政策执行模式的评介与解析，本文主要内容关键词为：模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
Sabatier曾经指出，当代政策执行研究有两种途径：由上而下(top-down approach)与由上而上(bottom-up approach)的研究途径。希尔(Hill)指出，政策执行研究的发展有两波：第一波是以由上而下的模式为主，政策制定者有权威和能力设定明确目标，目的在于形成完美的执行；第二波则批判上述观点，认为政策目标是由政策制定者与政策执行者共同协议达成的，目的在于找出执行中的缺陷。
由上而下模式是以古典的行政模式为基础的。古典行政模式的基本前提是“行政是机械的”，认为：(1)行政组织的结构要素是集权的、科层制的，以韦伯的官僚模型为基础，下级必须忠实执行上级的命令。(2)政治负责制定政策，行政则执行政策。强调行政是中立的、专业的非政治性活动。(3)行政管理必须依照客观的科学管理原理来提高行政效率。在这种基础上，由上而下模式的基本观点是：第一，政策制定与政策执行是分离的、连续的。第二，政策制定与政策执行之所以是分离的有界限的，因为政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确。政策制定者可以明确的陈述政策。再者，政策执行者拥有技术能力和意愿来执行政策。第三，既然政策制定者与执行者接受二者之间的任务界限，则执行过程必然是在制定之后的连续过程上。第四，涉及政策执行的决定本质上是非政治性的与技术性的，执行者的责任是中立的、客观的和理性的。由上而下模式的代表人物主要有史密斯(Smith)，Van Meter,Van Hom以及Sabatier和 Mazmanian。Smith认为，政策执行者应该考虑理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素等所形成的关系。Van Meter和Van Hom从政策标准与目的、政策资源、组织间沟通、执行机关的特征、政治和社会条件及执行者的意向等六个因素来说明政策与绩效的关系。Sabatier和Mazmanian从问题的可处置性、法律法规的规制能力、非法规因素对政策执行的影响等三方面来探讨政策执行。从整体的研究成果来看，这一模式的应用相当广泛，是影响力相当普遍的政策执行模式。这一模式非常强调政策执行的法令规章，反映了公共政策的基本内涵，因为所有的公共政策都必然涉及法律规章问题。
从上世纪70年代末80年代初开始，许多学者开始批判由上面下的模式。事实上，随着工业时代、政治民主和福利国家的发展，非政府组织快速兴起，政府和社会之间的互动性和互赖性也逐渐增强，社会中的各种组织也会影响到政策的有效执行。因此，有学者提出了“由下而上模式”。这一模式的出发点并非始于政策制定者，而是从运作阶层中对于某一特定问题进行互动的多元行动者入手，分析他们是如何影响政策目标的。这种模式途径以组织中的个人(即参与政策过程的所有行动者)作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础。这一途径以韦瑟利和利普斯基(R·Weatherley and M·lipsky)的《街道层次的官僚与制度创新》一文为代表。由下而上模式的模式强调给予基层官僚和地方执行机关自主裁量权，中央的政策制定者，核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官僚和地方政府可以采取适当的措施，它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。由下而上模式的基本观点是：第一，有效的政策执行和多种因素有关。换句话说，政策执行能否有效完全要看在执行过程中到底有哪些因素涉入其中。第二，政策执行不是政策制定者一厢情愿的想法，他必须与下属机关达成执行政策的共识，因为下级有可能自行选择可行的方式，以实现政策目标。第三，有效的政策执行取决于执行机关的行为和产出，而不是政策制定者的意图。第四，有效的政策执行是多元行动者的复杂互动结果，而不是单一机构贯彻政策目标的行动结果。因此，必须充分掌握多元行动者之间互动。第五，有效的政策执行必然涉及妥协、交易和联盟，因此互惠性比监督性功能更为重要。
由下而上模式的出现相当创新，不仅在方法论方面相当新颖，而且在概念上也有突破。这种模式以多元行动者所认知的问题、策略与目标为基础，而不仅仅着眼于政府计划，如此可以摆脱由上而下模式过分重视政府机关角色的缺点。其次，该模式不以官方目标的完成为焦点，而以实现公共部门和私人部门计划所出现的各种结果为焦点，如此可以发现政策执行的非预期结果，而非预期结果是影响政策执行的重要因素。另外，该模式可以处理牵涉多元计划而且没有主导机关的负责情况，可以同时处理许多行动者所追求的策略，不致于产生由上而下模式容易忽略其他行动者的重要性。
