以公共参与推动社会问责：发展中国家的实践经验，本文主要内容关键词为：发展中国家论文,实践经验论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在发展中国家的社会问责实践中，对公共事务多层面的持续参与使得他们的问责方式与西方选举民主体制中所强调的问责方式有相当大的差异。与选举民主所强调的选举作为最重要的参与方式和问责手段不同，在社会问责中，公民并非只是在政府外部消极地履行选举的义务，而是更加深入和积极地卷入到公共事务的整个进程中，建立起事前和事中的公民影响力；与多元民主理论所强调的以利益集团活动为核心的公民参与不同，社会问责中的公共参与的目标正是避免那些强势利益集团对于公共资源的控制，它更强调那些没有组织起来的弱势群体的声音传递和赋权，让普通公民和公民社会组织获得影响公共决策的制度化途径，从而在消除贫困和保障社会公正方面获得真正的进展。也正是在这个意义上，以公共参与为核心的社会问责对于实现政治问责和推动民主政治建设具有日渐凸显的意义。鉴于此，本文将着重介绍发展中国家“社会问责”的经验，以期对中国问责制度研究有一定的借鉴意义。
一、以公共参与推动社会问责
在政治问责研究中，研究者将问责分为横向问责(Horizontal Accountability)和纵向问责(Vertical Accountability)。横向问责主要指的是来自国家内部的立法、司法和独立行政监督机构这三种主体的问责形式；而纵向问责是指来自国家外部的问责，它包括选举问责和社会问责(Social Accountability)两种形式。不同于选举问责，“社会问责”是通过普通公民或者公民社会组织直接或者间接地参与来实施问责的问责方式。
相对于其他问责形式，社会问责特别强调了公共参与的重要角色。所谓“公共参与”(civic engagement)不仅仅意味着传统的“公民参与”(citizen participation)方式，还包括了赋权(empowerment)以及伙伴关系。这也就是说，它不是指公民消极和被动地进行政治参与，而是积极和主动地卷入到公共事务过程之中，以有效地表达他们的利益、切实地影响公共决策；这个过程伴随着公民利益的表达、公民参与能力的提升以及国家与社会伙伴关系的建立。这种以公共参与为核心的社会问责包含了一种积极的公民身份。这种积极的公民身份，不是指公民拥有国家赋予和法律界定上的公民身份，而是指公民积极参与到公共事务和决策过程中，寻求对政府的问责，并与政府分担责任的公民身份。也正是这种对于积极公共参与的强调使得社会问责与其他问责方式在以下两个方面存在差异。
第一，问责和惩罚的方式。其他政治问责形式往往是事后的问责，而社会问责是一种积极主动的过程，它包括了公民和公民社会组织事前或者事中的参与、对话和评估，官员需要告知和论证他们的决策方案、行为结果。同时，社会问责虽然不能够直接对公共权力掌有者进行惩罚，但是，它可以对有悖民意的政府施以公众压力和合法性质疑等正式和非正式的象征性惩罚；还可以通过公共参与来推动国家内部问责的启动。
第二，问责的目标。其它形式的问责制度的目标往往在于通过惩罚来制约权力掌有者，而社会问责可达到赋权和公共服务均等化两个目标。社会问责通过推动制度化的公共参与，旨在提升公民自身的能力，特别是培养社会弱势群体的参与能力，达致赋权的成效。同时，通过提升公民公共参与的能力，它还可推动更加均等化的公共服务。在通过社会问责改善治理的过程中，一个非常核心的问题在于如何使得贫困人口、妇女和儿童等弱势群体获得公平和有效的公共服务。这些弱势群体往往缺少信息和影响决策的途径；在许多发展中国家，这些社会群体往往只能通过个人化和特殊化的庇护关系来建立与政府官员的联系，以获得所需的物质资源。这种庇护关系构成了公民对国家的反向垂直问责，使得公民依附于国家及其官员。而公共参与以公民身份为权利诉求，打破庇护关系网络，使得公民积极参与到公共事务之中，这会在相当大程度上产生赋权效应，改善和增加弱势群体声音的传递，改善弱势群体的公共服务。
