非常态行政成本的控制，本文主要内容关键词为：常态论文,成本论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
计划经济体制向市场经济体制转轨、传统社会向现代社会转型的时期是各种社会矛盾聚集的“非稳定状态”的频发阶段，导致了“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要重建”等突出问题。作为一种非常态的社会情境，危机事件是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚。在此时期，提出非常态的行政成本控制，旨在强调在治理危机方面应以预防为主，力图把风险减少到最低限度，尽量缩小风险可能造成的损失和带来的影响。
一、非常态行政成本的特征与结构
非常态行政成本的特征主要表现为：
1.难以控制性。在对行政成本的控制方面，由于财政预算管理体制不健全，使得行政活动过程普遍出现财政支出增长过快、行政成本中管理成本居高不下的现象。这也正如威尔逊所指出的：“精明的政府管理人员会把每一明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要……原因是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府人员浪费钱财”。特别是在非常态应急管理过程中，由于非常时期的政治稳定、社会安定、经济发展需要，往往要投入大量的社会性资源用于非常态下的应急管理，造成对行政成本的难以控制。
2.难以衡量性。由于政府产出的无形性、垄断性、非营利性和间接性等特点，使得政府绩效评估的指标难以确定。成本是与绩效相对应的，由于缺乏完善的绩效评估指标体系，也就很难对行政成本特别是非常态下的行政成本加以衡量。在应对危机事件时，由于尚未确立科学的支出体制和形成规范的公共支出框架，使得政府在应对危机时的财政支付结构方面显得尤为混乱，增加了衡量成本支付的难度。
3.成本高昂性。传统绩效评估模式下的政绩考察往往比较注重行政结果，而不太注重行政成本的耗费。这就容易造成政绩观的误导，形成行政成本浪费的不良风气。非常态下的行政成本更是如此。危机的应急反应是被动的、仓促的、经验性的、非制度化的和运动式的，往往要倾之以大量的人力、物力、财力等加以治理，这就造成行政成本的极度高昂。
作为一种特殊的公共产品，公共危机治理本身需要付出一定的行政成本。根据危机发生的过程，罗伯特·希斯提出了危机管理的4R模型：“减少、预备、反应、恢复”。可见，危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理，公共危机治理中的行政成本大抵包括预防成本、救治成本与恢复成本。1.预防成本。危机前的预防就是对可能发生的危机加强监测和预测，对危机发生后的应对办法做出预前性的安排，使紧急救援有条不紊，提高紧急救援的效率，缩小危机可能造成的损失和带来的负面影响。其旨在试图有效化解危机于无形之中，防患于未然，把风险减少到最低限度。但公共危机的各项预防措施是需要成本，如危机预防所涉及到完善公共危机管理体系、建设危机管理常设机构、明确各危机预防主体的职责、编制和落实应急预案、制定危机战略管理政策、开展公众的危机教育、培养公众的危机意识和危机自救能力及相关的预测、预报和预警等工作，都需要一定的物质保障和财政支持。2.救治成本。危机发生后，管理者应同步采取一系列关键的行动。这些行动是“甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通。”危机发生后，要有效控制危机扩散速度和影响范围，就需要付出相应的成本来实现对公共危机的救治。首先，设立应急机制，需要相应的组织架构、人员配备和财政支出，其中特别是危机管理工具的配备，需要相当大的成本。其次，要有效平息社会恐慌，需要构建危机救助和安全服务网络体系，也需要相应的成本。