新世纪中国民间外交研究：问题、理论和意义，本文主要内容关键词为：新世纪论文,外交论文,中国民间论文,意义论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D812 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2008)05-0012-18
自古以来，民间外交就有巨大作用。中国春秋时期的弦高送牛，大概是民间普通商人自觉维护国家利益，使本国免受侵略最为脍炙人口的故事。它对现代国家外交的启示是，只要相信本国国民，并且运用国家的行政力量和外交资源，大力促进民间对外交往活动，那么在必要的时候，就会有千万个弦高挺身而出为本国利益服务。在新中国的建立和建设过程中，民间外交是重要外交渠道。从斯诺的《红星照耀中国》，到建国后中日、中美关系的改善，从20世纪90年代初期起中国与西方国家的经济贸易交流，到改革开放新时期的构建和谐世界，民间外交起着不可或缺的作用。
冷战结束以来，蓬勃发展的民间外交成为国际舞台上的一道新风景线。与此同时，各国政府越来越重视民间外交，利用民间外交解决政府不能或不便解决的外交问题。然而，尽管实践中的民间外交空前活跃，但在理论上的民间外交仍处于国际关系的边缘地位，关于民间外交的研究仍显得十分滞后。因此，如何加强中国民间外交学术研究是当前中国国际关系学术界值得认真思索的时代命题。本文分析了新世纪民间外交的变化趋势，进而以全球的视野探讨了当代民间外交研究亟须深入探讨的问题以及加强民间外交研究的重要意义。
一、当代民间外交的发展趋势
进入新世纪，随着国际贸易的扩大和世界相互依存趋势不断增强，世界范围内的民间外交日益活跃，在国际社会中发挥作用越来越大。从保护环境、维护人权到国际禁雷行动，从国际刑事法院的建立到国际人道主义救援，从抗议经济全球化的负面影响到推动国际关系和国际法律制度的民主化，可以说新世纪民间外交越来越呈现出全球性的特征，出现了一些新的特点和变化趋势。“9·11”事件后，美国的一些民间组织发起一场名为“公民外交”的运动，以期改善国家形象。“公民外交联盟”团体希望把美国人变成“公民外交家”，促使美国人利用每一次与外国人见面的机会，改变美国在一系列跨国民意测验中显示出的负面形象。“公民外交联盟”领导人之一谢里·李·米勒说：“公民外交这个概念的意思是，每位公民在每次与外国人握手时都有责任和义务帮助塑造美国的外交关系。无论你是坐在外籍同学身旁的学生、在国外比赛的运动员、迎接外宾的官员、摇滚明星还是海外商务代表，你都是一名公民外交家。”①
无论是全球性的民间活动还是美国民间组织发动的“公民外交”，新世纪的民间外交呈现出全方位、多形式和立体交叉的新格局，对15世纪下半叶所形成的持续数百年的局限在国家体系中各成员之间的官方交流渠道的外交观形成巨大压力和挑战。以解决国际冲突为例，冷战时期国际冲突可以通过冲突方的代表和来自超级大国的更高政治界的代表就可以制造“和平”，今天我们面对的却是更为复杂的形势，借用建构主义者的术语来表述，就是“新的”文化、身份和民间力量进入了以前封闭的国际政治体系。人们日益认识到，主权国家委派的代表之间正式的、官方的、政府对政府的互动，未必是保障国际合作、消除分歧或者平息冲突的最有效方式。再以国际性救援为例，由于可以通过电视亲眼目睹人类遭受战争、饥饿和自然灾害的场面，普通民众参与国际性人道主义救援的热情越来越高，已经成为国际救援的一支重要力量。活跃于全球层面的民间外交活动广泛、内容庞杂，但从整体上看，它们表现出以下几点重要发展趋势。