二、为什么需要社会问责
在过去几十年中，“社会问责”成为一个日益重要的理论概念，并在发展中国家广泛实践，通过公共参与推动社会问责成为加强政治问责的重要方式。在许多发展中国家，它们在政治制度上移植了西方的选举民主体制，然而，通过选举来实现政治问责却遭遇了严重的困难，而社会经济较为落后的情况又进一步妨碍了均衡公共服务的供给，甚至导致了政治不稳定和国家治理的恶化。这种情况既出现在诸如巴西、智利、南非和菲律宾等拉美、非洲和亚洲的“新兴民主国家”，也出现在诸如印度这样的西方民主体制已经建立较长时间的发展中国家。在这样的背景下，通过公共参与来推动社会问责成为重要的制度修正。
具体而言，这种发展趋势与以下两个因素密切相关：第一，对于选举民主的反思，特别是对于发展中国家选举民主实践的反思；第二，治理理念的发展以及对于官僚体制改革的推动。
第一，对于发展中国家选举民主的检视。在许多发展中国家，从西方国家移植的以分权制衡为核心的横向问责机制在实践中存在着相当的局限。行政首脑一旦当选，他们就掌握了民意授权的令箭，享有了最高的合法性和权力。司法和立法机构的反对和弹劾有时会被认为是违反多数民意和阻碍政府效率。在拉美研究中，“授权式民主”(delegative democracy)的概念就被提出来形容拉美新兴民主国家面对的困境。在这些国家，以选举和权力制衡为核心的制度安排难以真正实现问责，积极的公共参与成为重要的修正。
同时，选举制度蕴含的纵向问责也往往难以实现对权力的制约。选举民主以民意授权为核心，它意味着公民将信号传递给政府，政府根据这种信号制定和执行相应的政策；然后公民判断这些政策是否符合民意，以决定他们下一次的投票。这也就是说，选举隐含了一种追溯既往的问责惩罚机制，政府需要对他们过去的政策和行为负责。但是，在实践中，这种回溯性投票并不一定能够有效地实现问责。获得民意授权后，当权者可能为了谋求自己的私利而背弃他们最初的承诺，而选民并未有充分的信息来了解，从而也并不一定能够通过投票实施惩罚；并且，间隔几年一次的选举往往只能使得选民在有限的候选人中进行选择，投票往往只能选择个人，而非选择政策、项目或者政纲，选民很少能够影响候选人当选后日常的各种具体决策。因此，在对拉美国家民主实践的反思中，研究者发现，当权者偏离民意被认为是一种常规现象，民意与政府政策之间的不一致是常规而非例外。选举越来越被认为只不过是公民对于自己主权的确认，而非让官员对特定问题问责的方式。
正是在这样的背景下，依靠公共参与来推动社会问责成为了对选举民主的重要修正。公民无处不在，公民监督无时不有，公民有广泛的信息和强大的动力去施加政治压力、揭发政府错误的行径以及要求更好的公共服务。基恩就认为，1945年来的民主进入了新的历史阶段，即所谓“监督式民主”。在监督式民主的时代，民主不再局限于选举民主，民主体制延伸到它之前被排斥或者只发挥很少作用的领域。传媒革命使得公民可以通过网络和多媒体等新形式抵制不负责任的公共权力，随时随地进行公民监督，从而更好地推进问责、防御腐败和权力滥用。
第二，善治与官僚体制改革。在发展中国家，由于经济的相对落后以及贫困问题更加突出，如何提供优质和均衡公共服务的供给是一个更大的挑战。而新自由主义的经济政策解决诸如贫困等治理问题的局限，使得人们逐步开始强调一个强有力的国家与公民和市场互动的意义；金融危机的爆发也更加凸显了透明和有效的监管体系的重要性。这两者都指向了国家的治理结构对于发展绩效的深刻影响。在这种治理结构中，“问责”成为非常关键的要素。
