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[中图分类号]G649.351.2 [文献标志码]A [文章编号]1004-1508(2010)02-0088-06
印度在高等教育方面与我国有许多相似之处，如两国都拥有世界上最大规模的高等教育体系和在学人数，并都已进入“高等教育大众化”的发展阶段；无论是在高等教育的规模、质量还是在经费投入、办学结构等方面，两国政府都面临着一些类似的问题与挑战。探究印度政府与大学关系模式的特征，可以为改善我国政府与大学的关系，完善我国高等教育治理结构，深化高等教育体制改革，提供有益的参考和借鉴。
一、印度政府与大学的基本关系模式
印度的大学是依照英国的大学为范本而创建的，但它却并未完全遵循英国的大学自治传统。在印度，大学与政府的关系非常密切，尤其是印度独立后，政府成为了大学的创办者、经费提供者、教育改革和发展规划的推动者，成为了促进印度当代大学发展的决定性力量。因此，政府与大学的关系问题是印度高等教育管理体制中的核心问题，考察印度政府与大学的基本关系模式，印度高等教育管理体制的长处与弊端便可一目了然。
印度政府与大学的基本关系模式，集中体现在大学管理体制、大学办学模式以及大学运行机制上，这三个方面共同构成了印度高等教育体制的核心内容。
(一)中央集权与地方分权相结合的管理体制
印度高等教育的行政权力体制与其政治体制相适应，是一种中央集权与地方分权相结合的管理体制，中央联邦政府和邦政府共同承担着领导和管理高等教育的职责。
中央联邦政府对大学的管理权限包括：制订全国高等教育政策和规划；协调和决定高等院校的标准；批准、建立和管理中央大学、国家重点理工学院；推动大学和校际中心开展科学研究；促进国内外大学、学院的合作与交流；为大学拨款委员会(University Grants Commission)提供经费，通过拨款委员会对大学的发展进行监督、指导和促进等。①
值得一提的是，总统在印度的大学管理中也扮演着非常重要的角色。如印度中央大学的校长由总统亲自任命；总统兼任所有中央大学巡视员(Visitor)的职务，通过委托特派员或专门的工作组对中央大学的教学、科研、财务和行政管理等方面的工作进行监督和检查等。这些措施，一方面加强了中央联邦政府对高等教育的领导和控制，另一方面也充分体现了国家对高等教育的高度重视。
邦政府对大学的管理权限包括：负责建立邦立大学和学院；制定邦立大学法案，使邦政府的干预合法化；为邦立大学及附属学院提供办学经费；设立专门管理高等教育的机构，指导、管理和促进邦立大学的发展等。在印度，邦政府是高等教育管理的主体，除了联邦政府设立的少数几所中央大学外，绝大多数的大学均属邦立大学。邦立大学校长一般由该邦邦长兼任，其主要职责是任命副校长和主持每年的毕业典礼大会。一般情况下，邦长并不参与大学内部的具体管理事务，而是由副校长负责全面主持大学的工作。但在副校长的人选确定上，邦长具有决定性的影响，因此邦立大学的重要人事任命权实际上被邦政府所控制。②
(二)公私合作的“伙伴关系”办学模式
自独立以来，印度高等教育发展迅速，并取得了举世瞩目的成就。据有关资料统计，目前印度高等学校的在学人数已位居世界第三。与此同时，印度还出现了一大批世界知名的高水平大学，如印度理工学院、加尔各答大学、马得拉斯大学、德里大学、尼赫鲁大学、孟买大学等等。如今，无论规模还是质量，印度都已跃然成为了世界高等教育大国。对此人们不禁要问：作为一个人口众多，经济相对落后的发展中国家，印度是如何建立并支撑起如此庞大的高等教育体系，并使之不断完善发展壮大的？
究其原因，因为印度拥有独具特色的公私合作“伙伴关系”的办学模式。在这种办学模式下，政府既不是唯一办学主体，也不是唯一的投资主体。虽然从形式上看，印度所有的大学均属于公立大学，它们都是由中央联邦政府或邦政府出资兴办的，但这些中央直属大学或邦立大学80％以上都拥有若干个附属学院，而在这些附属学院中又有80％左右都是私立学院。由于印度高等教育法规定，只有大学才有学位授予权，因此这些附属学院只能通过依附于某个大学的方式让其学生从所依附的大学获取学位证书。这就形成了一种公立大学与私立附属学院相互依赖、政府与社会相互合作的“伙伴关系”的办学模式，这种办学模式的优点是：
