我国重点流域地区的水污染趋向与治水治污路径，本文主要内容关键词为：水污染论文,流域论文,路径论文,治污论文,重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，我国是世界上13个贫水国家之一，其淡水资源人均占有量只相当于世界人均水平的1/4。更令人忧虑的是，进入21世纪以来，我国水资源利用面临污染加剧、总量不足、分布不均三大难题，水污染尤为严重。水污染主要集中在长江、珠江、松花江、黄河、淮河、辽河、海河等七大水系的重点流域地区。正如著名水利学家钱正英所言： （我国）经济发达地区的河流、湖泊以至水库，都受到不同程度的污染，并且日趋严重，成为当前我国水资源可持续利用的最大威胁①。
一、高速发展的水环境代价：“十五”期间重点流域地区水污染程度分析
“十五”时期（2000-2005年）是全国、更是重点流域地区经济高速增长的时期之一。有关数据表明，重点流域地区在加快工业化城市化进程的高速发展中，付出了水环境显著恶化的高昂代价。我国的水污染正从东部向西部发展，从支流向干流延伸，从城市向农村蔓延，从地表向地下渗透，从区域向流域扩散。以下主要根据国家水利部的相关年度水资源公报、水资源质量年报和国家环保总局的相关年度环境质量状况公报，做一些分析。
1.七大水系水环境恶化总体趋向：海河、淮河、辽河与黄河、松花江分属重、轻度污染，长江、珠江污染提速
据国家环保总局发布的2001年年度《中国环境质量状况公报》，七大水系监测的752个重点断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质占29.5%，Ⅳ类水质占17.4%，Ⅴ类和劣Ⅴ类水系占52.8%。其中，七大水系干流154个国控断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质占50.6%，Ⅳ类占20.6%，Ⅴ类和劣Ⅴ类占23.4%，各水系干流水质好于支流。2001年，七大水系污染由重到轻的顺序依次是：海河、辽河、淮河、黄河、松花江、长江和珠江②。
到2005年，在国家环境监测网监测的411个地表水监测断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质为41%，比2001年上升了11.54个百分点；Ⅴ类和劣Ⅴ类水质为24%，比2001年下降了18.8个百分点。Ⅰ—Ⅲ类水质比重上升和Ⅴ类、劣Ⅴ类水质比重大幅下降，表明“十五”期间七大水系水质有一定好转（参见表1），但七大水系国控断面的水质不容乐观。在国控网七大水系的100个国控省界监测断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质为36%，比2001年下降了14.6个百分点；Ⅳ类-Ⅴ类水质为40%，劣V类水质为24%，Ⅳ-劣Ⅴ类占比高达64%，比2001年上升了24个百分点。这“一降一升”清晰地表明，“十五”期间七大水系干流水质呈变坏趋势。七大水系总体比较，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河污染严重，珠江、长江水质较好，但污染提速，如长江水系2001年到2005年，Ⅴ类、劣Ⅴ类水质从无到有，上升了13个百分点。
另据水利部2000年度、2005年度《中国水资源公报》以及2005年度《中国地表水资源质量年报》，七大水系“十五”期间的水质变化趋势也基本类似。2000年，六大流域片（辽河和松花江合为松辽河片）符合和优于Ⅲ类水的河长百分比，从高到低依次为：长江片74.0%，珠江片63.1%，黄河片6.7%，海河片34.9%，松辽河片33.7%，淮河片26.2%，表明长江片和珠江片水质良好或尚可，黄河片、海河片、松辽河片和淮河片水质较差。到2005年，上述比例依次是：长江片77.3%，珠江片67.1%，松花江片45.4%，黄河片40.0%，海河片34.7%，淮河片32.0%，辽河片25.6%，表明长江片、珠江片的水质状况较好，松花江片、黄河片的水质状况相对较差，海河片、淮河片和辽河片的水质状况最差，其中海河、辽河水系劣V类水河长比例均在50%以上。从七大水系干流总体上看，2005年与2000年比较，Ⅰ—Ⅲ类水质由57.7%下降为56.1%，下降了1.6个百分点，Ⅳ—劣Ⅴ类水质由28.5%下降为19.3%，下降了11.2个百分点，劣Ⅴ类水质上升了10.8个百分点。
对“十五”以来七大水系和全国的水环境恶化趋向，国家环保总局负责人也作了以下分析：“全国约有1/3的水体丧失了直接饮用功能，重点流域40%以上水质没有达到治理要求，流域城市的河段普遍受到污染，不少地方有河皆干，有水皆污，近海域赤潮接连发生。”③
