍，加剧“市场”的割裂，从而对乡镇企业发展产生不利影响。比如，它有可能阻碍乡镇企业之间的职工流动，也可能使得乡镇企业规模聚集变得更为困难。从社会发展整体要求来看，需要消除目前存在的区域经济发展的不平衡状况。而社区保障不仅无助于消除区域经济发展的不平衡，甚至有可能进一步强化这种不平衡。从而也进一步扩大了业已存在的社会不平等现象。
综上所述，虽然在现阶段我们需要倡导和鼓励农村社区保障建立与发展，但是作为一种在特定历史发展条件下的策略性选择，农村社区保障虽然能够在一定程度上替代社会保障，发展社会保障相类似的功能，但并非“长久之计”。我们不能把农村社区保障的建立与发展简单地等同于农村社会保障的建立与发展。农村社区保障应在中国未来社会保障总体框架下规范、有序和适度发展。如果对此缺乏足够的认识，任凭农村社区保障自由、无序的发展或强化，这将对中国社会保障的进一步发展构成障碍，形成结构性缺陷，影响社会保障整体作用的发挥。进而难以实现社会保障促进社会经济发展，促进社会平等和社会稳定的最终目的。