政府信息公共获取影响因素探析，本文主要内容关键词为：探析论文,因素论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
信息技术在社会各个领域的广泛应用，促进了各个领域信息化建设的全面展开，人类社会的脚步迈入了以信息资源为核心资源和以信息经济为主导的信息社会。基于这一社会背景和整体环境，人类的信息行为日趋活跃，业已成为人类最重要的社会行为之一。所谓信息行为就是指主体为了满足某一特定的信息需求（如科研、生产、管理等活动中的信息需求），在外部作用刺激下表现出来的获取、查询、交流、传播、吸收、加工和利用信息的行为[1]。政府信息公共获取是指社会公众获取政和利用政府信息的一种信息行为。在社会实践活动中，由于政府信息的特殊价值，社会公众对政府信息有着普遍而多样化的需求。为了满足自身的需求，社会公众需要通过一定的途径和渠道获取政府信息。然而，这一信息行为的实际效果，即信息获取者信息需求的满足程度，要受诸多因素的影响。本文借鉴信息论的信息传递理论，从信源、信道与信宿三个方面，分析政府信息公共获取的影响因素。
2 政府信息公共需求
政府信息公共需求是指社会公众对政府信息的需求。在现实生活中，基于政府信息本身的特性，社会公众对政府信息有着多样化的需求，主要表现在如下几个方面。
2.1 经济性政府信息公共需求
经济性政府信息公共需求是指市场主体在从事经济活动时对政府信息的需要。市场主体就是指在市场上从事生产和交换活动的组织和个人，包括自然人和法人。在所有参与经济活动的主体中，企业是最重要的市场主体。任何市场主体参与经济活动都带有明确的目的，以在满足社会需要中追求自身利益最大化为目标。在市场经济体制下，为了弥补“市场失灵”的缺陷，各国都十分重视充分发挥政府宏观调控的作用，政府承担着经济调节与市场监管的职能。一般情况下，政府不直接干预市场主体的生产经营活动，而是通过制定法规、政策和制度，实现对国民经济的引导和调节。因此，对于参与市场竞争的市场主体而言，政府制定的各项政策是重要的外部环境信息，对其从事市场活动有着重要的导向作用。面对瞬息万变和充满风险的市场，市场主体必须时刻关注政府发布的各项政策信息，并根据自身发展的需要，收集、整理、利用政府信息，进而以此为依据做出科学合理的决策。否则，就有可能在市场竞争中迷失方向，遭遇重大的经济损失。所以，市场主体对政府信息有着天然的需求。有效满足这一需求，是提升国民经济运行效率，减少社会投资风险的重要条件。
2.2 政治性政府信息公共需求
政治性政府信息公共需求主要是指公民在政治参与和监督行政的过程中对政府信息的需要。政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为[2]。政治参与是民主政治发展的产物，其行为主体是具有独立人格的公民，介入的对象是所有直接或间接同政府活动相关的公共政治生活。公民在政治生活中不仅有服从的义务，而且有参与的权利，享有权利与履行义务是公民的本质特征。普通公民应该积极地参与政府事务，知道政府决策是如何制定的，并表明自己的观点，将自己的利益诉求转化为支持，参加政治体系的输入过程。监督行政，即对行政的监督，是指一切国家机关、社会团体、群众组织、民主党派、公民等对行政机关的行政管理活动及其工作人员员遵守法律，执行法律的情况进行监督的活动[3]。现代民主和法制要求有权力就应当有监督，没有监督的权力就是腐败的权力，任何权力如果脱离了监督就会必然走向专制。行政权是国家权力的核心，国家的权力主要是通过行政权来实现的，要做到行政权正当、有序地运作，实现依法行政，必须加强对行政权力有效的监督和控制。然而，实现公民政治参与和监督行政的一个重要条件就是公民要能够及时准确地获取到相关的政府信息，充分了解行政机关及其工作人员活动的情况。因此，公民在政治参与和监督行政的过程中，必然产生对政府信息的需求。
2.3 科研性政府信息公共需求
