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中图分类号：D622 文献标识码：A 文章编号：1671-2218(2011)03-0014-05
人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员、无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构。与中国共产党对人民代表大会实行领导不同，各民主党派作为参政党在人民代表大会中发挥作用，主要是通过各民主党派的人大代表、人大常委会委员和人大常设专门委员会委员的工作来体现的。
一、人大是民主党派成员参政议政的重要机构
人大代表虽然是由人民通过民主选举产生的，但代表名额分配的比例却是按照既要照顾多数，又要照顾少数的原则确定的。因此，各级人大代表中除中共党员代表外，还有相当部分的党外人士代表，其中就包括一部分民主党派和无党派人士代表。
早在新中国成立前夕，毛泽东在为中共中央起草的《关于各地召开各界代表会议的指示》中就指出：“无论是各界代表会议或人民代表大会，党员均不要太多，以能保证通过决议为原则。大体上，党员及可靠左翼分子，略为超过二分之一即够，以便吸收大批中间分子及少数不反动的右翼分子，争取他们向我们靠拢。”[1]新中国成立后，特别是改革开放以来，更是采取了多种措施，保证民主党派成员和无党派人士在各级人大代表中占有适当比例，并积极创造条件，发挥他们的参政议政和民主监督作用。
1989年12月，中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(中发[1989]14号)，其中第二部分内容就专门讲了“进一步发挥民主党派成员、无党派人士在人民代表大会中的作用”，强调：“要保证民主党派成员、无党派人士在全国人大代表、人大常委会委员和人大常设专门委员会委员中占有适当比例，并可聘请有相应专长的民主党派成员、无党派人士担任专门委员会顾问。”“在省、自治区、直辖市的人大中应保证民主党派成员、无党派人士占适当比例。”“在市、州、县人大中应保证无党派人士占适当比例。在有民主党派组织的市、州、县应保证民主党派成员在人大中占适当比例。”“人大、人大常委会在组织关于特定问题的调查委员会，人大各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，吸收人大代表中的民主党派成员和无党派人士参加，并可聘请民主党派、无党派的专家。”《意见》还要求“中共人大党组成员应与担任人大领导职务的民主党派和无党派人士经常交流情况，沟通思想，交换意见。”[2]
2005年2月，中共中央颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(中发[2005]5号)，在深刻总结1989年《意见》实施以来15年多党合作经验的基础上，对充分发挥民主党派成员和无党派人士在人大中的作用作出了进一步的明确规定：“要保证民主党派成员和无党派人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占有适当比例，在各级人大领导班子成员中有适当数量。在全国和省级人大常委会中应有民主党派成员或无党派人士担任副秘书长。”“人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员和无党派人士参加”。[3]这为民主党派成员和无党派人士广泛平等地参加各级国家权力机关，并充分发挥参政议政和民主监督作用提供了法律和制度保障。
根据我国《选举法》规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人”。据此，中共和各民主党派皆有权以政党名义提名人大代表候选人，并可以就提名人选进行讨论和协商。以全国人大代表候选人的提名为例，就是一个充满民主协商并依法筛选的过程。首先，由中共和各民主党派的中央及其省、自治区、直辖市的党组织，本着联合提名、单独提名和代表提名的办法，推荐各党派及党外的全国人大代表候选人名单。人大选举委员会汇总名单后，组织人大代表进行反复讨论和民主协商。如果所推荐的候选人过多，则要进行预选，按照得到较多选票和支持意见的情况，正式确定代表候选人名单，并向选举单位的人大代表公布和介绍各候选人的情况；推荐代表候选人的各政党，可以在选举日之前宣传其推荐的候选人。在讨论、协商候选人提名的过程中，需要解决中共与各民主党派候选人名额所占的比例问题。一般来说，不以各党派的党员人数作为候选人名额的分配标准。中共为了实现执政党的领导地位和作用，其成员要占代表总人数略多于二分之一的比例；同时，为了有利于实行多党合作，中共希望民主党派成员和无党派人士在人大代表中占有适当的比例。中共不仅表明了这个意向，而且为民主党派和无党派人士代表候选人作必要的宣传，以扩大其影响，力争当选。但是，最后谁能当选，各党派占有多少名额，要依法进行投票选举，以获得过半的多数选票为准来确定。[4]