首先，以数量不多的大学为依托，构建了庞大的国家高等教育体系。印度虽然只有370多所大学，但平均每个大学建立了50个左右的附属学院，事实上，一个附属学院就是一大学的办学点，附属学院的不断增多使得印度的高等教育规模迅速扩大。通过这种办学模式，目前印度高校数量已达到18000多个，③目前90％以上的印度大学生均就读于设立有附属学院的大学，附属学院容纳了全印度89％的本科生、66％的研究生和82％的教师。④⑤可以毫不夸张地说，是附属学院的发展支撑和维系了印度庞大的高等教育体系，从根本上推动了印度高等教育大众化的进程。
其次，广纳社会力量兴办高等教育，既减轻了政府的财政压力，又保证了高等教育的公平。作为一种公私合作“伙伴关系”的办学模式，印度大学附属学院是在各种非政府力量参与的基础上发展起来的。在这种办学模式下，尽管政府也会给予附属学院一定财政补贴或会通过其依附的大学对附属学院进行管理和控制，但就总体而言，学院主要还是由个人、慈善团体、私营企业或组织提供资金并进行管理。这种办学主体和办学经费多元化的策略，不仅使大学获得了一定的自治权，而且使印度高等教育的发展在很大程度上摆脱了政府公共高等教育经费投入不足的困境。也为印度“全纳性教育理念”的实施奠定了坚实的物质基础，让大量社会弱势阶层的学生获得了接受高等教育的机会。
(三)“政校分开、管办分离”的运行机制
与上述管理体制和办学模式相适应，印度高等教育体系采用的是一种“政校分开、管办分离”的运行机制。虽然在大学重要人事任免或办学资质审批方面政府具有很大的权力，但在内部的治理机制与权力配置和运行方面，大学很少受到政府的直接干预和控制。对于大学内部的具体事务，如招生计划、专业设置、教学课程和方法、研究范围和课题、教师聘任和晋升等，政府均无权干涉。即便是在那些由政府首脑担任校长的大学里，政府的影响也是有限的，实际上副校长才是大学的行政首长，校长往往只是名誉性的领导，除了任命副校长或出席学生毕业典礼外并不过问学校的具体事务。由于政府对大学自治权的尊重，印度无论是中央直属大学还是邦立大学或是附属学院均享有高度自治权，这使它们能够把全部精力放在学术教育、知识创新和科学研究上，从而极大的提高了教育质量和办学水平。
“政校分开，管办分离”并不意味着政府在对高等教育的管理上无所作为。事实上，印度政府对大学仍然起着宏观管理和调控的作用，只不过这种影响和控制大多是通过间接的方式实现的。比如：为了保证大学的教育教学质量，政府凭借公立大学控制学位授予权的优势，对附属学院的教学、考试和研究标准的制定等实施影响；为了使大学发展与国家需要相一致，通过高等教育协调机构，采取政策倾斜、经费补助等方式来引导大学的发展方向等等。
实践证明，印度政府与大学之间这种“政校分开，管办分离”的特殊运行机制，既保证了政府在高等教育领域的宏观调控职能的实现，又充分调动了大学自我管理、自我完善、自我发展的积极性。
二、印度政府影响和控制大学的手段与方法
随着政府与大学关系模式的不断完善与发展，印度政府日益倾向于和大学保持一种更为合作的伙伴关系，并越来越注重改进影响和控制大学的管理手段和方法，采取了以直接行政手段干预为辅，以综合运用多种间接干预手段为主的宏观管理策略，其主要内容包括：
(一)立法规范
依法确立政府和大学的权利义务关系是现代大学制度建立和发展的前提。法治是学术自由与政治权力实现协调与平衡的有效途径，它在赋予大学自治权力的同时也保障了政府意志的实现，这对于防止大学的发展过分偏离于国家的需要来说是非常必要的。为了理顺政府与大学的关系，使政府对大学的干预合法化、规范化，印度建立了较为完备的高等教育法律体系。比如，在高等教育管理职责方面，印度《宪法》明确规定管理国家高等教育的职责由中央联邦政府和邦政府共同承担；在办学经费的投入方面，《大学拨款委员会法》明确指出：大学拨款委员会有不仅要为公立大学而且也有义务对私立学院提供资金和设备补助；在保障教育质量方面，《全印技术教育委员会法》则要求成立“全国质量鉴定委员会”来负责高等专业技术类院校质量的评估和管理；在办学权力方面，《国家教育政策》则对促进大学自治以及学院自治的权力保护问题作出了一系列的规定等等。⑥