再次，动员企业、公益组织、民间社区、社群等力量特别是充分发挥媒体、非政府组织等社会团体在危机管理中的作用来整合应对公共危机的社会资源，也需要付出相应的成本。3.恢复成本。危机善后处理，主要指的是危机事件处理后对危机预防与救治过程的总结、评估和改进完善工作。其核心目标是恢复和重建社会秩序，总结经验教训，完善危机管理体制。其中，对在危机中遭受损失的个人或集体，应以赈灾、捐助、救济的形式加以扶助，尤其是那些为了国家安全的需要和大多数人的幸福和利益做出让步和牺牲的个体，国家要根据相关法律对其进行国家赔偿。同时，对于因危机而导致生活出现问题的社会弱势群体如城市失业人员、生活困难群体，要有重点的进行社会救济。另外，在对危机后的社会公众心理恢复方面，需要投入大量精力，通过营造积极的社会舆论环境加强政府的政策宣传，稳定社会情绪，缓冲社会矛盾。所有这些，都需要有相应的成本付出。
二、非常态行政成本偏高的原因
行政活动过程中管理成本的居高不下是个老大难问题，特别是在非常态公共服务供给过程中，往往要投入大量的社会性资源用于非常态下的应急管理，造成非常态行政成本偏高。其原因主要包括：
1.非常态事件的突发性。危机事件的严重破坏性首先源于其不可预测的突发性。如果在危机爆发后不能有效采取应急措施回应突如其来的风险，将大大增加治理危机的行政成本。
2.危机治理主体的单一性。传统治理模式下，政府是作为单一主体来实现对公共服务的供给的，由于其主体的单一性，容易出现公共服务供给的政府垄断。在公共危机治理领域，政府垄断供给在排除外在主体的竞争的同时也导致了服务质量的降低，造成行政成本的攀高。萨瓦斯的一项研究结果就表明：“公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35％—95％。”
3.危机与成本效益意识的淡薄。在探讨非常态行政成本偏高的观念原因方面，需要同时考虑公共危机意识和成本效益意识。一方面，在危机意识方面，表现为危机意识普遍不高，对危机防控的意识认识不够到位。另一方面，在成本效益方面，表现为危机治理过程中不会考虑成本与效率问题，行政成本观念弱化，行政人员治理危机的效率观念不强。
4.运行机制的缺陷。在公共危机治理制度中，我们离健全、完善的运行机制的目标还较远。由于缺乏具有相对稳定性的制度化安排，导致运动化管理模式痕迹犹存，尚未实现公共危机治理的经常化、常态化和制度化。以监督与约束机制为例，我国在控制公共危机的行政成本方面还缺乏有效的监督和约束机制，导致公共危机治理过程中往往倾之以大量的人力、物力、财力，大大增加了我国的行政成本和地方政府的财政负担。
5.绩效评估的难度。由于政府部门提供的公共物品或服务是一种“非市场产出”，对最终产出的贡献程度是难以捉摸和难以度量的，使得其绩效评估具有相当的难度。特别是在公共危机治理的绩效评估方面，由于行政绩效本身不易测量，再加上公共危机的危害性和突发性，往往要倾全力加以治理，这就容易忽略对行政成本的考虑，增加了绩效评估的难度。
三、控制非常态行政成本的思路
当前，要控制非常态下的行政成本，需要着力于以下几个方面：
(一)强化危机意识和成本效益意识
降低公共危机的治理成本，首先需要强化公共危机意识和成本效益意识。公共危机意识是公共危机管理的最优化原则，也是决定公共危机治理能力的重要因素。在公共危机意识方面，需要加强宣传教育。一方面是强化政府的公共危机意识。它有利于增强政府对突发性危机事件的敏感度，提升政府阻止危机产生、发展和降低危机不良影响的能力。另一方面是强化社会公众的公共危机意识。政府要通过各种宣传渠道传播公共信息，将反危机意识灌输到全社会，引导人们正确认识危机，积极应对危机，培养公民的危机意识。
在行政成本效益意识方面。“政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”在行政管理体制改革的过程中，政府及其公务人员的成本意识还比较淡薄，在管理和服务中普遍缺乏经济理性思维，更多地算“政治账”而不算“经济账”，导致政府“高投入、低产出”，行政效率低下，行政成本攀高。针对此，辛向阳就认为：“目前中国行政体制改革的关键不再是精简哪一个机构和哪些人，而是将成本概念引入行政管理和改革中。”引入成本概念，首先需要强化行政成本意识。特别是在公共危机治理中，要把降低治理成本的理念贯穿于行政体制变革的全过程，以此来谋求公共危机治理成本的逐步降低。其次，要摒弃单纯减少支出、降低成本的传统成本管理观念，树立必要的适度成本支出的现代成本效益观念。