根据上述中共中央《意见》精神和我国《选举法》的规定，历届全国人大代表、人大常委会委员和人大常设专门委员会委员中，都有一部分民主党派和无党派人士的代表。其中，民主党派和无党派人士在历届全国人大代表中所占比例尤为引人关注。据统计，第一届全国人大代表1226名，有民主党派和无党派人士代表274人，约占22.35％；第二届全国人大代表1226人，有民主党派和无党派人士代表284人，约占23.16％；第三届全国人大代表3040人，有民主党派和无党派人士代表565人，约占18.59％；第四届全国人大代表2885人，有民主党派和无党派人士代表238人，约占8.25％；第五届全国人大代表3497人，有民主党派和无党派人士代表495人，约占14.15％；第六届全国人大代表2978人，有民主党派和无党派人士代表543人，约占18.23％；第七届全国人大代表2970人，有民主党派和无党派人士540人，约占18.18％；第八届全国人大代表2978人，有民主党派和无党派人士572人，约占19.21％；第九届全国人大代表2979人，有民主党派和无党派人士代表460人，约占15.44％；第十届全国人大代表2984人，有民主党派和无党派人士代表480人，约占16.09％。[5]
对上述统计数据，需要说明的是，第一至三届全国人大代表中的民主党派和无党派人士代表人数统计，包括了共青团的代表在内，因此所占比例略高。第四届全国人大由于是在“文革”期间非正常情况下召开的，民主党派和无党派人士代表所占比例略低。在其他各届全国人大中，民主党派和无党派人士代表所占比例大约维持在15-20％之间，这虽与同期中共代表人数约占全国人大代表总数的60-70％相比要低许多，但对成员总数还不到80万人的各民主党派而言，这一比例已经是相当高了。这不但要远远高于各民主党派成员在全国人口中所占的比例，也要明显高于党员总数近8000万人的中共在全国人大代表中所占的比例。
据统计，自2008年第十一届全国人民代表大会第一次会议以来，民主党派成员和无党派人士共有18.7万人当选为各级人大代表。其中，全国人大常委会副委员长6人，全国人大常委会委员49人；省级人大常委会副主任35人，省级人大常委会委员479人；市级(包括直辖市的区和副省级市)人大常委会副主任378人，市级人大常委会委员2349人。[6]这对充分发挥民主党派成员和无党派人士在各级人大中的参政议政和民主监督作用，无疑提供了重要的组织保障。
二、民主党派成员在人大中的活动方式
根据《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定：“民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大中以人民代表的身份，依照《宪法》及《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》等法律进行活动。”[7]换言之，民主党派成员中的人大代表不能以民主党派的身份在人大进行活动。
对此，许多人包括一些民主党派成员，既不了解也不理解，从而产生了一些疑问。例如，2003年，湖南省常德市一位民主党派成员中的人大代表就提出了这样的疑问：“我是一名今年当选人民代表的民主党派成员。在今年的市人代会上，我向大会提交了议案《关于××公路多处设障的现状和对策——一个民主党派成员的呼声》，落款时，同时署上了民主党派成员的身份。结果被告知，不能以民主党派成员的身份署名，只能以人大代表的身份署名。我弄不清楚，我是从民主党派应占比例当选人民代表的，那么为什么又不能以民主党派的身份来呼吁解决事情呢？”[8]