首先，民间外交的主体和形式已经由原来的一盘散沙和自发行为向更有组织性和理念的自觉方向发展。这方面最突出的是公民社会和非政府组织在国际事务和跨国事务中的作用和影响越来越引人注目，可以说已经到了不能忽视的地步。国际非政府组织以及国际民间会议所带来的国际交往活动，往往被称为“没有外交官的外交”，它们或者致力于影响官方和政府间国际组织的外交决策，或者致力于推动特定的议题，而有时这种民间双边或多边外交活动能起到政府间的双边和多边外交所无法替代的作用。可以说，跨国民间外交力量（国际非政府组织）已经作为一股强大的社会政治力量登上了世界政治舞台。
其次，关注全球共同利益和人类生活福祉，促进国际关系民主化成为当代民间外交的新向度。当代民间外交显示出对人类共同利益的广泛关注，并以极高的伦理价值诉求和身体力行地实践自身理想的行动，为其在全球范围内赢得了越来越广泛的支持。随着全球化进程的日益深入，各种诸如贫富差距拉大、环境污染、核扩散和恐怖主义等问题日益凸显，致使迫切需要通过具有约束力的国际机制解决这些全球性问题，以维持正常国际政治经济秩序。由于具有得天独厚的跨国流动性和较强的专业性，当代民间外交往往针对某一特定问题进行全面的调查研究、制定解决方案并呼吁国际支持。在民间力量的推动下，很多全球性问题进入到各国外交政策的议事日程，促使议题所涉及的国家开展全球性的国际合作来系统地应对和解决。即使在和平与安全领域，民间外交也是不可缺少的环节。一些很成功的冲突对话模式如“互动冲突解决”，哈佛“谈判”项目或者“超越冲突”均整合了许多新的“社会力量”，使民间外交成为一种解决冲突尤其是国内冲突的重要方式。
第三，民间外交与官方外交的关系无论从形式、内容还是其实质都发生了重要转变。官方外交和民间外交同时面临向对方拓展的巨大空间。一方面，随着经济与社会的日益国际化，各国公民和企业的涉外纠纷越来越多，这对各国的官方外交提出了巨大的挑战。各国官方外交面临的严峻事实是，以往外交官口头抽象的“国家利益”将因此越来越具体化为一个个公民与企业的利益。这一现象在中国也不例外，近年来，随着中国对外交往的快速发展，不断发生了许多涉及中国公民和中国企业的事件和纠纷，中国政府均主动对中国公民实施领事保护，通过外交途径进行多次交涉，大部分获得解决。另一方面，在民间外交影响和改变官方外交的方面，更是发生了深刻的变化。
二、民间外交的概念界定
民间外交研究中一个经常引起歧义的问题就是对民间外交概念的界定十分混乱，而且不同国家对民间外交的称谓也不尽一致。在中国民间外交又被称为“人民外交”(people to people diplomacy)，在加拿大被称为“公民间外交”(civil diplomacy)，在美国被称作“公民外交”(civilian diplomacy)或一轨之外的“多轨外交”(multi-track diplomacy)等。称谓上的差异进一步增加了民间外交语义上的混乱，以至于民间外交迄今仍无一个得到普遍认可的定义。中国学者对民间外交的界定不外以下三点：第一，“是由非官方机构或非官方人士所从事的外交活动。”②根据这一界定，民间外交的行为主体是指一切不能代表国家，不能以国家和政府名义处理外交事务法人组织如政党、集团、组织、企业、学校、团体等，也可以是各界人士。第二，民间外交是上述不具有国家外交正式资格的法人组织或自然人根据多方面的国家利益需要配合政府外交而进行的对外交往活动。③这一界定特别强调民间团体或民间人士对国家利益和政府外交的自觉维护和配合。第三，将“民间外交”看作是依托于国家主权并且是配合国家外交政策的准外交行为。该界定强调民间外交是经过政府授权的准外交行为，其外交行为必须与国家利益和政府外交政策保持一致。④国外学者关于民间外交的表述十分多样化，其中近年来颇为国内学界关注的则是对“多轨外交”所做的界定。