世界银行的研究报告认为，对于构建善治有来自三个方面的挑战，即腐败、庇护和捕获，而现有治理改革主要有三种方向。其一，韦伯式改革。它包括官僚系统的理性化、公务员体制改革和加强内部审计等机制；其二，市场化。它特别指向公共服务外包，是新公共管理加强问责的重要方式；其三，独立问责机构(independent pro-accountability agencies)。在过去的几十年中，独立的反腐机构、审计机构和选举监督机构，以及人权申诉专员和独立公诉人等上百个独立问责机构在各国建立。
与以上三种治理改革方式不同，以公共参与为核心的社会问责独具优势，对于发展中国家而言，社会问责能通过其独有的方式来提供更加均衡化的公共服务，改善贫困人口和社会弱势群体的社会经济状况。首先，与韦伯式改革不同，传统的自上而下地执行严格的绩效目标以及通过上级的惩罚来进行监控的方式，被认为是一种“警察巡逻(Police Patrol)”的方式，而社会问责自下而上的压力是一种“火警”(Fire Alarm)的方式。社会问责不局限于官僚体制内部，它实施的范围十分广泛，动力更加充足，只要我们有适当的制度将社会的潜力转化为行动的机制，通过积极的公共参与，社会问责就会在善治中发挥关键的作用；其次，市场化和社会问责都借助于社会的能量来加强问责，不过，市场化是将国家推向社会，社会问责则是将社会带入国家；市场化常常使用消费者选择的话语，而社会问责则是以公共参与和公民权利作为基础，它更加倾向于社会公正和社会包容，而避免市场化公共服务供给导致的不平等效应；最后，独立问责机构被认为具有相当的保守性，官僚系统不断地用创设独立机构来假装他们在尝试解决腐败问题，这些制度创新往往不过是为了规避各种批评，而避免政府应该进行的全面改革。而社会问责将社会行动者带入到国家之中，将极大地推动公民对于权力的监督和制约；并且，社会问责还有助于独立问责机构的运行，独立问责机构的有效性在一定程度上取决于它与社会的互动，那些更倾向于与社会搭建桥梁的机构往往更有效地履行他们的职责。
三、公共参与的机制：发展中国家的实践
公民和公民社会组织可以通过非制度化的方式来表达抗议、寻求对政府的问责，公民也可以通过更加制度化的机制来施加政治压力。相对于非制度化的方式而言，制度化的机制能够建立更加协作的国家与社会关系。在许多发展中国家，以公共参与推动社会问责已成为了一种切实的民主实践。具体而言，这些社会问责机制可以划分为公民信息权利保障、参与式政策规划和监督、参与式绩效监控以及参与式公共开支管理四个不同的类别。通过这些具体的社会问责机制，公民和公民社会组织推动政府提供更优质和更均衡的公共服务。
(一)公民信息权利保障
公民能够获得相关的政府信息是公共参与的基础和前提，因此，改善公民的信息获取状况是加强社会问责的重要措施。孟加拉、印度、菲律宾、秘鲁、厄瓜多尔、哥伦比亚、印度和柬埔寨等国都广泛地推动政府信息的透明。具体措施包括以下几种：
第一，颁布信息获取相关法案，保障公众的信息获取权利。目前，世界上有60多个国家拥有明确的信息权利立法。在发展中国家，印度的信息权利立法具有较大的影响。从90年代开始，印度民众逐步发展了要求废除限制信息权利的殖民法案的运动，这直接促成了2005年印度“信息权利法案”的颁布，它确认了多项公民获取信息的权利，并建立国家信息委员会和各级“公众信息官员”专门处理公民提请的书面信息获取申请；南非也早在2001年颁布了“促进信息公开法”。第二，公开政府信息。比如，在透明国际的协助下，孟加拉交通部建立门户网站来公开公共工程信息；秘鲁和智利等国通过门户网站向公民提供公共财政信息；南非推动政党私人募捐经费的公开透明；菲律宾申诉员公署和总统反贿赂委员会公布官员生活方式自测指南等。第三，建立透明的网络办事程序。比如，厄瓜多尔通过公共工程网络招标来打击腐败，柬埔寨推动了艾滋病防治基金相关药物和服务供应商的公开招标等。
保障公民信息获取的权利，并切实地公开政府相关信息，是一个看似简单却会对问责有着巨大影响的举措。“让事实为所有公民看见”，不仅会对权力的行使产生巨大的制约，而且它奠定了公民形成判断、参与决策和施加压力的基础。
(二)参与式政策规划和监督
