论我国农村土地制度的进一步改革与完善，本文主要内容关键词为：农村土地论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国理论和实践部门从不同的角度对我国农村土地制度改革进行了一些有益的探索和尝试。有的主张土地所有权国有化，土地经营权实行国家租赁制，或国有永佃制，或国有股份租赁经营制；有的主张土地所有权实行国家所有、集体所有、农民私有三种形式，经营权实行联产承包、租赁经营、土地股份合作等形式；有的则主张土地所有权私有化，土地归农民所有，自主经营。各种意见分歧较大。
必须明确，农村土地制度改革的根本目标，在于构建一种，既能促进农村生产力不断发展，又能与现行土地制度相衔接的适合中国国情的新型的土地管理模式和经营组织形式。我国农村土地制度的改革必须坚持以下三条基本原则：
一是土地公有制原则。若将今天土地公有制变回到私有制，在我们这样一个对农业依赖程度如此之高的国家，势必引起整个社会经济的大动荡、大分化和大改组，这是我国比较脆弱的农业基础难以承受的。此外，土地私有化的初始过程必须以农业人口和劳动力对土地的平均占有为基础，这会形成汪洋大海般的小农经济，实行土地占有规模的极小化和高度分散化经营。这种格局一旦形成，要经过较长时期的竞争和分化，土地才会逐渐向少数人集中，这种分化过程将会造成大量的农民破产、失业和集中的、大规模的乡村人口向城市转移，这是农民和国家都难以承受的。况且，从目前状况看，广大农民要求的是土地经营自主权，而非土地的私有制，恢复：土地私有制难为大多数农民所接受。
二是土地资源的合理化配置原则。实行土地资源的合理优化配置，是关系到13亿人口生存的头等大事。
三是农村土地制度的改革要与农村经济发展状况相适应的原则。我国农村目前经济发展是不平衡的，农村土地制度的改革要与这些不同经济发展水平的现状相适应，不能采取“一刀切”的模式。
根据以上基本原则，结合我国农村土地制度的现状，进一步完善我国农村土地制度改革的思路可从如下几方面展开。
一、在广大的经济欠发达和不发达以及贫穷落后地区仍应继续稳定和不断完善土地承包经营责任制
就现阶段农村生产力水平及广大农民的觉悟而言，家庭承包经营仍充满旺盛的生命力，应该成为农村土地经营的主要和基本的形式，尤其是在我国中部内陆欠发达地区和西部不发达地区，更应该稳定家庭承包经营责任制。但鉴于目前家庭承包经营的内在缺陷，也需要在实践中不断完善和发展。主要包括以下几个方面内容：
（1）进一步明确农村土地产权主体。明确的、功能完整的土地集体产权，是我国土地制度建设的现实出发点，从我国的历史和总的制度环境来看，这个现实出发点既不是私有制，也不能盲目推行国有制，而应坚持农村土地的集体所有制不动摇。
具体到每一个地区，就是要明确界定哪一级和哪些组织对哪些土地拥有所有权，并以土地所有权证书这一法律形式予以确定。从而较好地解决产权人人有份，但谁也说不清自己到底占有多少产权的模糊问题，确保产权主体明确到位。从目前现状看，将村级集体组织作为土地所有权主体较为适合。
（2）在土地集中连片，并且土地数量较多的地方，作为一种改革的思路，可将农地分成“口粮田”和“责任田”，“口粮田”归农户长期使用，“责任田”实行集中承包经营。
对于口粮田，可根据各村组拥有土地数量的多寡，控制在人均占有耕地0.03～0.05公顷之间，土地较少的地方可考虑采取只分这部分“口粮田”。因为这部分土地主要用于维持每个农户的最低生活需要，可考虑采取只交纳农业税或极少数的集体提留，剩余归己的办法，并宣布这部分土地归农户长期使用（按现行政策至少30年不变）。
对于责任田，在群众自愿的基础上可不再像以前按每户劳动力（底分）平均承包，而是采取土地集中承包制，就是在家庭联产承包责任制中引入竞争机制，通过公开“招标”承包，完成农业税的上缴和合同定购任务，并使土地资源得到优化配置。
（3）对于荒山、滩涂等土地资源，可以率先考虑把使用权长期让渡作为鼓励开发的政策措施。有些特殊土地，比如荒山、滩涂等，仅仅运用耕地的承包方式，不足以刺激人们进行开发。因为经营这类土地比一般耕地的风险大，周期也更长，这就需要随着土地市场机制的进一步完善，将这一部分土地使用权率先拍卖给有能力并愿意开发的投资者。拍卖期限由双方拟定，一般可定30年或更长时间，投资开发者若一次付不清款，则可分期预付，假如五年付清了，就办一个荒山土地使用证，这张土地使用证有明确的权属，你可以再买卖，也可以再出租，还可以继承，但拍卖荒山使用权的钱要专项用于荒山开发。这个办法有利于一举解决开发荒山既缺乏动力又缺乏资金的问题。过去搞了几十年的荒山开发中有的荒山还是荒的，说是集体所有，其实一无所有，实践证明，没有利益机制的激励是难以获得动力的。
二、在经济比较发达的东部沿海地区和少数比较富裕的农村，可以在进一步完善土地承包经营责任制的基础上，按照自愿、有偿原则逐步发展土地的适度规模经营