(二)构建非常态政府成本问责制
建立非常态下的政府问责制的意义在于明确各级政府的职责，理顺各政府部门之间的职能分工，增加控制行政成本的透明度。2003年非典期间启动的政府问责制开启了制度化问责的序幕，但在公共危机应对中其制度化水平仍显得不够高。有专家学者就指出，“十一五”时期的政府转型，需要建立公共服务体制，需要启动和规范中央政府对地方政府和政府部门的公共服务问责制。由于当前对公共危机防控效果的问责不力，涉及公共危机防控具体效果的问责制尚未建立，使得实现制度化的政府问责制就显得尤其重要。
政府问责制包括同体问责和异体问责。目前启动的政府问责制主要是同体问责。所谓同体问责是指系统内部的问责，主要包括执政党系统和行政系统。异体问责制指的是五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。完善问责制应重在完善异体问责。
(三)完善绩效评估体系
强化政府问责的要义还在于以问责制为契机，完善政府官员的政绩评估和考核体系。在非常态情境下，需要建立和完善一套科学的绩效评估制度才能有效地控制非常态下的行政成本，这种评估应该包括事前评估、事中评估和事后评估。事前评估就是在公共危机治理的决策、计划阶段进行成本预测。事中评估即在危机控制与治理过程中对人力、物力、财力和时间的耗费作全面核算与控制。事后评估即在危机善后的各个方面进行综合的评估。应以公共危机防控这一特殊公共服务的供给水平和成本支出来评估政府官员的政绩，并以此改变过去只问投入不问产出的评估思维。同时，以科学的发展观作为衡量政府官员政绩的理念支撑，以非常时期广大公众的满意程度和公共服务的实现水平为考核的标准尺度，“在最短的时间内、花费最少的资源以最高的质量满足大量的社会需要”，从而建立以公共危机服务为取向的政绩评价体系。
(四)实现复合治理
实现非常态的复合治理，根本在于实现治理主体和治理机制的多元化。一方面，公共危机治理主体的多元化。公共危机的治理主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作。治理主体的多元化，有利于形成相对稳定的公共危机治理体系。“政府并不是惟一的提供者”，而且“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质”，这就说明公共服务的供给主体并不是单一的，而是可能多样化的。哈罗德·德姆萨茨在他的著名论文《公共物品的私人供给》中认为，如果能够排除不付费者，私人供给者可以有效率地提供公共物品。同时，在新公共管理理念的指导下，具体在公共危机防控方面，应借鉴、吸收、采用市场的方法来提高公共危机防控的效率和水平。另外，发展第三部门，有利于解决公共物品供给的效率低下等问题，从而实现“没有政府统治的治理”。公共危机防控中社会力量的积极参与，不仅可以缓解危机在公众中产生的心理副作用，而且能使公众了解真相，祛除恐惧，起到稳定社会、恢复秩序的作用。2003年，面对严重的非典疫情，我国各地的共青团组织开展了内容丰富、多种形式的抗击非典志愿服务工作，取得了良好的社会效果。另外，学术单位、民间机构和新闻单位等社会力量的参与，也有助于确保信息来源的多元性和客观性，从而大大降低政府防治危机的成本。