在地方政府政策和规划制定过程中，公共参与得到了较为广泛的推广。阿根廷、印度、菲律宾、乌干达、乌拉圭、危地马拉和墨西哥等国都推动了这种社会问责方式，它的主要形式是公民评审团、公众听证和参与式监督。
第一，公民评审团(citizen jury)。它搭建了公民讨论规划和政策的平台，印度被认为是推行公民评审团的成功典范。印度环境和发展国际研究所推动使用陪审团来慎议粮食和农业的发展问题，它容纳了专家、持不同观点的人士和社会群体，在参与规模较小的情况下对问题进行深入的讨论以形成共识，并将慎议结果提交决策部门(sourcebook)；从2001年开始，秘鲁成立扶贫圆桌会议，政府官员与来自公民社会的代表一起设计抵御贫困的社会政策，此外，政府还启动了全国教育共识委员会，将公民社会代表、学术界、教师工会等代表召集在一起，讨论教育政策问题。
第二，公共听证。政府和社会组织推动就各种政策议题广泛地举行公众听证。在阿根廷，地方市政当局、透明国际和公民社会组织联盟就通过公众听证会来监控废物回收服务的购买和合同；印度工人和公民赋权协会举行多种层面上的听证会，包括有关社会公正的听证会和村庄中关于政府开支的听证会等；亚美尼亚社区财政官员办公室组织了社区财务公众听证会，讨论社区财务支出计划等。
第三，参与式监督。在印度，地方政府在向贫穷家庭配给食物和基本生活用品过程中，允许每个社区的利益相关家庭挑选出女性代表成立配给行动委员会，监督配给物资的质量和价格；加纳也推动公民组织地方监督委员会，监督向贫困人口的贷款发放和公共服务提供；阿根廷的公民宪章项目推动地方政府当局向公民做出承诺，展示在一定时间内所需达到的目标和结果，再由公民和公民社会组织监控其进展情况；乌干达政府组织公民参与到监督减贫战略文件(PRSP)实施过程中；世界银行在贝宁推动公民组建地方医疗委员会，监督地方医疗服务规划的实施等。
相对于公民信息获取，参与式政策规划和监督是一种更为积极的社会问责方式，它能够对具体的政府治理产生更直接的影响，既可以推动公民表达自身的诉求，也可以加强公民对于政策以及规划制定和实施过程的监督，从而推动善治的实现。
(三)参与式公共开支管理
参与式公共开支管理是发展中国家应用最为广泛且成效最为显著的一种社会问责方式，印度、印度尼西亚、菲律宾、孟加拉、尼泊尔、斯里兰卡、加纳、马拉维、巴西、南非、拉米比亚、赞比亚、津巴布韦、阿尔巴尼亚、黎巴嫩和埃及等国都开展了相关的制度实践。它主要有三种形式，即参与式预算、独立预算分析和公共开支跟踪。
第一，参与式预算。公民可以在预算编制的前期阶段参与，也可以在预算编制的过程期间参与；可以参与到国家预算制定中，也可以独立提出备选预算方案。在巴西，负有盛名的阿雷格里参与式预算改革将10%的预算向社会公开，推动社区、地区和全市三个层面上的公共参与，并实行向穷人倾斜的加权投票制度，推动贫困人口的积极参与，以改善公共服务中的无效率、腐败和不平等问题。在菲律宾，公民通过地方发展理事会参与预算编制；在津巴布韦，公民组织还主动制定备选预算方案，为预算编制提供参考。
参与式预算是最为典型的一种社会问责机制，它不仅有助于对政府权力的制约，使得政府更好地回应民众的需要，使得公共资源得到更加合理的配置；而且它还有助于公共服务的均衡化，公共参与预算使得那些过去向政府部门本身倾斜或者向特定社会群体和社会区域倾斜的预算可能被纠正过来，使得资源更有可能导向向社会弱势群体或者边缘地区，从而真正实现公民的发言权和公民对政府的问责。
第二，独立预算分析。独立预算分析主要有三种方式。首先，发布独立预算分析报告，监控公共开支情况。比如，秘鲁的经济和社会研究联盟等机构定期以网络视频方式发布全国预算分析；哥斯达黎加有关机构进行独立公共工程预算分析；南非的民主选择研究所独立分析全国和省级教育预算，并每月定期公布独立的预算分析报告。其次，提升公民预算分析能力。在印度，许多公民社会组织发起了预算工作坊，普及公民预算知识；尼泊尔和斐济群岛的公民社会组织也组织预算工作坊，对公民和预算利益相关者进行公共预算分析培训。最后，推动共识性预算方案制定。在印度，研究机构、公民社会组织独立分析扶持贫困人口的相关预算；菲律宾、印尼，斯里兰卡、厄瓜多尔、墨西哥和乌干达等国都进行了独立的性别预算分析，评估教育和公共卫生等预算的性别影响；巴西则在性别预算之外，还将儿童预算和青年预算纳入独立预算分析之中。
