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今年5月7日，欧盟27个成员国与乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚、白俄罗斯、阿塞拜疆、亚美尼亚6国在捷克首都布拉格举行“东部伙伴关系”峰会，正式启动了去年提出的“东部伙伴关系”计划。该计划对于欧盟实施多边主义对外战略，确保欧盟能源供应多样化，以及维护欧洲地区安全具有重大意义。但是，由于欧盟、东部伙伴国及俄罗斯三方的利益难以协调，“东部伙伴关系”计划不会一帆风顺，将是一个长期进程。
一、计划的产生及进展
“东部伙伴关系”计划最早是由波兰提出的。2008年，波兰提出了“扩展东部”，建议欧盟放宽对乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚、白俄罗斯、阿塞拜疆、亚美尼亚6国的签证限制，强化彼此在政治、经济、环境等领域的合作，建立自由贸易区，并最终帮助这些国家加入欧盟。这一建议随即得到瑞典的支持。2008年6月，欧盟首脑会议正式批准这项新建议。①
2008年12月3日，欧盟委员会正式推出“东部伙伴关系”计划建议。欧盟委员会主席巴罗佐在当天的新闻发布会上表示，东部邻国经济发展、局势稳定对欧盟来说至关重要。但他同时强调，该计划不涉及让这些国家成为欧盟成员国的问题。2009年3月，欧盟春季峰会通过了该计划。
今年5月7日，欧盟27国与上述6国在布拉格举行“东部伙伴关系”峰会，并签署了《东部伙伴关系宣言》，正式启动“东部伙伴关系”计划。根据《宣言》内容，在欧盟成员国和东部伙伴国的共同利益和承诺之上，各伙伴国可根据自身情况决定如何发展与欧盟的关系。该伙伴关系的“主要目的是为伙伴国与欧盟加强政治联系和经济融合创造必要条件”。作为欧盟睦邻政策的一部分，该计划将支持伙伴国的政治、经济和社会改革，促使其向欧盟靠拢，这“将有助于欧盟、伙伴国和整个欧洲大陆的稳定、安全和繁荣”。②为便于交流信息和探讨深化合作问题，欧盟与东部伙伴国领导人将每两年召开一次会议，外长每年会晤一次。
欧盟“东部伙伴关系”计划预计耗资6亿欧元，将通过双边和多边轨道提升与东部邻国的合作关系。根据“双边轨道”内容，欧盟将与这些国家逐一建立自由贸易区、方便其公民进入欧盟的签证、加强能源安全、提供财政援助，密切安全与防御方面的磋商。欧委会建议将对这些国家的援助增加到2倍，到2020年总额达到15亿欧元。“多边轨道”内容主要是鼓励这些邻国之间开展合作，强化地区合作。具体包括：按照欧盟标准促进边界管理一体化项目以便于人员流动；为中小企业提供技术援助、风险资金和贷款，促进其发展；融合地区电力市场，促进可再生资源使用和提高能源效率；开发“南部能源走廊”，建设能源运输基础设施，便于欧盟能源供应渠道多元化；预防和应对自然和人为灾害。
其中，“南部能源走廊”是“多边轨道”的重要内容之一。为进一步有效、深入地推进该计划，欧盟在“东部伙伴关系”峰会的第二天，又在布拉格召开了“南部走廊”能源峰会。“南部走廊”输气管道网络以纳布科天然气管道为主。纳布科项目由欧盟投资，目的是将里海地区的天然气经现有的“巴库(阿塞拜疆)—第比利斯(格鲁吉亚)—恩祖姆(土耳其)”管道输送到南欧地区。该项目预计投资总额为79亿欧元，全长约3300公里，年输送天然气能力为310亿立方米。峰会上，欧盟与阿塞拜疆、格鲁吉亚、土耳其和埃及签署了联合宣言，同意在政治、技术和资金方面支持以纳布科天然气管道为主的“南部走廊”输气管道项目建设。但哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦三个里海国家没有签署联合宣言。今年7月13日，欧盟与土耳其、保加利亚、罗马尼亚、匈牙利和奥地利等五个纳布科天然气管道项目过境国在土耳其首都安卡拉签署了有关该项目的政府间协议，为项目的正式实施迈出了重要一步。