多轨外交是由美国学者约翰·麦克唐纳(John W.McDonald)于1991年提出。根据多轨外交的界定，民间外交属于第三轨道，在政府外交和民间外交之间，还有第二轨道外交。并认为第二轨道外交具有优化国际政治关系、增加信任、缓解危机、推动国际政治关系向发展的重要实践意义。按照定义，第二轨道外交是介于官方与纯民间，既与官方有某种联系又表现为非官方性的特殊渠道。因此，“第二轨道”本质上仍属于民间外交范畴。然而，国外学者对第二轨道的界定亦不尽一致。麦克唐纳把第二轨道界定为：“由有政策取向和致力于解决问题的特殊（受过教育、富有经验、见多识广）的非官方人士进行的交往活动。”⑤这一界定明显未包含相应的机构。为此，1998年，玛格丽特·凱克(Margret Keck)则在《跨国行为体》一书中予以补充，他认为广义的“第二轨道”涵盖了各种非政府组织——包括学术团体、经济组织、人道主义团体和宗教团体等——所进行的各种跨国界活动。⑥这就产生了一个问题，按照上述界定，第二轨道的主体就十分模糊，从而使所谓的第三轨道即纯民间外交的界定陷入更大的困境。有的中国学者提出，根据是否有目的、有意识地影响官方决策来区分第二轨道和第三轨道，⑦但这种划分同样没有把二者的主体区分开来，反而使问题更为复杂，因为有的行为主体即便有目的、有意识影响官方决策，却拼命加以遮掩，有的则打着影响官方政策的幌子追求自我利益，这种情况根本无法加以明确区分。所以，笔者不主张以多轨外交的方式定义民间外交，不仅在于各个轨道之间的行为主体区分极为困难，容易发生混淆，而且把民间外交置于“第三轨道”，无疑贬低了民间外交的作用。因此，多轨外交理论或许在认识外交层次丰富性方面是有意义的，但对于民间外交的界定而言，这样一种区分似属多余。笔者倒是认为，采用具有中国特色的“民间外交”一词，要比总是沿用西方的概念尤其是蹩脚的“多轨外交”概念要好得多。
关于民间外交的主体，笔者主张一种“大民间”外交的概念，凡是不是官方机构或官方授权的代表所从事的外交行为，均属于民间外交。⑧民间外交可以在一定的活动领域和范围内与政府合作，诸如在人道主义援助、资源、人口、教育、环境、安全、经济和社会发展等各个领域影响乃至参与解决单靠政府行为难以解决的问题，做那些政府不愿做、不便做或者不能做的事。民间外交在这些领域的参与在一定条件下补充了政府外交行为的不足，提供了非官方的信息和对话渠道，是政府外交的补充和辅助，客观上起到了促进政府间合作的作用。
然而，不是所有的民间国际往来、交流和活动都具有民间外交的涵义，只有那些主观上具有服务国家利益或政府外交目标的，或者客观上产生了有利于国家利益和官方外交目标效果的民间国际往来、交流和活动才可以称作民间外交。综合上述观点，笔者认为民间外交可以界定为：“在复杂多元的国际社会中，由不具有国家外交正式资格的法人组织或自然人为本国国家利益、本国官方外交目标或补充官方外交行为不足或为维护世界和平和人类共同利益而主动进行的对外交往或交涉活动。”
三、改变民间外交从属地位的理论思考
人民不是政府的伙伴，而是政府的主人。从该意义上说，民间外交至少应和官方外交一样，成为外交这枚硬币的另一面，然而，长期以来民间外交没有得到其应有的地位，关于民间外交的研究亦不例外。国际关系理论中目前尚无专门关于民间外交的理论研究，关于民间外交发生的原理、背景、运作模式以及效果评价尤其缺乏。这从一个侧面反映了国家中心主义的范式对当代国际关系理论的深刻影响。近些年来，尽管对国家中心主义的质疑一再增加，但大量的外交理论仍是关注政府层面的运作。
现有的国际关系理论中，新现实主义重视权力结构和物质力量，而新自由制度主义强调从市场机制的视角出发，认为国际制度是国际政治较量中不可被忽视的重要因素。从权力的角度来认识民间外交，那么民间外交无疑是处于从属地位的。在现实主义者看来，民间外交是无足轻重的，充其量是政府外交的一个辅助工具。如果不能实质性地增加国家的物质力量，那么无助于实现国家的战略目标（赢取权力）。在新自由主义国际关系理论中，国际贸易等带来的外交效应只是增进了国家之间的合作，其最终的着力点仍然是政府的行为。建构主义强调观念、文化在国际关系中的作用，从本体论上来说，建构主义不同意新现实主义的纯粹物质本体论而提出了观念本体论和社会本体论，但建构主义仍然坚持认为国家本身就可以造就一种从根本上就趋于合作的国际政治文化。