党的十五届三中全会决定指出：“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”因此，对土地的适度规模经营，必须坚持自愿有偿原则。
如前所述，在广大的经济欠发达和不发达地区，如果土地数量较多，且集中连片，则土地可划分为“口粮田”和“责任田”，把“口粮田”交给农户长期耕种，而“责任田”实行承包经营，这样，既可照顾农民的“恋土”心理，又可充分挖掘土地生产潜力，不失为目前农村土地制度改革的一项理想选择。在经济较为发达的地区，无疑也可大力推行。相对于经济欠发达或不发达地区而言，经济较发达地区非农产业发展较快，农村剩余劳动力就地转移较多，农民的“恋土”心理也相对较轻，市场经济观念相对较强。因此，在这些地区的农村经济进一步改革中，有的地方的集体经济组织和农民理性地选择了土地股份合作制这一新型的土地制度，它以产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点，适应了市场经济的发展与广大农民的要求。
土地的股份合作制，是在坚持土地集体所有的前提下，按照市场经济的要求，把集体土地所有权的占有权、使用权、收益权、处置权进一步分开，集体只保留部分收益权和最终处置权，土地的占有权和受益权则分为两部分，通过股份分红，一部分归集体所有，一部分归农民个人所有。村级集体实行土地的统一规划和统一开发利用，发展适度规模经营。
土地股份合作制的基本特征表现在：
第一，建立起具有明晰产权关系的土地制度。国家从法律上明确集体土地所有权主体代表，界定土地所有权的归属，规定集体土地产权的各项权能。在此基础上，具体界定农民对集体土地享受的诸项权益，永久承认和保护其合法的土地股份权，这样才能有利于打破过去封闭、凝固的社区集体土地产权关系，建立起适应社会主义市场经济要求的、明晰的集体土地所有产权结构。
第二，依照土地股份合作制的规定，农民拥有的只是一种对使用权货币化的股权，它不以占有实物土地为基本特征。土地股权的交易，并不影响集体组织对实物土地的受益与处置权的行使，而农民则可以凭借其拥有的股权参与土地收益分配，并得到法律上的认可和保护。这使得农民与集体在经济利益上的联系更加密切，农民对实物土地占有的观念将逐步淡化，比较容易放弃承包土地，而将劳动力、资金等生产要素转入非农产业，更好地促进集体对土地的统一规划和统一开发利用，发展适度规模经营。
第三，土地股份合作制是集体土地产权制度改革和完善的一种制度规定，而家庭联产承包责任制是一种集体土地的经营形式。因此实行土地股份合作制，并没有改变以家庭承包为主的多种经营形式，只会促进经营形式的多样化发展。例如，农民仍可以以家庭为基本单位去承包或租赁若干股份的土地经营，或者若干农户联合租赁若干股份的土地实行适度规模经营，这样就能进一步优化经营权主体的市场化选择，让那些经营有方的人优先获得土地经营权，从而确保土地这个农业中最基本的生产要素经常地、自觉地与那些经营水平较高的人结合在一起，最大限度地发挥土地的效用。
土地股份合作制作为一种农村土地制度的改革也和任何一种制度改革一样，要支付一定的成本。只有制度变迁的成本小于其收益，这种制度变迁才可以说是成功的，新制度才能稳定发展。制度变迁的成本一方面来自宏观政策对微观经济行为的引导，而另一方面则来自微观经济行为本身。但是微观经济行为本身具有克服制度变迁成本上升的属性，如果发生制度变迁成本上升过大，微观经济行为本身就自动停止这种制度的变迁。因此，在发展土地股份合作制时，必须在宏观政策导向和微观经济运行上把握适当的“度”。
目前从实施土地股份合作制的实践看，各地都是将土地折股分配给农民，集体只实行土地的统一规划和布局，集中连片地将土地承租给种田能手经营。但是在具体操作过程中，对于土地作价折股、股权配置及权利规定、土地收益分配和管理形式等问题，其做法各有不同。由于土地股份合作制尚处于探索、发育阶段，因此，必须对一些重大问题做出更加有利于实践的探讨，尤其是其中的股权配置问题。
在这里，南海市土地股份合作制的某些成功经验值得借鉴。其具体做法是：（1）将集体土地全部从价折股，使实物土地货币化；（2）按照综合因素，评定应享有土地股份权的人员及应享有股权的份额；（3）在留出部分公股后，将其余部分土地股权确认给农户，并参与股份合作企业的收益分红；（4）土地股份合作企业改变土地家庭平均承包制，从当地经济条件出发，根据村民委员会及群众建议，土地经营采取家庭自愿承包、公开投标、专业队集体土地承包、租赁经营等多种形式。
这种土地股份合作制的构建，保留了农村土地集体所有制的精髓。它既保留了公股，又有个人股，其个人股在很大程度上又不是土地的最终所有权，而是土地所有权中的某些“权利束”，这是一种土地集体所有和个人占有受益相契合的土地产权制度。因此，它改变了过去农村土地高度集体所有，不承认个人占有权益的所有权制度，既维护了集体土地所有制，又体现了个人对集体土地的占有权益。