规范的学术研究，离不开大量真实有效的数据和案例信息。在一定程度上，所掌握数据的质和量，直接影响到科学研究的水平。其实，并非科学数据对不同的利用主体具有潜在的创造性价值，政府所拥有的其他数据和信息资料对于不同的组织、不同的个人在不同的时间和地点都有可能产生巨大的信息价值，甚至产生意想不到的创新意识和创新成果[4]。与土地、矿产、江河海洋一样，有关国土资源、地理信息、人口、环境、国民经济、社会运行、动植物种群及其基因信息等科学数据也是国家的宝贵资源。在世界逐步进入信息化社会的新世纪，对于科学研究而言，这类数据资源显得尤其重要。但获得这些数据要使用卫星、航测飞机、基因测序仪等昂贵仪器，或者需要调动相当大的社会力量，耗费巨额资金。苦于经费和条件的限制，许多科研机构和学术工作者凭借自身的力量，根本无法获得这些宝贵的信息。而政府在行使职能的过程中，积累了大量的有关资源环境、社会运行、国民经济的基础数据信息，这恰恰是科研工作迫切需要的。因此，政府信息对于整个社会的科学发展和进步有着重要的意义，基于社会科学研究的需要，社会公众对政府信息有着强烈的渴求。
2.4 社会性政府信息公共需求
在个人的日常生活中，信息是做出理性抉择的基础。每个人都需要大量的信息来权衡利益得失，判断形势，做出各种选择。政府信息中诸如自然环境、社会治安、政府决策等信息与个人生活息息相关，直接影响甚至威胁着个人的生存与发展。只有充分地了解这方面的信息，公众才能采取各种手段予以应对，趋利避害。例如，在公务员招考的过程中，公众必须充分了解人事部门发布的相关招考职位、人数、程序等信息，才能够做出合理的选择；对于一些突发性公共危机和灾难性事故，社会公众往往会产生心理恐慌，急于想了解事情的真实情况；在购买住房时，公众必须了解政府发布的各项房地产调控政策，进而制定合理的购房计划，做出明智的购房选择。因此，社会公众在日常生活中对这类政府信息的需要，就构成了社会性政府信息公共需求。从这个角度来看，满足社会性政府信息公共需求对于个人生活的正常开展和整个社会的良性运行都有着重要的意义。
3 政府信息公共获取的影响因素
社会公众为了满足自身对政府信息的需求，必然通过一定的途径去获取相关的政府信息。然而，这种信息获取行为的实际效果要受到诸多因素的影响。
3.1 政府信息管理模式因素
公众能够获得什么样的信息是政府信息公共获取的首要问题，这一问题主要表现为政府信息的量与质两个方面。在政府信息公共获取中，政府是信息的源头，因此，政府信息管理的模式决定着社会公众所能获取的政府信息的质与量。笔者认为，具体而言，社会公众所能获取的政府信息的量主要取决于政府对信息的控制程度，政府对信息的控制程度越低，社会公众所能获取的政府信息量就越多，反之则越少。社会公众所能获取的政府信息的质主要取决于政府机构内部的信息管理水平，没有经过科学、规范的处理，要保障政府信息的质便无从谈起。
3.1.1 政府对信息的控制程度
在所有国家中，政府都是最大的信息所有者和控制者。在传统政府中，政府往往通过垄断和封锁那些不利于政治稳定的信息，控制媒体和舆论导向，有选择地发布信息来强化和维持现存的政治秩序。同时，科层制组织呈现着层次分明、等级森严的金字塔式结构，其内部也在自上而下层层争夺信息控制权，按照自身利益最大化原则对信息层层过滤，这样就使大部分有用的、真实的信息滞留在各级官僚手中，使得社会对官僚制的监督困难重重[5]。因此，传统的权力政府对社会的控制是建立在对信息的控制和专享上，信息是权力的源泉，层级越高所拥有的信息量就越大。总之，传统政府对政府信息享有绝对的控制权，并且凭借其对信息的垄断地位实施对社会的管理。其所掌握的信息越多，政府自身的自由裁量空间就越大，在行政事务中也就越主动，就能更好地维护和谋求自身的利益。然而，政府信息是行政机关在履行法定职责过程中获得与制作的，而且与社会公众的利益密切相关。因此，这些信息能在多大程度上公开，公开的范围如何确定，政府机关能够公开多少信息供社会公众获取，社会公众真正能够获得哪些政府信息等一系列问题都会在一定程度上对社会公众利益产生实质性的影响。