对于类似上述疑问，中共中央统战部有关人士给出了权威解释：“我国民主党派成员中的人大代表，之所以不能以民主党派的身份而只能以人民代表的身份在人大进行活动，是由我国的根本政治制度和政党制度所决定的。”“宪法规定，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，实行的是人民代表大会制度。根据这个根本政治制度，我国的一切权力属于人民，而不分别属于各个政党组织。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在这个制度下，各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这就是说，由人民当家作主，组成人民代表大会，统一掌握国家权力。根据我国《选举法》和《全国人民代表大会组织法》，我国的人大代表不是按党派产生，而是按地区、由选民或下一级人民代表大会选举产生，人民代表应对本地区的选民负责，他们在人民代表大会上应以人民代表的身份，按《宪法》、《全国人民代表大会议事规则》进行活动。因此从法理上说，我国各政党成员中的人大代表，由于不是经各自政党选举产生的，而是区域选举产生的，因而他们不能代表自己的政党，只能代表选举的区域选民。在国家机构中，行使国家权力的主体始终是人民，而不是政党组织。虽然为了体现执政和参政，人民代表中含有各个政党的成员，但他们都是作为人民的一部分，由人民按照一定的法定规则(比如区域原则)选举产生，而不是由各个政党按照一定席位比例的分割原则产生。因此，人民代表和人民代表大会所体现的是人民的利益和意志，而不是党派的利益和意志。”[9]
虽然我国的人大代表不是按党派选举产生，而是按其所在地区选举产生的，但不可否认，在人大代表的选举过程中，从代表名额的分配到代表人选的推荐，党派问题始终是一个非常重要的考虑因素。各民主党派成员中的人大代表，本来就具有既是所在地区人民的代表，又是本党所推荐的代表的双重身份。因此，他们在以地区代表团活动为主的情况下，适当地开展本党派的活动，发挥民主党派作为参政党的整体功能，加重人大活动中的党派色彩，使人大机构更加充满生机和活力，仍不失为一种值得探索的重要思路。[10]
作为一种探索，曾有学者提出：“为完善多党合作，发挥民主党派在国家政治生活中的作用，民主党派应以政党组织的身份在全国人大会议上提出代表本党派主张的议案交付表决，如获通过，便成为国家意志，由政府执行。”为此，除需要民主党派“强化政党意识，提高政治素质，充实机关干部，健全组织机构，改进工作方法，改善工作条件”外，在政治体制方面，还“应在人大会议上建立党团组织，统一人大代表中党派成员的思想，使人大代表中党派成员的发言统一到本党派的主张、观点上来。”[11]
能否在人大中建立西方式的议会党团组织，这是目前理论界争议比较大的一个问题。所谓“议会党团”，是指议会中同一政党或政党联盟的议员，为统一和协调本党议员在议会中的立场和行动而组建的政党组织。西方国家的政党主要通过议会党团在议会中进行角逐和竞争，以维护和实现本党的利益。我国的国情和党情与西方国家根本不同，不宜在人大中建立西方式的议会党团组织。因为中共与各民主党派的关系，不是西方式的执政党与在野党、多数党与少数党的关系，而是具有中国特色的执政党与参政党、领导党与合作党的关系，在政治上不存在你下我上、尔虞我诈的激烈竞争；同时，中共与各民主党派中的人大代表，不是由党派竞选产生的，而是由所在地区选举产生的，在人大中亦皆是以人民代表而不是以党派代表的身份进行活动，因此没有必要在人大中建立以党派竞争为主要目的的党团组织。
至于中共在人大常委会中的党组是否具有“议会党团”性质，现在比较一致的看法是，其与西方国家政党的议会党团性质根本不同，不是为从事党派竞争服务的。但是，不可否认，中共党组在统一和协调中共党员人大代表的立场和行动，以贯彻中共的路线、方针和政策方面所发挥的作用，与西方国家政党的议会党团还是有相似之处的。既然中共可以在人大常委会中建立党组，不妨也可以尝试让各民主党派在人大常委会建立各自的党组或联合建立一个统一的民主党派党组，负责统一和协调民主党派成员中人大代表的立场和行动，以更好地发挥参政党的作用。当然，这种人大中的民主党派党组与中共党组之间应是一种多党合作关系，而不是西方式的党派竞争关系，其目的是为了进一步加强中共与民主党派在人大中的团结合作，而不是相互拆台和讨价还价。这是必须明确的。
此外，既然民主党派成员中人大代表的双重身份不可否认，那么正如有的学者所建议的，允许各民主党派在人大中适当开展党派活动，甚至允许以民主党派的身份在人大发表意见或提出议案，也不失为一种可以尝试的选择。这不是以民主党派的身份否定或取代人民代表的身份，只是更加凸显了民主党派的特殊身份，可能会引起会议的特别关注和重视。这对进一步发挥各民主党派在人大中的参政议政和民主监督作用，无疑是大有好处的。