在“东部伙伴关系”计划中，由于国家利益的因素，波兰成为该计划最积极的推动者。今年6月23日，波兰、乌克兰、白俄罗斯三国在基辅发表了“基辅倡议”。根据倡议，三国将建立全新、高效的三边合作机制，在“东部伙伴关系”计划的框架下深化地区合作，进一步加强三国在政治、经济、社会等方面的联系。而早已达成的旨在简化签证、海关手续，进一步开放边界的波乌边界交通协议也已于7月1日正式生效。
二、计划的意义
“东部伙伴关系”计划是“欧洲睦邻政策”的延伸，对欧盟实施多边主义对外战略，确保欧盟能源供应多样化，以及维护欧洲地区安全具有重大的战略及现实意义。
第一，是欧盟推进多边主义对外战略的重要一环。2003年，欧盟发表了历史上第一份安全战略文件《欧洲安全战略：更美好世界中的安全欧洲》，正式提出了“建立基于有效的多边主义基础上的国际秩序”的对外战略，③并承诺多边主义“既是对外政策中的一项基本原则，也是对外政策的目标”。④在国际上，欧盟与各国和地区建立了广泛的多边联系：与美国保持着同盟关系；与中、俄等国家建立了战略合作伙伴关系；在亚太地区，与东盟建立了战略伙伴关系，与东亚三国以及东盟建立了亚欧会议机制，每年定期参加亚太地区的多边安全合作会议“东盟地区论坛”；在拉美和海湾地区，通过里约热内卢集团和海湾合作组织的会晤保持着接触与交流。2004年，欧盟为了扩大和深化与东部、南部邻国的政治与经济关系，提出了“欧洲睦邻政策”。“东部伙伴关系”计划与2008年7月建立的“地中海联盟”正是欧盟分别向东和向南推进“欧洲睦邻政策”的两个重要步骤。⑤欧盟“南下”和“东进”双管齐下，以融合保安全，拓展市场，扩大其地缘战略空间。而且，“东部伙伴关系”计划是欧盟第七个伙伴关系计划，如进展顺利，将对实现欧盟“多边主义”对外战略具有重要意义。所以，欧盟委员会主席巴罗佐称《东部伙伴关系宣言》的签署具有历史性意义。
第二，保证欧盟能源供应的稳定性和多元化。欧盟是仅次于美国的世界第二大能源消费市场，但自身能源资源贫乏，石油产量仅能满足其需求的25％，油气需求严重依赖进口。目前，欧盟进口的石油大约40％来自中东海湾地区，48％来自前苏联地区和北非，进口的天然气96％来自前苏联地区和北非。⑥根据欧盟委员会的数据，欧盟进口能源比重还将进一步增加，预计到2020年，欧盟进口天然气和石油的比重分别是70％和90％；到2030年将增至84％和93％。⑦东部邻国全都地处能源运输的要道，有的还蕴藏丰富的能源，正关乎欧盟的核心利益。乌克兰是俄天然气输往欧盟的主要中转国，占到俄输欧天然气总量的80％。今年1月的俄乌天然气争端使欧盟近1/5的天然气供应被切断了三周。⑧阿塞拜疆和格鲁吉亚等国是能源生产国和中转国。如果欧盟能够推动“东部伙伴关系”计划继续发展，对东部伙伴国发挥更大影响，就能逐步减少在能源供应方面对俄的依赖，保证欧洲能源供应的持久稳定，实现能源进口多元化的目标。
第三，稳定欧盟东部边界安全，提高对高加索地区的参与能力。高加索局势决定着欧盟东部边界的稳定。2008年8月，俄罗斯和格鲁吉亚爆发了严重的武装冲突，让临近的欧洲深受震撼，促使欧盟成为该地区各竞争方之间的协调者并提升对这一地区⑨俄罗斯对其邻国实行的“进攻性”政策，迫使欧盟出于自身安全的长远战略考虑，加强与东部邻国的关系。欧盟试图在其东部边界之外，建立一个稳定、繁荣的地区，并能开展多边合作。
三、计划的前景