较之于参与式预算，独立预算分析还可以在不进行预算体制改革的情况下推行，在公共参与预算受限的情况下，公民和公民组织可以通过独立预算分析来对预算编制施加社会影响；此外，独立预算分析更加有助于社会预算监督的专业化，同时也有助于向普通民众普及预算知识，特别是有助于对那些缺少相关知识和信息的群体的赋权。
第三，公共开支追踪。公共开支跟踪是在预算实施后对公共开支进行监督和问责，它在非洲得到最为广泛的实践，如塞内加尔对于艾滋病防治资金的开支追踪、津巴布韦对儿童相关预算资金的开支追踪、乌干达对医疗卫生领域的公共开支追踪、马拉维对教育部门的公共开支追踪、菲律宾对教科书的开支追踪、乍得对石油收入使用的开支追踪，以及加纳对地区讲习会共同资金的开支追踪等等。
公共开支跟踪主要着眼于预算的执行和实施。在预算方案制定出来后，针对预算开支中可能存在的腐败和效率问题，由预算专家、NGO组织、新闻媒体以及普通公民等参与的公共开支跟踪可以提高资金流向的透明度，曝光和降低预算开支中的腐败问题，改善公共工程或者公共服务的供给。
(四)参与式绩效监控
参与式绩效监控旨在推动公众通过公共参与评价公共服务质量，主要包括公民报告和公民记分卡(citizen score card)、社会审计(social audit)以及民意调查三种方式。它在亚洲、拉美、非洲和欧洲多个国家得到广泛运用，包括孟加拉、印度、尼泊尔、菲律宾、斯里兰卡、阿根廷、秘鲁、委内瑞拉、加纳、南非、津巴布韦、亚美尼亚和乌克兰等国。
第一，公民报告和公民记分卡。它们都是由公民服务的受众来对公共服务质量进行评估和打分的社会问责机制，具体由专业机构收集民意以提出公共服务质量的公民报告，或者由专业机构制定标准记分卡。在印度，从1994年开始，世界银行推动在班加罗尔以公民报告的形式评估政府的公共服务，不仅获取当地全体居民对公共服务和公共机构人员的满意度，而且还特别调查获取贫民窟民众对于公共服务和公共机构人员的满意度情况，1994年、1999年和2003年三次公民报告卡的评分数据已经显示出满意度的显著提高；菲律宾在多个领域推行了公民记分卡实践，公民对扶贫项目、社区项目、申诉系统以及首府地区9个城市的公共服务等进行打分评价；2002年，马拉维试行社区记分卡制度，它最为突出的特色是让社区村民参与到记分卡指标的设定过程中，首先组织村民讨论社区健康中心服务中存在的问题，然后协助这些村民设计健康中心的评估指标，最后村民按照这些指标对健康中心的服务进行打分。
第二，民意调查。民意调查被用来获知用户或者民众对于政府及公共服务的满意度和评价。它使用的范围更加广泛，比如，对生活质量改善、农村地区灌溉设施、医疗卫生状况、城市道路和教育设施、政府采购和公共预算透明度以及政府腐败等领域开展公民满意度调查等。柬埔寨社会发展中心就腐败问题对1513个城市和乡村成年人进行民意调查，印度公民意识运动组织入户调查小学生获取学校设施资源之间的差距等。
第三，社会审计。较之于前两种方式，社会审计是一种更加积极的社会问责方式，它主动、深入地监控公共服务，并将公民对预算经费的监督扩展到对具体公共服务资金的监督，特别是市政工程和基础设施建设工程的监督。它具有多种形式，首先，由公民社会组织对市政项目进行社会审计。比如，巴基斯坦公民社会组织对于公共服务外包的社会审计、萨尔瓦多对公路修建项目的社会审计、阿根廷对于住房和土地政策领域的社会审计等；其次，推动公民与审计委员会协作的参与式审计。在菲律宾，公民社会组织与审计委员会进行协作式参与审计；最后，提高公民社会审计的能力。菲律宾，斯里兰卡和洪都拉斯等国的相关社会组织都致力于通过社会审计培训来加强村民、居民和当地土著的问责能力。
