中国农业保险对国际运行绩效的沿袭与创新，本文主要内容关键词为：中国农业论文,绩效论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、传统农业保险制度的主要特点及其隐含风险
(一)传统农业保险的模式特征
在世界上农业最为发达的美国，农业保险已经有100余年的历史[1]。但是，与现代政策支持性农业保险不同的是，长期以来，其农业保险一直是由私营保险公司提供的，且只有单一风险保险产品，承保的风险包括雹灾、火灾、洪水、霜冻和飓风等农业自然风险。由商业保险公司经营的单一风险农险产品富有效率且有利可图[2]，并非如国内很多研究者所指出的那样——“商业性保险公司尝试开办农业保险，但几乎都以失败而告终。”为了克服私营保险机构经营农业保险覆盖面窄、保障程度低等缺陷，20世纪30年代以后，美国开始实施以政府为主导的农业保险，建立相应的政策性农业保险经营机构，或者采取对商业保险公司给予资助、补贴等方式鼓励农业保险发展，从而使农业保险具有了很强的政策性(见图一)。如：美国在农业部属下成立了联邦农作物保险公司(FCIC)，自1939年开始办理农作物保险，其主要目的是保护农户的农业投资，给农业信贷机构提供保险保障。许多发达国家，如加拿大、法国、日本等国也纷纷效仿这一模式。自20世纪六、七十年代开始，菲律宾、墨西哥、印度等发展中国家，为抵御自然风险对本国农业的冲击，维护农业生产的稳定，也开始效仿发达国家农业保险的模式，开办农业保险，并由政府提供财政支持。
图一 美国的农业保险体系
归纳目前发达国家和发展中国家农业保险模式的共性，可以发现具有以下特点：
第一，对农业保险普遍实行低费率、高补贴的支持政策。补贴形式有：一是对农民提供一定的保费补贴，补贴程度依国家、作物不同而异，一般来说比例在50％～80％之间。据统计，2004年，美国农业保险的总保费补贴率为59％。二是对农业保险经营者提供相应的经营和管理费用补贴，减少农业保险经营损失，调动其积极性。在美国，补贴比例大约是总保费的22％。三是直接对农业保险的经营者提供再保险所发生的支出。例如，美国联邦农作物保险公司所提供的标准农业再保险协议，本身就包含联邦补贴，约为总保费的14％。加拿大农业再保险由联邦政府(农业部)向各省的农作物保险公司提供，费用由联邦政府承担。日本也是采取该模式。四是其他形式的隐含补贴，如美国农业保险计划以107.5％的赔付率作为精算基础，这意味着对农业保险需要额外补贴总保费的7.5％。[3]
第二，实行相应的税收优惠政策。为提高农业保险经营者的积极性，一些国家对农业保险实行免税或者税收优待等优惠措施支持农业保险的发展。如美国《联邦农作物保险法》规定，联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免税，并且通过其他法律鼓励各州政府适当提供农作物保险专项补贴。
第三，保险体系的普及是强制性的，尤其是当与农村金融政策结合在一起时。提高覆盖面是政策性农业保险的重要价值取向，因而以政府为主导建立的农业保险体系通常是强制性的。特别是，在许多国家，农业保险是与农业信贷等农村金融扶持政策结合在一起的，所有获得农业信贷支持的贷款者都必须购买农业保险，并且农业保险也是通过农业发展银行等政策性金融机构来分销的。印度、菲律宾、墨西哥都是这种模式。
(二)传统农业保险制度的内涵风险分析
纵览政策性农业保险80余年的发展历程，其初衷是好的，但事与愿违，它在绝大多数国家都遭遇到了难以持续的困难局面。究其原因，在于传统农业保险模式存在诸多缺陷，而且这些缺陷是内生于传统农业保险制度特性的。