2.“三湖”水环境恶化总体趋向：均呈中度富营养化程度，湖体水质以劣V类为主
根据国家环保总局2001度、2005年度《中国环境质量状况公报》，三大湖泊富营养化问题和水质变化依然突出。2001年，太湖和滇池（外海）均属中度富营养状态，巢湖属轻度富营养状态。其中，太湖湖体高锰酸盐指数属于Ⅲ类水质，总磷属于Ⅰ类水质，总氧属于劣Ⅴ类标准。由于氮、磷污染严重，20个湖体监测断面中，Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为15%和85%。环湖主要河流及环湖交界水体污染严重，80个水质监测断面中，属Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例为62.5%。主要污染物为氨氮、总磷，高锰酸盐指数符合Ⅰ—Ⅲ类水质要求的断面占86.3%，属Ⅳ类和Ⅴ类水质断面的比例分别为7.5%和6.2%。2005年，太湖、滇池（外海）和巢湖仍均属中度富营养状态。太湖、滇池和巢湖水质均为劣V类，主要指标为总氮和总磷。其中，太湖湖体高锰酸盐指标为氨氮、石油类和五日生化需氧量。89个地表水国控监测断面中，Ⅱ类水质断面占1%，Ⅲ类占16%，Ⅳ类占28%，Ⅴ类占17%，劣Ⅴ类占38%（参见表2）。
再据水利部2000年度、2005年度和《水资源公报》和《地表水资源质量年报》，来比较分析“十五”期间“三湖”水质变化。2000年，太湖，Ⅱ、Ⅲ类水质断面占12%，Ⅳ类水质断面占64%，Ⅴ类水质断面占12%，劣Ⅴ类水质断面占12%，主要超标项目为总磷、五日生化需氧量和高锰酸盐指数。中营养水平的水域占太湖总面积的16.5%，富营养水面积占83.5%。2005年，若总氮参加水质评价，湖体水质均劣于Ⅲ类，Ⅳ类、Ⅴ类、劣Ⅴ类水面积分别占评价面积的6.7%、16.3%和77.0%；若总氮不参加水质评价，则Ⅲ类水面积占6.7%，Ⅳ类水面积占85.1%，劣Ⅴ类水面积占8.2%，全湖整体处于富营养状态。滇池，湖体水质为劣Ⅴ类，全湖处于富营养状态。巢湖，东半湖巢湖市第一水厂湖区水质为Ⅳ类，中庙湖区水质为Ⅴ类，西半湖水质为劣Ⅴ类，全湖总体处于富营养状态。
3.对海河、淮河（重度污染）、黄河（中度污染）和长江、珠江（轻度污染）及东北地区水污染的分析
重度污染水系以海河、淮河为例。海河流域国土面积达31.8万平方公里，涉及京、津、冀、晋、豫、鲁、内蒙、辽8省市区，拥有10000多公里河道，148座大型水库。自上世纪50年代以来，该流域人口增长1倍，GDP增长33倍，而人均水资源却从750立方米降至300立方米以下，水污染由局部河流发展到全流域，由下游蔓延到中上游，由地表浸入地下。据2004年底数据，除山区部分河道和引栾、京密引水等调水河道，北拒马河水质尚清外，全流域有49条河流受到严重污染。目前全流域的废污水排放量每年高达60亿吨。据“十五”期间国家环保总局水质监测，2005年与2001年比较，虽然劣Ⅴ类水质由67.0%下降到32%，下降了35个百分点，但Ⅳ类和Ⅴ类水质却分别上升了27.2个、5.2个百分点，而Ⅴ类、劣Ⅴ类仍高达45%（参见表1）。在全流域近1万公里的水质评价河长中，受污染（水质劣于Ⅲ类）的河长高达71%，浅层地下水质劣于Ⅲ类的范围达6.8万平方公里。北京的重要水源地——官厅水库因水质恶化，已被迫退出生活用水。北京、石家庄、保定等城市地下水出现有硝酸盐增高等现象。天津市区和近郊区地下水受污染的面积达392平方公里，近海5-10公里的海域也受到严重污染，污染指标超过规定的Ⅲ类水标准数倍至数十倍，造成渤海赤潮时有发生④。
淮河发源于桐柏山，流经豫、皖、鲁、苏四省，全长1000多公里，主要支流50多条。早在上世纪90年代（1995年），淮河流域劣Ⅴ类水体就已超过60%，一些河流主要污染物超标几十甚至上百倍。直至2004年，即经历8年治污后，淮河流域内水资源量只占全国的3.4%，而污水及主要污染物的排放量分别占全国的8.4%和7.8%。据“十五”期间国家环保总局水质监测，2005年与2001年比较，各类水质比例变化虽然不大，但Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类所占比重仍高达78%，可见其水污染仍呈高位运行态势（参见表1）。