总之，印度高等教育的法律体系是比较完善的，它既涉及到了高等教育宏观的规划和控制层面，也涉及到了高等教育微观的管理和操作层面，这种健全的法制环境不仅保证了国家对大学发展的宏观管理和控制，而且也有效地维护了大学的办学自主权。
(二)政策引导
政策引导是印度政府干预大学的重要且有效的手段，与立法规范相比较，这种管理方式具有柔性化的色彩，它很难对大学的运行和管理产生立竿见影的功效，但从长期来看，在影响和控制印度大学发展与改革的方向上，政策引导却发挥了巨大的作用。这种政策引导大致可以分为两类，一类是高等教育发展规划；另一类是政府所属教育委员会的建议。前者体现在中央联邦政府和各邦政府的“五年计划”中，后者体现在政府成立的专门教育委员会报告中。⑦事实上，在每一个“五年计划”高等教育的政策部分，关于高等教育的地位、作用和属性，以及高等教育发展目标、规模、质量和经费投入等方面的内容，均会成为印度各大学制定发展规划的依据和改革的重要导向。而对于专门教育委员会的报告，由于往往能够成为国家制定高等教育政策的重要参考依据，因此也会对大学的行为产生影响。如《大学教育委员会报告》(1948-1949)、《大学拨款委员会报告》(1956年及以后)、《农村高等教育委员会报告》(1967-1969年)、《国家知识委员会报告》(2005-2008年)等等，⑧均对各个大学办学结构的调整、办学水平的提高、办学方向的转变发挥了很好的引导和推动作用，促进了大学个体发展与国家整体规划的统一。
(三)经济调控
经济调控是印度政府优化高等教育资源配置，促进教育公平的重要手段。印度高等教育经费投入的绝大部分来源于政府，一直以来，尽管政府不断增加教育投入，但由于经济基础相对薄弱，高等教育经费仍存在较大的供需缺口。为了提高经费的使用效率，印度政府采用了“抓大放小”的策略，把大多数的资金投入到了重点大学的建设上，在这些重点大学的辐射下，印度已拥有了一批世界一流大学，如印度理工学院、加尔各答大学、尼赫鲁大学、孟买大学等。同时，为了促进其他普通大学和学院的发展，印度政府开放了国内教育市场，允许并鼓励私人资金和外资直接投资高等教育领域。⑨这一举措有效缓解了政府对高等教育投入不足的矛盾，促进了印度高等教育的平衡发展。此外，为了提升大学的科研水平和教育质量，使得财政拨款更趋合理，起到鼓励竞争、奖优罚劣的作用，印度政府还制定了竞争性拨款的经费补助制度。即：由大学拨款委员会对拟补助的大学进行评价打分，教学、科研成绩突出的大学将获得较多的拨款份额；反之，那些教学、成绩不佳的大学所得到的拨款份额则将减少。⑩从目前来看，印度政府在高等教育领域所采取的上述经济调控措施是比较成功的，对发展印度高等教育发挥了很好的资源配置与调节作用。另一方面，为了使表列种姓、表列部落和其他社会弱势群体获得均等的高等教育的机会，印度政府还实施了一系列积极的经费扶助政策。如与“保留配额制”相配套的财政资助政策、助学贷款政策、学费减免政策以及各种奖学金、研究中心资助计划等等，这些措施有效地缓和了社会矛盾，促进了教育公平，取得了较好的社会效益。(11)
(四)发挥教育中介组织的作用
中介组织参与高等教育管理是印度高等教育的一个重要特征。在印度众多的高等教育中介组织中，比较重要的有：大学拨款委员会(University Grants Commission)、全印技术教育委员会(All Indian Council for Technical Education)、印度农业研究委员会(Indian Council of Agricultural Research)、印度医学委员会(Medical Council of India)、印度律师职业委员会(Bar Council of India)、印度大学联合会(Association of Indian Universities)、印度医学研究委员会(Indian Council of Medical Research)、印度社会科学研究委员会(Indian Council of Social Science Research)、科学与工业研究委员会(Council of Scientific and Industrial Research)、全国乡村高等院校委员会(National Council of Rural Institutes)等等。