第一，源于保险合同双方间的信息不对称，农业保险的道德风险和逆选择问题严重。道德风险和逆选择是保险经营中的固有风险，尽管它们影响整个保险市场，但在农业保险市场上表现得尤为突出。由于在广大农村地区，客户分散，基础设施落后，并且每一个农业生产单位的产品特征可能是高度差异的，所以得到准确的客户信息极为困难，有效监控客户的管理成本异常高昂，要区别合理损失和保险欺诈几乎是不可能的，因而道德风险很高。逆选择问题则导致低风险的客户被逐出市场，而高风险的客户却留了下来，实际赔付率必然高于依据平均风险程度预期的赔付率，致使农业保险经营者的盈利能力受到损害。更重要的是，政府支撑的农业保险计划还会进一步加剧逆选择和道德风险程度。从农业自然灾害风险本身来看，它是一类特殊的风险——分布广泛，但相互间既非完全无关，亦非高度相关。实证研究表明，保险人倾向于低估自然灾害损失风险。从投保者角度看，由于他们确知农业保险经营责任的最终承担者是政府．因而具有侵占公共利益、最大化私人利益的内在动机，在投保和索赔两方面都有虚报甚至欺诈的动机，对保险标的管理亦难勤勉尽责。这是“经济人”特性的必然结果。从保险人角度看，同样，由于他们确知农业保险经营责任的最终承担者是政府，因而在勤勉尽责和管理成本两方面激励乏力，造成了经营机构的低效率和高运营成本(见表1)。对经营主体管理费用的补贴，还会导致私人保险公司只追求业务数量而不考虑项目风险的可行性。这是政府与农险经营者之间委托-代理关系的必然结果。逆选择和道德风险增加了经营农险的成本和风险。
第二，由于政府提供财政补贴，导致政府的财政负担沉重，在公共财政透明化趋势下，财政对农业保险沉重的补贴是不可持续的。以经济实力最为强大的美国为例，由政府支撑的农业保险通常要承担保费补贴、成本费用补贴和再保险补贴等，而且还持续性地通过立法提高对农业保险的补贴水平(见表2、图二、表3)，无疑加重了政府的财政负担，助长了“赤字经济”。[4][5]
资料来源：[美]约瑟夫.W.格鲁伯，基思.J.柯林斯：《农业风险管理和政府的作用——美国农作物保险的经历和经验》，引自李军：《农业风险管理和政府的作用——中美农业保险交流与考察》，中国金融出版社，2004年，第15～17页。
图二 美国保费补贴增长率及自付保费增长率
资料来源：Babcock.B.，C.Hart，and A.Stoppa,La gestione del rischio nell’agricoltura Usa [C],In La Gestione Del Rischio in Agricoltura：Strumenti E Politiche，ed.F.Filippis.2004，Rome，Italy：Coldiretti，pp.99～118．
据U.S.Government Accountability Office(GAO，2007)计算，2000～2006年，美国政府为农业保险支付的成本累计达到216.78亿美元。[6]平均起来，联邦政府需要支付农业保险总成本的大约70％，农民只需负担30％。在加拿大，2006年联邦政府和各省政府对农业保险成本的分担比例大致为60∶40。联邦政府的保费补贴比例从巨灾保险的60％到低免赔额保险的20％间浮动。总体来看，联邦和省政府大致要负担农业保险成本的66％，其中包括管理成本，该水平相当于美国联邦政府负担的农业保险成本。各省政府有义务保证本省农业保险的偿付能力，联邦政府要为省政府的农业保险赤字提供保障，承担“担保”责任。加拿大联邦和省政府每年需要为农业保险支付约18亿加元。2003年西班牙农业保险的总保费约5.5亿美元，其中约2.25亿美元由政府负担[7]。该比例较低的原因在于，和美国、加拿大相比，西班牙的农业保险模式是“公私合营”的典范，私营机构的参与程度更高。
因为高昂的管理成本和不可解决的逆选择和道德风险问题，迄今为止，世界上尚未有一个农业保险计划能够用其保费完全覆盖其赔款和管理成本。无论在发展中国家还是发达国家，农业保险均遭受了重大损失，但却并没有提供有效的保险保障。在世界范围内，政府农业保险已被证明是不成功的。[8]
二、传统农业保险模式对发展中国家的适应性
发达国家传统农业保险模式的缺点及其在发达国家和一些发展中国家的实际效果表明，它并不适合发展中国家。原因在于：