参与式绩效监控能够针对特定的公共服务来对其质量进行专门的评估，能够更有针对性地将民众声音传达出来，以改善公共工程或者公共服务的质量，并加强社会参与监控的能力，从而形成有效的社会问责。
四、社会问责的保障：国家与社会的协作
在发展中国家具体实践中，社会问责的成效不尽相同。有的国家在推动政府问责以及提供优质的公共服务方面取得了良好的成果，有的则并无助于改善现有体制存在的问题。在印度，从1994年开始，班加罗尔地区推行了以公民报告来评估政府的公共服务，随后世界银行特别调查了贫民窟民众对于公共服务和公共机构人员的满意度情况，1994年、1999年和2003年三次公民报告卡的评分数据已经显示出满意度的显著提高，表明了公民报告这一社会问责机制取得了积极的成效。同样在印度，在1992年孟买骚乱之后，地方政府曾经一度保持了强烈的兴趣来推动社会审计的实施，通过社会审计来改善配给体制曾经取得了非常好的成效。然而，由于后期缺乏政府的支持，最终只落为形式上的制度。
因此，如何保障社会问责的成效是一个核心的问题。在目前发展中国家的社会问责实践中，社会问责机制的建立主要有三个方面的推动力量，除了透明国际、世界银行和亚洲开发银行等国际组织之外，社会问责机制的建立和完善需要国家与社会这两种力量的积极协作。这种协作关系是否达成不仅影响到公众参与机制是否得以建立，还直接决定了公共参与机制的有效性。
对于社会而言，公民和社团组织往往通过政策倡导等形式施加压力，推动社会问责机制的建立，并在此后积极参与到社会问责的行动中。在这个过程中，社会问责的成效取决于几个方面的因素。首先，公民社会组织的积极参与。除了印度的公共事务中心这样有名的组织之外，印度尼西亚的万隆治理研究所、巴西的妇女研究和倡议中心、马拉维的经济公正网络与南非的公共服务问责监控组织等都在社会问责中扮演了关键的角色；其次，媒体利用及政策倡导。在社会问责中，公民以及各种社会组织能否有效地利用媒体，从而在政策制定过程中发挥积极的政策倡导作用，对于社会问责的成效具有关键的作用；再次，社会与国家的建设性合作。在社会问责过程中，社会不应采取与国家对抗的策略，这种关系不利于对国家产生影响，还可能会导致社会自身空间的收缩；社会应主动加强与国家的沟通和对话，并在此基础之上与国家开展建设性的合作，并不断拓展合作的领域。
面对社会的参与和问责诉求，国家不应采取压制和冷漠的态度。首先，国家需要在现有制度架构下扩大制度化公共参与的渠道，有效地回应社会的公共参与和社会问责诉求，接受社会对公共权力的监督，改善公共服务；其次，国家还可以针对社会问责诉求启动内部的问责机制，从而增加社会问责的惩罚力量；再次，国家可以从内部主动地推动社会问责机制的建立，包括信息公开立法和参与式预算改革等；最后，国家还可以创造有利于社会问责的政治和社会环境，包括推动地方的适当分权、公共信息的透明、公共参与渠道的畅通和社会组织的建立等。
总之，在许多发展中国家，通过公共参与推动社会问责已得到了相当广泛的实践，在国家与社会的协作下，多种具体的公共参与机制得以建立，提升了公民公共参与的能力，并使得公民能够更加有效地影响政府的政策，推动政府提供更加优质和均衡的公共服务。这对于当前我国民主政治建设和责任政府建设具有一定的借鉴意义。在我国，经济增长方式的转变和政府公共服务职能的日益强化，使得政府不能再仅仅追求经济发展绩效，相反，如何有效地回应民意、如何恰当地处理社会诉求推动政府问责已经成为了关乎民众对于政府信任度和满意度的重要标尺。发展中国家社会问责的经验告诉我们，通过建立制度化的公共参与机制以推动社会问责是一条可资借鉴的发展方向。
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