(12)这些中介组织的职能几乎涵盖了印度高等教育管理的各个方面，如：确立创建大学的原则与标准，规定学生入学的资格和条件；规范学科专业结构设置，整合高等教育资源；制定教育科研标准，维护高等教育质量；研讨高等教育问题，提供决策咨询建议；保障师生权益，促进大学自治等等。有学者认为，印度的高等教育中介组织“一方面有效传递政府和社会各个层面的意图和思想，另一方面，及时反馈高校的要求和愿望，既可以约束政府违背办学规律、脱离实际的强制性干预，也可以在一定程度上制约高校有悖于政府方针和社会发展趋势的盲目倾向。”(13)印度的经验表明，借助中介组织协调政府与大学的关系，有助于高等教育决策与管理的民主化和科学化，也有助于实现政府宏观管理和大学自我发展的有机结合。
三、印度政府与大学现有关系模式的不足
首先，印度高等教育中的中央集权与地方分权相结合的管理模式，虽然充分调动了各邦政府发展高等教育的积极性和主动性，但同时也过分削弱了中央联邦政府在高等教育领域中的宏观调控能力。由于印度80％以上的大学和附属学院均属地方各邦政府创建或管理，一旦邦政府和中央联邦政府在某一方面出现意见分歧，那可能就意味着，由中央联邦政府制定的这一方面的规划或政策将会难以得到普遍的推广和有效实施。正如著名教育学家阿尔特巴赫所说的那样：“印度比其他任何第三世界国家都更想规划本国高等教育的发展并至少提出了十几个主要的改革方案，但这些改革都失败了。”(14)因为，事实上是邦政府构成了印度高等教育管理的主体，而不是中央联邦政府。面对各邦相互独立、各自为政的高等教育发展局面，中央联邦政府在制定和推行全国性的规划和政策时往往会感到力不从心。
其次，印度高等教育公私合作的“伙伴关系”办学模式和“政校分开、管办分离”的运行机制，虽然为相对贫穷、落后的发展中国家在解决高等教育供需矛盾，实现高等教育大众化方面提供了很好的借鉴经验，但由于政府监管角色的不到位，这种运行机制在增加印度高等教育入学率和保障大学自治的同时，也带来了一系列的问题，尤其是随着高等教育规模大幅扩展而导致的教育质量下滑问题，已成为了印度政府的一块心病。如为了提高利润，一些私立大学的投机风气日渐盛行，出现了在基础设施和师资质量方面减少投入、参与学费和入学标准的不公平竞争等现象。(15)甚至还有一些公立大学，为了获得充裕的教育经费，而不惜降低大学的办学标准，以接收一些办学条件、教育质量或管理水平达不到要求的学校成为附属学院等等。(16)
四、启示
我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出：正确定位政府在高等教育中的角色，是构建和完善中国特色现代大学制度的关键。由于政治体制、文化传统和社会经济发展水平等因素的差异，印度政府与大学的关系模式并不一定适合我国的国情，但其成功经验和深刻教训，却值得我们汲取和借鉴。
因此对于印度政府和大学的关系，我们要批判地学习，并根据中国的特点进行必要的改进，笔者认为在以下四个方面对我们有较好的启示：
一是要加强和完善高等教育的法制建设。立法先行是印度高等教育改革和发展取得成功的重要经验，通过立法不仅促进了印度高等教育的发展规模，而且也理顺了政府与大学的关系，既保障了政府对高等教育宏观调控能力，又扩大了大学自治权。相比之下，我国高等教育的法制建设则明显滞后，在高等教育领域的许多方面政府与大学的职责不清、权限不明，经常出现政府“自我授权、以权代法”的情况。因此，要使我国高等教育管理体制迈向规范化、法制化和科学化的轨道，就必须要进一步加强和完善高等教育的法制建设，使大学依法办学，政府依法治教。在这方面，印度的经验是值得我们借鉴的。
二是要制定和完善高等教育质量标准和考核机制。印度出现的高等教育规模与质量的矛盾，在很大程度上是由于政府监督不到位，以及缺乏完善的教育标准和考核机制造成的。我国正处于高等教育大众化的发展阶段，随着教育规模的不断扩大，我们也面临着同样的挑战。因此，在构建多元化投资体制和推进“政校分开，管办分离”的过程中，我国政府必须严格控制办学的标准，并建立起与之配套的完善的教育质量监督体系和教育问责机制。在建立标准的过程中，应当吸纳行业协会、学术委员会、社会团体的意见和建议，使我们培养出来的人才能够满足经济社会发展的需要。唯有如此，才能确保高等教育实现规模与质量的协调发展，实现国家利益与大学自治的完美统一。