在发展农村土地股份合作制的过程中，一个核心问题是土地股权问题，必须慎重处理。由于建国后我国农村土地制度经历了数次重大变革，集体组织体制的频繁变动，土地资源的开发、人口增长以及水利工程、交通运输、城镇建设等占有大量农地，这些复杂的历史因素决定了土地股份权的界定和分配，主要只能按集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。
按照土地股份合作制的构建思路，应当允许农民拥有对土地股份合法继承与合理转让的权利，并将土地股权一次性永久界定到农民个人。为了与土地股份制相适应，可将土地使用权规定为单嗣继承制，即土地使用权独子继承，男孩和女孩有同等继承权，留住本村组的子女优先继承；对于新增减人口，不再增减承包地；只有土地使用权继承人才能办理入村组手续，成为新的村民，继承承包土地；与此同时，注销被继承人的资格，非继承人继承须入股；对于新增劳力，鼓励到非农产业就业；对于获得继承权的劳动力，鼓励土地转包。这样一方面有利于促进农业生产要素的优化配置及市场体系的发育与完善，防止土地进一步碎化，促进土地的逐步集中经营；另一方面，促使农民自觉节制生育，由于限制了多生子女的土地继承权，限于生存压力，部分农户会放弃多生欲望转而优生。
三、进一步强化国家对农村土地的宏观调控权
国家作为调控主体，拥有土地利用规划权、土地征用权、建设用地控制权、土地管理监督权等。各级政府有权实施城镇建设规划，制定土地供应计划，确定供地方式，确定土地价格政策，调控基建规模和投资结构等，并以国家法律或政府条例付诸实施。强化国家对农村土地的宏观调控权主要包括：
第一，健全组织机构。我国已于1996年成立了国家土地管理局，接着全国各地一直延伸到乡镇一级都成立了相应的组织机构，这个组织体系是国家进行土地管理的组织载体。今后，一方面要优化它的机构，完善它的职能，强化它的功能；另一方面要使它与村民委员会等农村集体经济组织实行紧密衔接，积极合作，以加强农村土地管理。
第二，保护土地，并监督其使用效率。对于各种挖盗、掩压、滥占、污染和掠夺经营等毁坏耕地的行为，要严令禁止；对于已经发生毁地行为者，要严加惩处，并强令其设法恢复所毁土地。同时，对于损坏地力者要严加制止，要有一套保持地力的有效的奖惩措施。另外，对于弃耕、弃管和经营不善等浪费耕地的现象，也要严加监督，并采取有效措施使其纠正，改善经营质量。对于情节严重者，可以强制收购、转卖其所有权，或强制终止、转移其使用权。与此同时，对于土壤的改良、良种普及和科技推广的有关措施要实施各种优惠和奖励政策，以提高土地的使用效率。
第三，建立市场化的农村土地使用权流转机制。土地作为重要的生产要素，只有在流转中才能实现价值增值，提高其边际效益。为了促进土地使用权流转并制止以土地作为资产保值手段或其他不合理利用行为，国家应规定拥有土地使用权证的具体要求，包括：（1）土地使用权人履行保护和合理利用土地、支付土地出让金、缴纳土地使用税等义务。（2）土地使用权人无权自己变更土地用途，变农业用地为非农业用地，只有务农的劳动力才有资格拥有农村土地使用权。对土地使用权人造成土地闲置或荒芜的，要增收土地特别税。（3）土地使用权发生流转时，原使用者对土地的投资应得到相应的补偿，使土地在使用过程中的增值效益得到相应体现。
第四，逐步缔造土地流转中介组织，规范交易行为。随着土地股份合作制的发展，土地流转的中介组织也应相应地建立起来。一类是农村土地经营公司。公司作为土地流转的交易所，专门从事进入市场的农村土地的批租、自营开发，进行果园、林木、鱼塘的产权买卖和农林牧渔产品的期货交易。另一类是土地融资公司，专门从事土地抵押业务和土地储蓄业务。其资金来源可以由国家支持农业的资金、地方政府的农业发展基金、社区土地基金以及储蓄资金等组成。它可以附属于地方农业银行或农村信用机构之下，作为其中一个特殊业务部门存在。它可以通过自己中长期信贷活动来支持农业的中长期建设和执行国家的农业发展政策；通过收受逾期抵押土地并将其出租、转卖等活动，来充当土地交易的中介组织；可以直接收购那些经营能力“凋萎”者的土地，转租或转卖给那些经营能力“旺盛”者，通过这种活动来促进土地的有效流转和集中；还可以通过一些保险业务活动，给离土农民提供新职业培训费或养老金等，由此进一步驱动农村人口转移，促进土地集中和产业分化等。
第五，进一步改革和调整土地税制。用规范的税制取代非规范的集体提留制，理顺国家同农民的税收关系，继续完善主要农产品的保护价格制度，将暗税转为明税，进一步规范税收的征管。
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