虽然“东部伙伴关系”计划对于欧盟的对外战略、地缘政治和能源政策具有非常重要的意义，但是该计划的成功有赖于欧盟各国的合力贯彻实施以及俄罗斯逐步消除对此计划的戒心。由于欧盟、东部伙伴国及俄罗斯这三个利益相关方立场难以统一，“东部伙伴关系”计划实施起来不会一帆风顺，将是一个长期的进程。
首先，欧盟内部对欧盟地缘战略发展方向出现分歧。法国出于稳定自身周边环境考虑提出的地中海联盟，得到了饱受北非非法移民之苦的西班牙、意大利等南部欧盟成员国的大力支持，形成了“南下派”。它们力主发展与南部邻国关系，对“东部伙伴关系”计划并不积极，以致在“东部伙伴关系”峰会上，除了德国总理默克尔外，英国首相布朗、法国总统萨科齐、意大利总理贝卢斯科尼、西班牙首相萨帕特罗等几位欧洲大国领导人均以国内事务繁忙为由而指派代表出席。
与此相反，以波兰、瑞典、捷克、匈牙利等成员国为代表的“东进派”则主张与前苏联加盟共和国加强关系，希望借此计划避免东部邻国因与欧盟差距扩大而产生不稳定。波兰外长西科尔斯基强调，参加地中海联盟的许多国家仅是“欧盟的邻国”，而“东部伙伴关系”计划要支持的却是“属于欧洲的东部邻国”。但是，捷克、瑞典、匈牙利等国目前深陷金融危机自顾不暇，波兰以其一己之力推进“东部伙伴关系”计划能力有限。无论“地中海联盟”还是“东部伙伴关系”计划，失去了欧盟成员国的共同支持，就削弱了欧盟整体的行动力。欧盟“现在的困境恰恰在于它作为一个联盟，成员国必须是不可分的，不行动的代价要高于行动的代价”。⑩
其次，欧盟与“东部伙伴关系”成员国期待值不一样。对欧盟来说，“东部伙伴关系”计划“并不是一个慈善项目，而是欧洲21世纪的对外政策”。(11)欧盟不会无条件地援助东部邻国，而是希望通过启动“东部伙伴关系”计划实现其对外政策目标，获得长期稳定的贸易伙伴、安全的邻居和充足的能源供应。而对于东部伙伴来说，最具有吸引力的“胡萝卜”是“入盟”。格鲁吉亚、乌克兰、摩尔多瓦一直把加入欧盟作为其对外战略的目标之一，希望该计划能使它们由欧盟睦邻政策的客体转变为主体，为欧盟候选国的身份创造必要条件。但是，《东部伙伴关系宣言》却未明确东部伙伴的入盟前景。欧盟委员会负责对外关系和欧洲睦邻政策的委员费雷罗—瓦尔德纳也明确表示，“现在谈论入盟还为时尚早”。欧盟不愿对东部伙伴的入盟愿望给予积极回应，自然减弱了“东部伙伴关系”计划的聚合力。
第三，计划具体操作起来难度较大。一是受经济危机影响，欧盟及东部伙伴的保护主义均有所抬头，自由贸易区的谈判进程受阻。乌克兰现已将其进口关税平均提高了13％，这增大了它与欧盟自由贸易的难度。况且，欧盟与东部伙伴在这一问题上的协商已持续很久，却只与乌克兰刚开始有点进展。由于东部伙伴在未来3—4年内不可能具体落实这项规定，建立自由贸易区将是一个长期的进程。(12)二是欧盟提供的经济援助对东部伙伴国吸引力不大。欧盟成员国本身的财政负担使它们中断了与东部伙伴国的很多双边援助项目，而该计划并没有使伙伴国获得新资源，真正用于项目上的预算(6个国家4年共6亿欧元)也很有限。(13)三是签证简化程序难以短期落实。今年6月2日的欧盟统计局数字显示，欧元区失业率已达9.2％，为九年来最高纪录。高失业率使部分欧盟成员国对“外来”工人持消极态度，不赞成简化签证。德国等西欧国家认为乌克兰和摩尔多瓦贩毒、非法劳工和移民现象严重，给予签证便利是“不可思议的”。(14)目前，欧盟与白俄罗斯的签证简化程序谈判已中断。四是欧盟缺乏处理东部地区矛盾的有效手段。(15)乌克兰总统尤先科现在的国内支持率低于5％；白俄罗斯总统亚历山大·卢卡申科被称为“欧洲最后的独裁者”；格鲁吉亚总统萨卡什维利自2008年8月战争后就一直忙于应对国内的抗议；阿塞拜疆与亚美尼亚因为纳格尔诺—卡拉巴赫问题仍保持着战争状态，双方都希望得到欧盟的支持；亚美尼亚总统谢尔日·萨尔基相在2008年2月导致了10人死亡的有争议的大选后，面临着国内反对派的抗议。欧盟希望通过输出其价值观对东部邻居进行政治、经济、社会等各领域的“欧盟化改造”，但这种方式和手段解决不了东部伙伴国的各种问题。