随着现代民主政治的发展与不断完善，社会日益要求限制政府的权力，强烈要求政府降低对信息的控制程度，改变政府与社会公众之间信息不对称的局面，实现政府信息资源的自由流动和重新分配。这就对政府高度控制政府信息的做法提出了挑战，政府信息公开制度应运而生。但是，要使政府减小对政府信息的控制，向社会公开更多的信息，对于权力拥有者而言，总是让人感觉不是那么舒服和愉悦，而且，向社会公开政府信息无形之中给政府机关增添了额外的工作负担和麻烦。因此，在政府信息公开制度的完善和落实的过程中，必然会遇到来自于政府机关内部的诸多阻力，某些政府机关会尽力保持自身对信息的控制权和逃避信息公开的义务。政府对政府信息的控制程度实际上反映着一种特定的社会关系，政府信息公开制度建立与完善的过程也体现着政府利益与公共利益之间博弈。政府对信息的控制程度强，政府权力就越自由，社会公众的公共利益就受损；政府对信息的控制程度减弱，政府权力就会受到更多限制，社会公众就能获得更多的利益。对于所有的国家来说，这一博弈都将是一个长期持续的过程，这也决定了政府信息公开制度的完善与落实不可能一蹴而就。那么，政府与社会公众之间博弈的状况，政府对政府信息的控制程度的强弱，决定了政府信息公开与保密的范围划分，决定了社会公众政府信息获取权利的实现程度，也直接影响社会公众所能获得的政府信息的范围和数量。
3.1.2 政府内部信息管理水平
作为社会最大的信息拥有者，政府要为个人和企业提供必要的信息。信息公开实际上是一个信息输出的过程，也是政府机关向外界提供信息产品的活动。政府内部信息管理水平越高，社会公众所能获取的政府信息在质上就更有保障。政府信息公开是以一整套的政府内部信息管理程序为基础的，任何公开和提供利用的信息都必须经由一定的管理过程，这一过程主要包括信息的产生、收集、加工、存储、传输等环节。政府信息管理过程的每一个环节都直接影响社会公众所能获取的政府信息的质。信息产生、收集、加工、存储和传输的随意性和不规范性，使得政府内部信息管理过程中存在着信息丢失、失真、失效的可能性。具体表现在：首先，对于政府部门内部产生的信息来说，可能由于缺乏具体、详尽的撰写标准，使文档人员在拟制政府文件的过程中无法准确把握遣词造句的规范性、科学性和通俗性，造成文件质量不高，以致日后无法被社会公众所普遍接受和理解。其次，在信息收集阶段，由于缺少相关规范，所收集的信息在真实性上缺乏保障。再次，由于缺少对所公开的政府信息质量的相关要求，可能导致政府信息在加工过程中不够深入、不尽精细，使公开的政府信息不能满足社会公众的信息需求。最后，政府内部对信息收集、加工和传输的工作效率越低，政府信息从产生到最后公开和提供利用的时间就越长，就会影响到政府信息的时效性，从而使社会公众不能够及时获得自身所需要的政府信息。因此，政府内部信息管理水平是影响社会公众所能获取政府信息的质的重要因素。
3.2 政府信息传播渠道因素
信息政府信息传播渠道主要是指政府信息在社会系统中传播的途径与方式。传播渠道的多少与是否通畅直接影响到政府信息传播的效率与速度，同时也直接影响社会公众对政府信息的获取效果。政府信息传播渠道越多，社会公众接触各种层次的政府信息的机会就越大，信息传播渠道越通畅，社会公众获取政府信息的效率就越高。从传播主体的性质来看，可以将政府信息的传播渠道分为三类：政府主导的官方渠道，企业主导的市场渠道与非营利组织主导的公益渠道。三种不同的渠道功能各异，对于社会公众政府信息获取行为的效果有着不同的影响。
3.2.1 政府主导的官方渠道
政府主导的官方渠道是指政府机关及其内部机构以无偿的方式向社会公众主动提供政府信息的形式与途径，具体包括政府门户网站、新闻发布会、基层政府宣传等。当前，随着我国电子政务水平的不断提升，政府门户网站已成为政府公开信息的主要渠道。相比其他渠道，由于没有中间环节与手续，官方渠道能够及时地向社会传播最新的政府信息，而且信息的真实性与权威性也较强。政府是掌握公共权力与公共财政，为公共利益服务的公共管理者。管理职能多样化的特点决定了政府不可能在信息发布与服务上投入过多的经济资源与精力。因而通过官方渠道所传播的政府信息量非常有限，缺乏深度加工和组织，也没有针对性，因而只能满足社会公众最基本、最普遍的政府信息需求。众所周知，维护和增进公共利益是政府决策和行为的根本导向。因此，政府主导的官方渠道的价值取向是维护政府信息获取的公平性，强调所公开的政府信息能使区域内最广泛的社会公众所获知和获取，实现服务的普遍性，让尽量多的公众满意。因此，官方渠道主要影响能获取基本政府信息的社会公众的范围大小。官方渠道数量越多，就意味着更多的社会公众能够通过政府提供的途径，免费地获取自己所需要的最基本的政府信息。