第一，传统农业保险模式需要强大的公共财力作支撑，这是发展中国家难以承受的。发达国家的农业保险与其说是一种风险管理工具，倒不如说是一种对农民的转移支付更为贴切。发达国家公共财政实力雄厚，把一定的资源通过农业保险导向农业部门，其背后不仅具有经济因素，更有深刻的政治背景。而发展中国家的财政资源非常有限，人口的很大比例从事农业生产和相关产业，是难以负担类似的转移支付的。更重要的是，有限的财政资源的机会成本要远高于发达国家。因此，在政府仔细权衡公共资源配置时，农业往往并不占有多少优势。
第二，发展中国家农业生产单位的规模要远比发达国家的小，通常是分散的农户。对传统农业保险来说，农业生产单位规模越小意味着管理成本越高。原因一方面是由于农险营销和服务的不便；另一方面是由于缺乏农业生产单位层面的数据支持和控制道德风险的有效机制。
第三，发展中国家获得国际农业再保险支持的渠道更为困难。再保险合约具有交易成本高的典型特征。再保险人必须理解原保险的所有方面(如承保、合同设计、费率厘定、逆选择和道德风险控制措施)。同时，最低限度的业务规模、良好的市场环境和再保险人的信心是形成有效保险市场的先决条件，也是降低成本的必要条件。但是，这些要素在发展中国家大多是不存在的。
三、国际农业保险的创新
正是发达国家农业保险制度不断加剧的赤字和公众对于公共支出合理化的高度关注，削弱了其发展的可持续性。因此，自20世纪90年代开始，许多发达国家开始对农业保险体制进行改革。创新型的农业保险产品就是为了克服这些缺陷而开发出来的。这些创新为发展中国家农业保险提供了有益的思路。
(一)农业保险制度创新的逻辑思路
创新型农业保险产品主要是为了解决传统农业保险的问题(信息非对称、道德风险、逆选择等)，更好地应对农业部门可能遭受的系统性冲击，尤其是来自天气方面的打击而产生的。信息非对称是农业保险经营中不可消除的固有特征，降低信息非对称的成本较高。道德风险和逆选择是信息非对称的“双生子”。只要存在信息非对称，就有可能刺激投保人/被保险人不良动机和行为，导致道德风险和逆选择。既然难以有效地降低信息非对称，那么可否通过隔离投保人/被保险人的不良动机和行为而抑制道德风险和逆选择传导至农业保险经营中去呢?如果个体的不良动机和行为无法有效地影响保险赔付，那么个体将不可能从中获利，则道德风险和逆选择将会大大降低。这就是农业保险制度创新的逻辑思路。
20世纪90年代以来，财产保险领域出现了巨灾保险证券化产品。这类产品的赔付(触发)直接取决于某个指数或者某个约定事件(触发条件)是否出现，而与个体的损失程度并无直接关系，因而避免了个体操控保险赔付或者施加显著影响，可以有效地抑制道德风险和逆选择。可以说，巨灾保险证券化的发展对农业保险方式的创新起到了直接示范和促进作用。大多数这类创新型农险产品都是与一个统计指数联系在一起的，根据约定期间指数的表现来决定保险赔付结果。这个指数的概率分布是可以估计的，事件概率可以被测度。与此同时，气象领域的技术进步还有助于消除一些导致农业保险成本太高的障碍。这类基于指数的农险产品所具有的参数性质，以及技术创新极大地减少甚至消除了传统农业保险面临的问题。
(二)创新型农险产品的主要种类及其特征
依据所采用的指数的不同，创新型农业保险产品可以分为地区-产量指数型产品和天气指数型产品两大类。
地区-产量指数农险产品的赔付是基于在一个预定地域内作物的平均产量。这个地域通常是县域水平，或者满足如下条件的某个地域：该地域需要足够大，以避免被保险人串通一气(下限)；但又不能无限大，以保证该地域内任意一个农业生产者面临大致相同的生产和市场条件(上限)。保险合同成立后，如果该地域内被保险作物的平均产量低于某一特定水平，就需要赔偿被保险人的差额损失或者按比例赔偿损失。美国团体风险计划就是一个采用比例赔偿的典型例子，其赔偿额计算如下：
赔偿额=max｛0，(触发指数-实际指数)/触发指数｝×责任限额
地区-产量指数产品提供了不依赖个体产量的保障机制。它不仅能够避免道德风险、逆选择和高管理成本，而且有利于激励提高农业生产率。因为保险赔偿基于平均产量，而那些产量高于平均产量的个体，不仅得到了保险赔偿，而且还得到了高于平均产量的那部分额外收益。