不过，国际关系理论中仍有不少理论可以为民间外交理论研究提供一定支持，这其中包括卡尔·多伊奇的沟通理论。罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈的“复合相互依赖”理论，还有就是20世纪90年代以来兴起的全球治理理论。根据全球治理理论，民间外交的兴旺亦有利于培养世界共同体理想。中国提出的和谐世界理论也是重视民间外交的，所谓“以和邦国，以统百官，以谐万民”。和谐的国际关系就是各国之间相互平等，各国都要遵守和维护全人类根本利益。人类认同的最高层次是人类一家，即人类作为一个整体自我而得到认同，这就需要相互间认同一个共同的价值观念。然而共同价值观的建构并非官方外交所能实现的，在这个层面上说，较之官方外交，民间的交流更容易为各国达成国际秩序与利益的共识提供平台。⑨
从根本上来说，民间外交与国家、主权、国家利益等概念有关，但又与“人民”、“民间”、“社会”具有更直接的联系。从理论上来说，处理好国家与社会的关系是理解民间外交的基础。笔者认为，对于如何开辟民间外交的理论研究路径，可以从下面两个基本的问题出发：
第一，如何从理论上阐明为什么当代国际社会中民间外交的重要性日益上升？笔者认为，国际事务中行为体日益多元化和国际体系向国际社会的转型是民间外交之所以日益重要的主要理论依据。自从15世纪末外交呈现出其现代性以来，围绕“完美大使”及其在国外的复杂法律地位，外交片面性地朝着专业化和职业化方向发展，结果在外交中没有追求世界和平和人民福祉等的“真实目标或目的”，反而作为完全中立的工具的化身，外交官必须支持本国的对外政策，而不问这一政策的内容如何。这种不过是简单的游说、监听或讨价还价的官方外交在国际体系中自有其存在的合理性，但是随着国际体系向国际社会的深刻转型，情况就完全变成另一种样子。信息技术革命和经济全球化已经打造出一个新型国际社会，在这样的社会中正如一位美国学者所指出的：“传统治国术的手段常常不能令人信赖地达到人们期待它们达到的目标。”⑩经济全球化使得无数人的生活和环境受到影响，这让我们这些斗升小民如何能够放心？所以有了西雅图的群起抗议，哥本哈根的“人民宣言”，天涯海角的绿色斗士……。在全球化开放时代的国际社会中，只关注官方外交的运作无疑极为荒谬。
第二，如何从理论上阐释为什么民间外交对于一个国家而言必不可少？笔者认为处于“永久接触”状态的各国民众和国家利益的复杂化和多元化能够部分解释为什么民间外交对于国家而言至关重要。在技术革命和通讯技术推动下，世界各国之间早已告别了“民至老死，不相往来”的时代。今天，无论是工作、经商、求学、旅游，还是以别的什么方式，各国民众相互间的交往日益频繁。今天的民众之间的交往超过任何其他时代，他们之间的频繁交往使得他们比之政府官员更深入地把握世界各个角落瞬息万变的情势，这无疑会使得普通民众有更多机会服务国家和涉足传统的外交领域。另外，现代世界的互动、交流和对话过程日益变得灵活多样。尽管通过正式官方程序和冗长的会议和谈话依然是今日解决冲突的主要方式，但这种控制冲突和危机的传统方式正在失效，现在需要的是根据变化进行每天或每周的即时反应或对话，而这亦将为民间外交的开展带来巨大的空间。