3.2.2 企业主导的市场渠道
企业主导的市场渠道是指企业独立进行政府信息的增值开发并向社会公众有偿提供政府信息产品与服务的形式与途径。目前，我国政府信息市场化传播的主体机构主要有数据库生产商、营利性信息咨询机构等。社会公众对政府信息的需求是多样化的，每个需求主体对政府信息的需求目的、需求用途和需求程度都不同。从需求主体的角度看，政府信息的需求主体既可以是政府各部门，也可以是企业和个人。对于同样的政府信息，不同的需求主体可能有不同的需求目的和用途，同一个需求主体在不同时期也可能有不同的需求目的和用途[6]。如前所述，政府主导的官方渠道只能满足社会公众最基本、最普遍的政府信息需求，这就与社会公众对政府信息需求的多样性产生了矛盾。然而，政府信息的商业化开发模式为解决这一矛盾提供了出路。在经济利益的刺激下，信息服务企业会千方百计开发出各种各样的政府信息产品，提供优质的服务，以更好地满足市场的需求，从而在市场竞争中获胜并盈利。同时，政府信息的商业化开发与服务作为一种营利性产业，需要一定的资金、技术、设备与人才，政府自身的性质决定了其不能直接参与其中。由企业来承担政府信息的商业化开发，并向社会公众有偿提供各种政府信息产品与服务，既能充分挖掘政府信息的潜在价值，又能更好地满足社会公众对政府信息的多样化需求。因此，企业主导的市场渠道主要影响社会公众多样性政府信息需求的实现。政府信息市场越活跃，政府信息获取的市场渠道就越多，社会公众也就越有机会获取到多样化的政府信息产品。
3.2.3 非营利性组织主导的公益渠道
非营利性组织主导的公益渠道是指非营利性组织以无偿或按成本收费的方式向社会公众提供政府信息与服务的形式与途径。这些非营利性组织主要包括：为社会提供公共信息服务和准公共信息服务的民间非企业单位和国家事业单位，如公共图书馆、档案馆等；向组织成员提供互益性公共信息服务的社会团体和行业组织，如各类行业协会、学会以及商会等都不同程度地负有整合行业信息资源为协会成员参考决策服务的任务；面向社会提供无偿公益信息服务的民间公益组织，如志愿者组织和慈善机构等；带有成本收费性质的民间社会组织，如各种社会、市场中介组织和非营利民办信息咨询机构等[7]。非营利性组织在政府信息传播中具有自身不可替代的优势，如网点众多，有稳定的用户群体，拥有专业化的信息加工与处理技术。凭借这些优势，相比政府部门与企业而言，非营利性组织能够向社会公众提供更具专业化和深层次的政府信息，能够满足社会公众专业化的政府信息需求；同时，由于非营利性组织提供的政府信息服务具有公益性，一般是无偿或按成本收费。因此，非营利性组织主导的公益渠道在政府信息的传播体系中发挥着越来越重要的作用，对社会公众获取政府信息的行为的影响也日益增大。
3.3 社会公众的信息获取条件因素
信息获取条件就是指信息获取主体在信息获取活动中必须具备的基本要件。只有具备了一定的条件，信息获取主体才有可能真正参与到具体的信息获取活动中去，去获取、加工、整理、分析、转化和利用各种信息，从而获得较好的实践效果。否则，获取主体的获取活动就无法开展，或者达不到预期的效果，获取不到自己所需要的信息。获取政府信息是社会公众一项基本的信息获取活动。在政府公开的信息量一定的前提下，社会公众是否能够获得政府信息，能够获得多少政府信息，与其自身的条件密切相关。具体来说，主要与获取主体的信息设施条件、信息素质条件与信息环境条件有关。
3.3.1 信息设施条件
信息设施是指信息获取主体所拥有的借以获取信息的各种信息设备与手段。如报纸、书籍、电视机、固定电话、移动电话、家用电脑、上网进户线等。信息设施是信息获取主体获取信息的工具，是社会公众联结和融入社会信息系统的媒介。现代社会，信息技术日益普及，如果不具备基本的信息设备与手段，就必然在信息获取活动中处于劣势地位。缺乏必要的信息设施，如计算机、因特网、电话等，意味着公众不仅会失去这些设备传递的基本信息服务，还会失去它提供的带附加值的高级信息服务。例如没有电话，不仅无法进行人际间的电话交流（基本信息服务），也无法使用通过电话传递的各项查询业务（高级信息服务）和通过电话线连接的互联网服务。因此，信息设施条件对于信息获取主体的信息获取活动有着重要的影响。
3.3.2 信息素质条件