最后，欧盟难以消除俄罗斯对东部伙伴国家的影响。尽管欧盟一再称其“东部伙伴关系”计划的目的主要是促进东部邻国的经济发展和局势稳定，不涉及吸纳这些国家加入欧盟的问题，但俄罗斯对此心存疑虑。一方面，俄罗斯担心欧盟通过这一计划使独联体其他国家逐步“脱俄入欧”。2004年的欧盟、北约双东扩至今仍令俄罗斯耿耿于怀，如今这6个前苏联加盟共和国又存在持欧盟护照或简便进出欧盟的可能性。在俄看来，这6国是分隔俄与欧盟的最后一道战略屏障，无论如何不能再度“失守”，否则将危及俄核心利益。俄外长拉夫罗夫指责“东部伙伴关系”计划旨在扩展欧盟“势力范围”，俄将对这一计划“保持警惕”，并采取“听其言，观其行”的政策。另一方面，欧盟与俄罗斯在独联体的较量，主要是争夺该地区的油气资源及其运输管线的控制权。俄罗斯主张由俄天然气工业股份公司和意大利埃尼公司合作修建将西伯利亚天然气输送到西欧的“南溪”天然气管道项目。该管道北至奥地利，南到意大利，计划年输送天然气约300亿立方米，预计耗资100亿欧元。2008年，俄已相继与保加利亚、塞尔维亚、匈牙利、希腊等国签署协议，将合作建设“南溪”项目。而以纳布科天然气管道为主的“南部能源走廊”在线路上与“南溪”项目存在一定的重合，并且将俄罗斯排挤在外，有悖于俄的战略利益。所以，俄罗斯将利用自身的优势和影响，阻碍“东部伙伴计划”继续推进。
东部伙伴国由于受俄罗斯的影响，立场并不坚定。白俄罗斯在保持同俄罗斯的联盟关系和改善同西方国家的关系之间寻求某种平衡。当欧盟委员会负责对外关系和欧洲睦邻政策的委员费雷罗—瓦尔德纳正准备前往明斯克讨论签证问题时，白俄罗斯总统卢卡申科却去了莫斯科，以致她“不得不推迟访问”。(16)摩尔多瓦因在涉及摩国家主权和领土完整的德涅斯特河左岸问题上离不开俄的合作，也存在顾虑。摩总统沃罗宁今年3月初表示，“东部伙伴关系”似是对俄罗斯的包围，“为什么要在欧盟的监督下建立另一个独联体？”也正是俄的影响，白俄罗斯和摩尔多瓦只派了低级别代表团参加“东部伙伴关系”峰会。此外，俄已成功地在这6个国家设立了军事基地，并且实行更开放的劳动力市场。(17)这对于“东部伙伴关系”计划中受阻的签证简化进程更是一个“打击”。阿塞拜疆是纳布科项目最重要的供应方，却不支持该管道绕过俄罗斯进行铺设。同时，俄还在积极争取与阿的供气协定，一旦签署，也将导致阿不能为纳布科管道供气。另外，纳布科项目的两个潜在供应国土库曼斯坦和乌兹别克斯坦已经与俄签署了高价供气协定，难以被欧盟拉拢。所以，它们出席了“南部走廊”能源峰会却并未签署联合宣言。正如德国国会外交委员会的资深议员维尔曼所说，一向对莫斯科抱有戒心的东欧国家拉拢前苏联共和国与欧盟接近，等于挖俄罗斯的墙角，势必引起莫斯科的反感；没有俄罗斯参与谈判，无论是天然气的供应，或乌克兰、高加索地区的冲突和摩尔多瓦的领土问题，都不可能彻底解决。所以，欧盟“有潜力成为解决该地区冲突的关键角色，但需要与俄发展更好的关系和确定对东部伙伴的地区战略”。(18)
注释：
①"Council of the European Union,Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit",Prague,7 May,2009.
②European Commission,"European Security Strategy:A Secure Europe In A Better World",December 2003,p.9.