古今中外传统的外交模式是高度集权的，对外只局限于主权国政府之间的交往，对内则是集中在最高领袖与封闭式的外交系统，跟民间社会“河水不犯井水”，这种模式在全球化时代已经落伍。毫无疑问，民间外交已经成为国际社会政治舞台上的一种重要的外交形式对政府外交主体提出了严峻的挑战。思考如何在制度上适应上述情形也应当是当前面临的重要理论问题之一，但是迄今为止，这场挑战才刚刚开始，民间外交力量正在以前所未有的速度渗透进传统外交的各个领域，经过无数磋商、谈判和较量，一套全新的外交系统和外交制度正在形成，且让我们拭目以待。
四、加强民间外交及其研究的现实意义
在中国外交即将走向新的历史时期之际，如何认识和定位民间外交在新的历史时期的中国整体外交中的地位、作用，以及如何开拓和发展新世纪的中国民间外交是我们应引起重视的研究课题。
改革开放以来，中国继承和发扬重视民间外交的优良传统，多次强调民间外交的重要性，并在“以官带民，官民并举”这一民间外交工作新方针的指导下，积极开展民间外交，为维护世界和平、促进经济发展、实现国家统一等做出了重要贡献。当前，在“中国威胁论”和一些敌对势力肆意歪曲中国国家形象的情况下，特别是西方国家媒体将奥运政治化，诋毁和抵制北京奥运会，借北京奥运会摸黑和妖魔化中国之际，恰恰是民间自发的爱国舆论、海外华人的爱国行动，对西方社会一边倒的舆论构成强有力的抵抗。可见，在当今世界全球化趋势日益加强、民间力量的作用不断增大的背景下，大力开展民间外交，不断拓宽对外交往的渠道，能使国家间关系得到更好的发展。
然而，在如何积极发挥民间外交的作用方面，我们目前不仅存在认识上的误区，实践上也存有盲点。这些认识上的误区和行动上的盲点具体体现为：
第一，人们往往想当然地认为，民间外交就是吃吃喝喝、讲讲友谊，而没有认识到民间外交的作用和意义其实还远不止于此。实际上开展民间外交的方式可以十分多样，诸如斡旋协调、国际援助、发起倡议、表达意见、召开会议等都可以是开展民间外交的有效方式。
第二，认为民间外交是退而求其次的被动选择，是在官方外交遇到障碍之后才不得不采用的权宜之计，而没有认识到民间外交也是一种可以立足长远、积极主动的行动。显然，民间外交也有攻防这一类战略性和策略性问题。民间外交不能只是一味地友好、友谊与和平。民间外交如果作为整体外交的一个组成部分，必然也应当具有外交的一般特征，例如化解危机、争取主动、为了特定目标而展开有序的工作以及相应的战略。其实美国民间积极推广的民主、自由和法治的基本价值，对于美国的整体外交战略是有利的，因而可以说是进攻性的民间外交。
第三，认为公共外交可以取代民间外交，而没有认识到来自民间的声音往往更有说服力，更有助于树立国家形象。实际上，没有民间力量的配合，政府部门工作的实际效果往往就要打上折扣。发达国家的对外传播工作都高度重视民间力量的作用。冷战期间，美国负责对外宣传工作的政府机构“美国新闻署”在成立之初，也曾经试图由本机构工作人员操办一切对外宣传业务，但很快它就发现行不通，于是转而采用与民间力量进行合作的办法。它不仅与民间的公关专家保持密切联系，还与民间的基金会、协会、甚至私营公司开展合作，让它们介入外宣工作的各个环节，从而大大提高了美国新闻署的工作成效。(11)所以为配合中国当前的公共外交也需要大力发挥民间外交作用。
第四，长期以来，民间外交在中国的发展侧重于政府的直接参与和控制，而非制度性的引导和协作。这种做法的背后就是真正意义上的民间外交难以获得独立发展的空间，当然也就谈不上官方外交与民间外交的相互配合和协调。中国应积极借鉴国际上的成功经验，从国家层面加强协调，积极推动民间组织与政府形成积极的“合作伙伴关系”。
民间外交在国际关系和国际交往中具有极其重要的价值，往往能够发挥关键的作用，并且蕴藏着十分丰富的潜力。认识上的差距和行动上的迟缓反映出我国关于民间外交研究的严重不足。针对实践中的问题和挑战，笔者认为中国宜积极主动地开展四种方式的民间外交。