美国图书馆协会信息素养总统委员会在1989年的年终报告中将信息素养定义为“认识到何时需要信息及准确定位、评价并有效利用所需信息的能力”[8]。这一概念被社会各界广为接受。信息获取主体信息素质在构成上应包括信息意识（意识层面）、文化素养（知识层面）、信息技能（技术层面）三方面的内容[9]。具体而言，所谓信息意识就是指人的头脑对于信息存在的反映。信息意识是需求、鉴别和判断信息的原始动力，也是主体能动性的反映。信息意识的强弱则直接影响到信息主体的信息行为效果。信息技能是指利用信息技术尤其是现代信息技术完成一定任务的能力。当今世界，科学技术突飞猛进，在全球范围内已经形成了一个信息化的氛围。社会的高度信息化，使得信息量越来越大，信息传播越来越便捷，人们获取和处理信息的方式与过去相比有了很大的改变。适应这一改变并提高获取和处理信息的能力，是每个当代人都将面临的新课题。掌握一定的信息技能可以促进自身与社会的接触和公众交往，享受教育及政府公共服务。正如Servon和Nelson总结的那样：对信息技术的获取及使用能力已经成为参与信息社会并获取成功的必需条件[10]。社会文化素养是指用优势文化中的习语、隐喻和非正式内容流利交谈的能力。信息获取主体的信息素质，是以其文化素养为基础的。这是因为，主体对信息的认识、利用和创造，是以其原有的认知作为基础的，特别是在对高深复杂信息的感知、理解、评价、加工、处理、吸收和利用上，主体文化素养的基础作用是极为重要和明显的[11]。例如，一个人要读书、看报或上网获取信息，首先必须识字，具备一定的阅读理解能力。而且，John David Forbes通过研究发现，网络信息内容对人的阅读能力的要求要高于印刷型信息内容[12]。一般来说，文化素养高，信息素质也相对高；文化素养低，信息素质也相对低。总之，信息意识、信息技能和文化素质共同构成了信息获取主体的信息素质。在现代社会，要有效地获取和利用信息，不仅仅需要具有丰富的信息资源和必要的物质基础条件，它还要求信息获取主体具备必需的信息素质，信息素质是信息获取主体获取信息的重要条件。
3.3.3 信息环境条件
信息环境条件是指信息获取主体所处的社会信息环境。具体是指信息获取主体所能够享受的社会所提供的以光纤宽带网络、卫星传输网络、电视电话网络为主的信息基础设施和公共信息设施。公共信息设施主要指在公共场所建立为社会公众提供信息查询、检索服务和发布公共信息的信息查询网点，如信息服务站、公共信息亭、公共信息牌、残疾人呼叫中心等，为社会公众提供信息服务的公益机构如公共图书馆、档案馆、科技馆等，以及利用电信基础设施共享平台向用户提供信息服务的信息终端。与前两个条件不同，信息环境条件是社会所提供的，而不是信息获取主体个人所拥有的，属于信息获取主体的外部条件。但任何信息获取主体都必须而且可能利用一定的信息环境所提供的条件来开展信息活动，信息环境也是信息获取主体获取政府信息的一个基本条件，对于主体的信息获取活动有着重要的影响。具体表现在：首先，公共信息设施是个体信息获取物质基础条件发挥作用的基础，没有一定的公共信息设施条件，个体的物质基础条件再好也没有意义。例如，某区域如果没有建立电信网络系统，个人即便是拥有电脑和其他设备也无法上网，同样获取不到互联网上的信息。此外，良好的公共信息设施可以为社会公众提供更多免费的信息获取渠道，有助于缺乏信息设施条件的社会公众获取到自己所需要的信息。
4 结论
在政府转型、职能转变的大背景下，公共服务绩效管理已成为当前我国政府管理的重要理念。政府信息公共需求属于公共需求的范畴，政府信息是一种典型的公共产品。从这一角度来看，政府信息公开实质上也是政府为满足政府信息公共需求而向社会公众提供的一项公共服务，因而也必须注重绩效的提升。基于以上对政府信息公共获取影响因素的分析，要增进政府信息公开的绩效，更好地满足社会公众对政府信息的需求，可以从三方面采取措施：改革政府信息管理模式，降低政府对信息的控制程度，提高政府信息管理水平；建立政府信息多元化传播渠道体系，疏通政府信息传播渠道，提高社会公众获取政府信息的效率；逐步改善社会公众，特别是社会弱势群体的信息获取条件，不断增强社会公众对政府信息的获取能力。
收稿日期：2009-10-27