但是，地区-产量指数产品必须依赖一个独立的第三者来测定平均产量，这对发展中国家而言可能是一个障碍。另外，开发这类农险产品需要该地域作物产量的准确的历史数据，但并非总能得到。为克服数据的可信性和可得性问题，就需要找到另外一种指数，它与该地区作物产量高度相关，但易于确定，并且所需要的县域水平的历史数据可以得到。气温、降水量等天气参数就能满足上述要求，这就产生了天气指数农险产品。
天气指数农险产品的赔偿是基于在一个预定区域内预定天气事件的发生，如降雨、气温、风速等，甚至可以是地面植被的遥感图像。天气指数农险产品的优点与地区-产量指数农险产品是相似的。除此以外，依据天气变量来决定赔偿为将系统性风险转移到农业部门之外，或者进入资本市场提供了一个有效的工具，所以在安排再保险和利用资本市场方面颇具优势。这使得它可以有效地解决发展中国家农业部门由于天气冲击导致的系统性波动，不仅有助于减轻脆弱的农户和乡村面临的高风险，而且也能够减轻政府救济自然灾害的成本。
总体考察，创新型农险产品有其长处，亦有其局限性。传统农业保险需要农业产量、损失的历史数据和查勘定损人员。但天气指数农险产品只需关于天气的历史数据，完全是客观变量且易于得到。所以，就所需要的信息量和资源而言，后者更具吸引力。传统农业保险通常以设定免赔额、共保或部分保险来减轻信息非对称的影响。但信息非对称问题在指数型保险产品中要低得多，这意味着对免赔或共保的需求低得多。所以，指数型农业保险有时能够提供最佳效果的风险保障。指数型农业保险更利于市场化操作，提高效率并减轻公共财政负担。世界银行最新资料指出，迄今为止销售的指数型农业天气保险都没有政府补贴，农民需要支付的保费约为保险金额的8％～10%，其中包括保险人的管理成本。实践证明，当农业保险与信贷措施捆绑在一起时，该费率水平农民是能够负担的。[9]
诚然，指数型农业保险产品在降低道德风险和逆选择的同时，会产生其他风险。最主要的是，由于以指数衡量的损失和实际损失之间可能存在较大差异，致使保险赔付与实际损失不匹配，这样就产生了基差风险[10]。指数型农业保险的主要优势和不足如表4。
需要明确的是，指数型农业保险产品作为最前沿的农业保险创新，尽管需要较高的条件，但对发展中国家并非遥不可及。实际上，在美洲的墨西哥与乌拉圭、非洲的摩洛哥与马拉维、亚洲的蒙古和印度等国家都有较好的试点。
四、结论及对策建议
传统农业保险具有高风险、高成本的特点，政府主导的“高补贴”的农业保险模式注定是难以为继的。实践证明，无论在发达国家还是在发展中国家，这种模式都已举步维艰。只是在发达国家，由于财政能力强、农业入口比例小等原因，农业保险依然在延续，但已开始变革。对于发展中国家，公共财政并没有同样的成本承受力，农业人口比例和农业保险支出的机会成本均很高，因此，发达国家“高补贴”甚至财政“兜底”式的农业保险模式是不适宜的。
中国已经在借鉴国际经验的基础上开始自己的政策性农业保险试点。从试点模式看，类似美国的“私营公助、政府主导”模式，即由私营机构经营，政府给予多形式、高强度的补贴，并且通过立法予以保障。有报道显示，中国政府拟将农业保险的纯保费补贴列入中央财政预算，并拟着手农业保险的立法准备。2007年4月和7月，中央财政已分别拨出10亿元，用于补贴农作物种植保险和生猪养殖保险试点。目前仅仅是试点，倘若全面推开，财政补贴的规模可想而知。而美国成本高昂的农业保险模式未必适合中国，中国需要的是借鉴美国在开发和推广农业保险方面的知识和经验，而不是效仿美国的模式。中国必须通过农业保险创新，寻求符合自身实际的农业保险模式。在此过程中，政府的作用应该更多地体现在为农业保险创新提供完善的数据支持、制度体系和监管框架等基础环境，清除农业保险有效运转的障碍。政府可以量力而行，对农业保险给予有限度的补贴。但因为政府农险对私营农险具有强力的“挤出效应”，所以仍然应该分阶段逐步淡出。只有存在私营农险的竞争时，农民才能得到最大好处。[12]
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