另一方面，公共危机治理机制的多元化。“由于公共问题的复杂性，使得单一的政府治理工具不足以完全解决某一公共问题，应考虑综合选择不同的治理工具。”应建立以政府的行政机制为主导，私营部门的竞争机制和第三部门的自治机制共同参与的多种方式并存的公共服务供给机制，以此来提升危机防控的质量、效率和效能。首先，行政机制方面。奥尔森在其《集体行动的逻辑》中就指出：一个国家首先是一个为其成员-公民-提供公共物品的组织。政府的行政机制应是实现公共危机防控的主导方式，是实现公共危机有效治理的首要条件。其次，竞争机制方面。由多中心秩序构成公共服务体制，需要充分发挥公共服务供给的竞争机制作用。长期以来，我国对公共服务进行集中统一管理，导致出现垄断经营、效率低下、服务质量差等问题，导致公共服务供给难以满足公共需求的迅猛增长。在公共危机防控的市场机制引介方面，应充分借鉴企业危机管理的经验、技术和方法，并吸取保险和银行业风险管理的良好机制。再次，自治机制方面。建立非政府组织以及市民参与的危机自治社会网络，有利于开展危机自救，并动员全民参与危机管理。目前，我国已建立起一系列保证公民对决策参与的相关制度，如政策公示制度、政策咨询制度、政策听证制度和政策效果评价制度等，这不仅能有效地实现公共政策的科学化和民主化，还能有效地预防危机事件的发生。
(五)能力建设
提升政府公共危机防控能力和社会公共危机自救能力，可以促成政府与公众合作的良好机制，大幅度降低非常态下的行政成本。
政府公共危机治理，是旨在将非常态事件的危害性降低到最小的程度，对非常态事件的事前、事中、事后进行预防、控制和善后等一系列的综合治理。政府的公共危机防控能力主要包括快速应对能力、社会资源汲取能力、社会整合能力、管理调控能力、公关能力、协调能力、动员能力等多方面能力。政府公共危机防控能力的大小，关系到公共危机治理效果的强弱。当前，地方政府危机管理能力弱主要表现为对于在一些突发性事件的处理上不仅缺乏良好的事前预警，而且处理过程中组织混乱，缺乏顺畅的应对机制，这不仅造成了大量的资源浪费，也消耗了大量的行政成本。政府公共危机防控能力的弱小，与地方政府本身的权责不清、职能不明是有关系的，也与地方政府公共服务水平不高有着重要联系。因而，提高政府的公共危机防控能力，有必要构建公共服务型政府，以此提升政府公共服务水平和公共服务能力。另外，公共危机防控还有利于实现日常预防和应急处置、常态和非常态的有机结合，从而减少运行环节、降低行政成本。因而，作为一种特殊的公共服务，公共危机防控的能力提高对于提升非常态下政府的服务水平和服务品质具有重要作用。
吸纳社会公众参与危机管理活动，有利于提高社会公众的公共危机自救能力。其中，个体的公共危机自救意识，社区组织的自组织能力和民间媒体的自发宣传能力是其重要组成部分。一方面，要积极发挥社会公益组织、民间组织和社区组织等的作用，培养社群组织的危机自救能力。另一方面，公众的危机自救能力还仰赖于公众的危机意识。要提高社会公众的危机意识，使公众积极参与到危机管理的过程中来，提高非常态下公共危机服务的供给效率。另外，充分发挥新闻媒体在培养公众公共危机自救能力方面的作用，引导舆论往有利于危机解决的方向发展。因而，提高社会公众的公共危机自救能力，有利于建立一种政府、社会组织和公众互动、合作的公共危机行为模式和管理机制。
(六)构建廉价政府
马克思指出，要实现精兵简政，需要构建廉价政府：“国家必须限制自己的开支，即精简政府机构，缩小其规模，尽可能减小管理范围，尽可能少干预公民社会方面的事务。”除了政府机构设置、职能转变方面需要考虑适度规模，在政府的管理方式、管理工具、管理手段方面也需要探索降低行政成本的新方式。电子政务就是这么一种方式，它通过网络技术实现了信息的共享，节省了大量的时间和精力，有利于改善管理方式，并以此提高行政管理效率，降低行政管理成本。同时，适度、合理的规模的构建，还需要探索弹性化政府模式。所谓“弹性化政府是指政府及其机构要有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。”借鉴弹性化政府模式的意义就在于通过实现临时机构的永久化，建立精简、效能、廉价的行政系统和行政组织。特别是在公共危机治理方面，需要处理好常设性行政组织与非常态化应急管理组织的统一关系，尝试通过设立更富有弹性的行政组织来改造传统的部门和机构，以此提高行政组织应对突发性危机事件的机动性和应对能力。