第一代和第二代的政策执行模式都有其优点和缺点，所以，有很多学者企图实现建立第三代政策执行模式的目标。如Knoepfel和Weidner针对若干欧洲国家减少二氧化硫的空气污染管制政策进行实证研究，希望能够建立一个结合由上而下和由下而上模式的整合性概念架构，Emore认为，成功的政策执行一方面应该运用“向前推进策略”，由政策制定者缜密地规划政策工具和妥善运用其他政策资源；另一方面则必须采取“向后推进策略”，广泛掌握政策对象的诱因结构。笔者在此介绍两种整合型模式。
1．整合型模式一：第三代执行途径(a third-generation approach)Goggin认为，政策执行是一种极度复杂的过程，是发生于不同时间与空间的一系列行政与政治决策和行动的过程，过去执行研究者似乎都认为政策执行仅发生在官僚机构，事实上它还包括不同层次政府的行政和政治机构。因此，他们主张所有的政策执行研究应强调对政策执行动态面的探讨，这种研究途径称为第三代研究途径，以区别于第一代与第二代静态的模式研究。他们指出，第一代政策执行大都以个案研究为主要分析方法，强调科层制的命令控制模式，这种模式的缺点是“太少的个案研究，太多的研究变革”(too few cases/too many variables)；第二代政策执行则采取适应式模式(adaptive model)观点，政策执行过程是执行者与政策对象之间对于计划目标和策略的妥协过程，政策执行起始于基层官员之间的人际互动，然后逐步形成交互依赖的互动网络。Goggin认为，必须在不同时间、不同地点进行有关政策执行个案的研究，这种研究应该采取比较性的、历史的、量化的分析方法，运用多元的资料收集技术，目的在于构建一套足以诠释执行动态面的理论体系：第一，在比较和历史分析方面，执行研究者必须着重于地方、州和联邦政府层次。第二，在量化方法方面，他们指出下列分析方法值得采用：时间序列分析、动态模拟、网络分析、内容分析、社会实验和回归技术等。第三，在资料收集技术方面，包括深度采访、邮寄问卷以及分析等多元方法的运用。第三代执行途径模式的重点是“府际关系”，因此又被称为“府际政策执行模式”。这种模式运用混合方法以建构一个整合模式，它假定：第一，中央政府与地方政府之间具有冲突或合作关系；第二，州政府具有自由裁量权，可以解释联邦计划的内容或充分了解地方政府亟需解决的问题；第三，不同时间和不同管辖权下具有不同的执行形态变项。变项包括三个：因变项：指州政府的政策执行；自变项：包括联邦政府层次的诱因与限制和州与地方政府层次的诱因与限制两项，二者形成交互依赖的关系；中介变项：包括州政府本身的决策后果与州政府本身的能力。Goggin等人认为，政策执行在经历两代模式争论之后，应该从“理论建构”转向“理论考验”，因此，应该特别重视概念的澄清与相关变项的运作化，在长期与比较基础上运用各种分析技术，使用多元方法，以建立政策执行的动态面向。
2．整合型模式二：宣传联盟架构(advocacy coalition ramework of policy change)Sabatier提出宣传联盟架构模型，认为政策执行过程本身就是改变政策内涵、政策取向学习的过程，他以“政策变迁”代替“政策执行”一词。宣传联盟架构体系建立在下列三项基本命题上：(1)理解政策变迁的过程需要至少十年以上的时间来观察，从短期决策制定观点探讨政策分析对于政策制定者的影响是不明智的，事实上很多影响是长期的、逐渐累积形成的，可能要历经十年以上才能看出政策执行的成败。(2)必须透过政策次级体系(policy subsystem)来掌握长期的政策变迁过程，不能以狭隘的政府机关的变迁来诠释。政策次级体系的成员不仅包括行政部门、国会和利益团体，还包括公私部门的行动者。(3)公共政策执行必须涵盖实现目标的信仰体系，该体系涉及优先性、因果关系的认知、政策工具有效性的认知等。在Sabatier看来，政策变迁受到来自外在因素的影响，一种是相对稳定因素，一种是动态事件变项。相对稳定因素包括：问题的基本特性：某些公共问题具有政治敏感性，对于政策变迁必然产生影响；自然资源的基本分配：经济部门资源的分配状况影响社会的财富与政府的预算结构；文化价值与社会结构；不同的文化价值与社会结构影响政策执行的变迁；基本法制结构：宪政规范与法制结构深深影响政策变迁。动态事件变项主要包括：社会经济条件与科学技术的变迁；系统治理联盟的改变；来自于其他次级体系的政策决定与冲击。Sabatier认为，信仰体系是宣传联盟之所以能够形成的关键要素。信仰体系包含三个层次：第一层次是深度核心或规范核心，是基本的规范性思想，是某项政策立场的哲学基础，是最无法改变的信仰概念；第二层次是政策核心，是基本的政策立场，要改变也相当困难；第三层次是外环面向，是指执行政策核心的工具性决策与信息，要改变比较容易。政策变迁本身就是一个政策学习的过程，政策次级体系内的行动者从互动过程中修改自己的想法或行动，累积互动的经验，从而形成新的信仰体系，这就是一种相互学习的动态过程。比如，某些联盟成员的信仰体系认为某些变项状态比较重要，因而采取更积极的学习态度，以增强信仰的凝聚力。
摘自《江西行政学院学报》(南昌)，2004．3．
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