三是要明确中央与地方的权限和职责。在高等教育管理的权力分配上，我国的中央政府具有较大的优势，地方政府则处于从属地位。高等教育的发展规划、方针政策、基本标准等均由中央政府统一制定，地方政府则主要是执行和落实中央的统一部署。这种管理体制，大大增强了中央政府对高等教育管理的控制和协调能力，防止了政出多门、条块分割、各行其是的现象，非常有利于国家高等教育发展的统一性和协调性。但同时我们也看到，由于目前中央和地方在高等教育管理方面职权划分不明，地方政府参与办学的自主性和积极性受到很大限制。要发挥出我们高等教育管理的体制优势，当务之急就是要明确各级政府的责任和权力，在坚持中央政府统一领导的前提下，推进中央向地方放权，从而充分调动地方和社会力量来推动我国高等教育的快速发展。
四是要适当放权，鼓励社会力量参与高等教育办学和管理。教育经费不足是困扰发展中国家高等教育发展的共同难题，印度高等教育通过走办学主体多元化的发展道路摆脱了这一困境。随着我国市场经济的不断发展，社会力量参与办学的条件业已成熟。因此，应当扩大高等教育投资渠道，积极引导社会参与办学，包括私人、企业和社会团体等对高等教育经费的投入，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办大学和民办大学共同发展的格局。与此同时，在高等教育管理方面，我们应当学习印度发挥教育中介组织桥梁作用的经验，完善我国教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度，积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在高等教育公共治理中的作用。只有这样，才能最终形成政府主导、社会参与、结构优化、充满活力的具有中国特色的高等教育体系。
注释：
①马加力：《当今印度教育概览》，河南教育出版社，1994年，第120页。
②安双宏：“印度政府对高等教育的管理”，《比较教育研究》，2006年第8期。
③伍海云：“印度：附属学院托起高教‘半边天”，《科学时报》，2009年3月30日。
④Kulandaiswamy,"The Problems with the Current Higher Education System in India",The Hindu,May 18，2005.
⑤季诚钧：“印度大学附属制对我国独立学院的启示”，《教育研究》，2007年第7期。
⑥夏天阳：《高等教育立法引论》，上海科学技术文献出版社，1993年3月，第175—179页。
⑦施晓光：“印度高等教育政策的回顾与展望”，《北京大学教育评论》，2009年第2期。
⑧施晓光：“印度高等教育政策的回顾与展望”，《北京大学教育评论》，2009年第2期。
⑨傅双琪：“为解决高等教育资源紧缺问题，印度政府决定开放教育市场”，《新民晚报》(电子版)，http://xmwb.news365.com.cn/xmhq/200612/t20061222_1225789.htm.
⑩中国驻印使馆教育组：“印度高等教育的拨款机制”，《世界教育信息》，2001年第12期。
(11)张家勇、张家智、张跃庭：“印度教育资助政策初探”，《世界教育信息》，2007年第6期。
(12)安双宏：“印度政府对高等教育的管理”，《比较教育研究》，2006年第8期。
(13)周采：“印度高等教育与印度的崛起”，《群言》，2009年第2期。
(14)安双宏：“印度高等教育规模快速扩充的后果及其启示”，《教育研究》，2000年第8期。
(15)Pawan Agarual，王冬梅、董秀华译：“印度私立高等教育的新动向：私立名誉大学的崛起”，《教育发展研究》，2007年第10期。
(16)Kulandaiswamy,"The Problems with the Current Higher Education System in India",The Hindu,May 18，2005.