三、民主党派成员在人大中的参政作用
各民主党派作为参政党，在人大工作中所起的作用，与西方国家议会中的在野党根本不同，它不是站在与执政的中共相对立的立场上参加人大工作，而是在政治上要接受中共的领导，自觉地与中共保持一致，共同为做好人大的各项工作而努力。当然，这并不是要求各民主党派在人大中唯中共之命是从，而是指各民主党派对某一议案无论是持支持态度或者批评态度，甚至是否定的态度，其根本目的都不是西方式的“你下台我上台”的较劲，不是有意为对方“拆台”，而是设法为对方“补台”，使其所提议案经过补充修改后更加成熟和完善，从而与中共一道通过人大的法律途径，更好地为国家和人民的利益服务。
中共与各民主党派之间的合作关系，决定了人大在审议通过议案、法案或做出重大决定时，不是只看重党派间在桌面上表决的结果，而是更看重会前中共与各民主党派之间的一系列协商和讨论。在人大会议外的协商中，各民主党派可以提出自己的立法建议或专题报告，供中共决策参考；也可以就即将提交人大审议的政府工作报告、重大问题的决策建议或法律草案等提出自己的意见和建议，甚至直接参与修改工作。实践证明，各民主党派多年来提出的大量报告、意见和建议，受到了中共方面的高度重视，其中许多已被采纳实施。当然，这并不妨碍各民主党派在人大议会中继续发挥其参政议政和民主监督作用。在人大开会审议法案或议案时，民主党派成员中的人大代表仍可畅所欲言，充分发表自己的见解，并按照自己的意志投票表决，履行人大代表的神圣职责。[12]
人大作为国家立法机关，是民主党派“参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行”的重要机构。新时期，各民主党派成员在人大制定法律、法规的过程中发挥了积极作用，做出了重要贡献。例如，1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案，把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法，是根据民建中央常务委员陈春龙的一项建议而修订成功的。1998年12月29日，九届全国人大六次常委会通过的中国第一部《证券法》，是由民盟中央副主席厉以宁担任起草小组组长的。1999年3月，将“邓小平理论”、“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，并改“私营经济是社会主义公有制经济的补充”为“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”的建议，是由民建中央副主席李崇淮最早提议并被采纳的。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，有三处条款的修改是吸纳了农工党等民主党派的建议，涉及改“戒严”为“进入紧急状态”，改“对土地实行征用”为“对土地实行征收或者征用并给予补充”、改“包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线”为“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线”。[13]由此可见，各民主党派为建立和完善具有中国特色的社会主义法律体系奉献了自己的智慧和力量。
正如有的学者所说，政协立言立论，以议政为主；而人大则要立法，是国家权力机关。因此，与政协相比，人大的工作更实更重，在参政方面有更为直接的实际效果。但是，如何更好地发挥参与人大工作的民主党派成员的作用，仍是一个值得探讨的问题。“如果把党派成员选出来，在人大占了位子，却只反映代表个人或个别人的意见，不能更充分地表达社会主义现代化事业和广大人民的需要，岂不有失偏颇？”“也许正如中国共产党——执政党的意志、方针和政策通过人大立法、选举政府领导人等方式来实现一样，民主党派作为参政党也应该把来自人民实践而形成的正确观点和建设性意见，通过参与人大工作的代表反映出来。至今，这方面的工作确实还没有引起各级民主党派组织的充分重视。”[14]此外，也还需要探索和找到一种能够使各民主党派在人大工作中发挥整体参政议政功能的有效途径和适当形式，这还有赖于中共和各民主党派坚持不懈的共同努力。
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