1.广泛地开展民间外交可以拉近感情、加强友谊，从而有助于官方外交活动的顺利开展。这方面的作用有三，第一具有推进国家关系发展的良好作用；第二有不同层次政府的代偿作用；第三具有消除民间对立情绪的能动作用。这些作用均指向解决政治互信问题。
2.针对性地开展民间外交有助于实现特定的国家利益，具体地服务于特定的官方外交目标。比如，可以一部分外交资源用于支持民营经济在海外的发展，获取本国经济上的利益。
3.拓展性地开展民间外交可以帮助实现国家的战略性目标，尤其是政治大局和道义性目标，如话语权问题。拓展性地开展民间外交，意味着民间外交从比较松散的形式走向组织化和制度化，可以有效调动民间资源，使民间外交成为辅助官方外交的长效机制。
4.反制性地开展民间外交可以针对国际上不友好的团体对本国政府所发动的攻击，而予以有效的回击和牵制。如针对某些分裂祖国的非政府组织势力，同样组织主张爱国统一的非政府组织采取针锋相对的行动和措施而加以反制。
从我国的实践来看，我国目前仍处于着重发挥第一种和部分地发挥第二种作用的阶段，重在发挥民间外交的溢出效应。应该说，这只是对民间外交的消极利用，而不是充分和积极地利用。改革开放以后，中国民间外交进入了蓬勃发展的新时期，中国民间外交的广度和深度都得到极为快速的发展，但主要还是体现为“政治方面的交往、经济方面的合作和文化方面的交流”。(12)然而，随着中外民间交往的迅速增加和中国面临更加复杂的国际形势，中国应当着力拓展性地和反制性地开展民间外交。
开发中国民间外交的潜力，需要法律规范和制度创新双管齐下。从法律上来讲，既要对非政府组织加强法律监管，另一方面也要为其开辟更大发展空间。从制度创新上来讲，一种鼓励非政府组织健康发展的社会制度亟须创设和完善。总之，“民间外交”具有非凡的政治意义，如何从维护国家利益的战略高度，努力创造具有鲜明的时代特色、鲜明的时代内涵和鲜明的时代特征的中国民间外交，是值得中国国际关系学界认真思索的一项重大课题。
收稿日期：2008年7月
注释：
①http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-08/02/content_4906982.htm
②范炳良：“国家外交形式的发展趋势”，载《当代世界》2005年第3期。
③参见刘建平本刊同期文章：“中国的民间外交：历史反思与学术规范”。
④参见张文木：“中国需要强大民间外交力量”，载《环球时报》2008年4月21日。
⑤John W.McDonald,"Further Exploration of Track Tow Diplomacy",in Louis Kriesberg,Stuart Thorson eds.,Timing the De-Escalation of International Conflicts,Syracuse,NY:Syracuse University Press,1991,p.210.
⑥李琥：“亚太多边安全中的‘第二轨道’”，载《当代中国研究》2003年第3期。
⑦滕培圣、李爱华：“国际政治关系中的‘第二轨道’析论”，载《山东师范大学学报》（人文社会科学版）2005年第2期。
⑧笔者认为“民间外交”一词对应的英文应为civil diplomacy，因为英文中的civil不仅有公民间的含义，还有全球一家的隐喻，并能够把非政府组织从事的民间外交涵盖于内。
⑨杨育谋：“民间外交：不可忽视的国际政治软力量”，载《社会观察》2007年第6期。
⑩转引自［美］路易丝·戴蒙德、约翰·麦克唐纳著，李永辉等译，《多轨外交——通向和平的多体系途径》，北京大学出版社，2006年版，第23页。
(11)陈开和：“论我国在多边外交活动中的国际公共关系策略”，载《外交评论》2007年第6期。
(12)刘怿：“陈昊苏会长与美国大学生谈民间外交”，载《友声》2004年第5期。