③Communication Form the Commission to the Council and the European Parliament,The European Union and the United Nations:The Choice of Multilateralism,Sep.2003,p.16.
④邻国包括阿尔及利亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、埃及、格鲁吉亚、以色列、约旦、黎巴嫩、利比亚、摩尔多瓦、摩洛哥、巴勒斯坦、叙利亚、突尼斯以及乌克兰。
⑤Secretariat of The Council of The EU,"Eastern Partnership",Factsheet,No.3,19 And 20 March,2009,p.2.
⑥周弘：“欧盟的对外能源战略”,http://tecn.cn/data/9474.html
⑦"EU:Energy Security",http://www.escsass.org.cn/adm/Upbadfiles/2007
⑧José Manuel Dur
o Barroso,President of the European Commission,European Energy Policy for the 21st Century,BDEW Conference Berlin,24 June,2009,p.2
⑨"Wider Europe Deeper Integration? Constructing Europe Network",EU Consent Conference Work Package Ⅶ Team 25,p.2.
⑩European Policy Centre,"The Eastern Partnership:How Far,How Deep,How Fast?" http://www.epc.eu/en
(11)同上。
(12)Nicu Popescu,"The Eastern Partnership in Crisis",The EU Observer,24 Mar,2009,p.1.
(13)Andrew Wilson and Nicu Popescu,"Partnership? What Partnership?" http://www.project-syndicate.org/commentary/wilson3
(14)Tony Barber,"Why Eastern Diplomacy Requires a Careful Tailor",FT.com,4 May,2009.
(15)"Wider Europe Deeper Integration? Constructing Europe Network",EU Consent Conference Work Package Ⅶ Team 25,p.2.
(16)European Policy Centre,"The Eastern Partnership:How Far,How Deep,How Fast?" http://wwww.epc.eu/en.
(17)Andrew Wilson and Nicu Popescu,"Partnership? What Partnership?" http://www.project-syndicate.org/commentary/wilson3
(18)"Wider Europe Deeper Integration? Constructing Europe Network",EU Consent Conference Work Package Ⅶ Team 25,p.2.