中度污染以黄河为代表。被称为中华“母亲河”的黄河，其污染以惊人的速度扩展。上世纪黄河的许多支流水清鱼跃，到21世纪初期，却是全河皆污，鱼虾绝迹。黄河支流水域受化工、造纸、印染等行业污染形成特色的“酱油色”。渭河作为黄河第一大支流，水污染尤甚。据陕西省环保部门提供的数据，2004年，渭河流域废水排放总量已超过6亿吨，其中CoD、氨氮等主要污染物排放量近30万吨，已成黄河最大的污染源之一，渭河也几乎丧失了全部使用功能⑤。据国家环保总局“十五”期间水质监测，2005年与2001年比较，其干流非但Ⅰ、Ⅱ类水质所占比重继续下降，同时Ⅲ类、Ⅳ类和Ⅴ类水质比例均在上升，Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类三者比重仍高达67%，仍有25%河段的水质为劣Ⅴ类，基本丧失水体功能，支流几乎所有河道常年处于劣V类状态（参见表1）。
所谓“轻度污染”的长江、珠江实际不轻。据国家环保总局“十五”期间水质监测，长江流域2005年与2001年相比，Ⅰ—Ⅲ类水质下降了21.6百分点，而Ⅳ类、Ⅴ类、劣Ⅴ类分别上升了8.6个、2个、11个百分点。Ⅲ类以上水质比重达44%，表明长江干流已有40%以上的水体受到不同程度污染。据有关资料，每年排入长江的污水已达142亿多吨，占全国的42%以上。同时，沿岸21个城市地区形成了500多公里长的岸边污染带。其中，攀枝花、重庆、武汉、南京、上海等五大城市污水排放量为每年46亿吨，占长江干流主要城市排放总量的70%以上。虽然用水多，排污多，但污水处理能力差，浪费大。直到2003年底，上述五市的污水处理率不足15%，并且由于处理深度不够，绝大部分污水直接入江，在干流近岸形成污染带达400公里，造成长江沿岸城市普遍出现“水质性缺水”⑥。据水利部2005年度《中国地表水资源质量年报》，尽管长江水系整体上水质较好，但省界断面水质较差，在79个监测断面中，整体上符合Ⅰ—Ⅲ类水质标准的断面占评价断面总数的38.6%，Ⅳ-Ⅴ类水质断面占41.7%，劣Ⅴ类水质断面占20.3%。其中太湖水系省界断面水质极差。21个省界断面中，符合Ⅰ—Ⅲ类水质标准的断面占评价断面总数的19.0%，Ⅳ-Ⅴ类水质断面占42.9%，劣V类水质断面占38.1%。正因如此，太湖水系在2700公里评价河长中，劣Ⅴ类、Ⅴ类水河长分别高达63.4%、14.4%，Ⅰ—Ⅲ类水河长仅为8.9%。并且，太湖水系劣V类水质断面主要位于吴淞江、千灯浦、急水港的江苏——上海交界处，弯里塘、麻溪河的江苏——浙江交界处和上海塘、广陈塘、秀川塘的浙江——上海交界处。这足以说明，太湖水系水污染主要集中于沪苏浙长三角发达地区。
仍据国家环保总局“十五”期间水质监测报告，珠江流域2005年与2001年比较，Ⅰ—Ⅲ类水质下降了2.6个百分点，而Ⅳ类水质却上升了3.7个百分点（Ⅴ类、劣Ⅴ类水质变化不大），Ⅳ类以上水质也高达24%，不容小视。尤其是珠江口近岸海滞污染令人担忧。据国土资源部，广州海洋地质调查局调查表明，珠江口近岸海域约有95%的海水被重金属、无机氧和石油等有害物质高度污染，5%为中污染极，而“罪魁祸首”则是来自陆地的陆游污染物，主要是珠江上游及沿岸的工业区和居民生活用水均排入珠江。仅近年来排入珠江口的各种污染量年均超过20亿吨，其中城镇生活污水占70%，约有3/4以上的城镇生活污水未经处理就直接排入。珠江流域正在加剧的水污染，已严重地影响了珠三角地区经济社会的可持续发展。
东北地区属七大水系的辽河和松花江地区，既是我国工业化城市化程度最高的地区之一，也是水污染最严重的地区之一。由于东北地区历史上形成的以重化工为主的工业结构，薄弱的城市环保设施以及脆弱的自然环境，污染物排放总量大大超过环境自净能力，使松花江和辽河的干支流和部分湖泊水库受到严重污染，水生态系统被破坏，严重影响城市居民饮用水源的质量，进而影响河流两岸的地下水，甚至一些流域的土壤以及近海海域也受到污染，广大农村的水源污染日趋严重。其污染主要集中于辽、吉、黑三省的大城市和石油化工、冶金、造纸、酿造、医药等行业。中国工程院组织31位院士和260位专家到东北地区就水污染防治等七个方面问题进行了历时两年的调查研究，于2006年初发布了“东北地区有关水资源配置、生态与环境可持续发展的若干战略问题研究报告”，报告认为，水环境污染已成为当前东北地区面临的最大环境问题，如再不加紧治理，东北地区将隔于无水可用的困境⑦。这个结论绝非危言耸听，而是严峻的现实。
二、我国重点流域地区水污染治理怪圈的成因分析
我国重点流域地区水污染加剧始于上世纪90年代初中期。1991年上海因太湖爆发首次大规模水污染而创下喝异味自来水281天的历史纪录，1995年蚌埠因淮河水严重污染而发生10天“饮水困难”事故，就是最好的例证。与全国重点流域水污染加剧的态势相关，1996年全国人大通过了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，将“三河”、“三湖”（即淮河、海河、辽河和太湖、巢湖、滇池）的水污染防治列为“九五”期间我国环保工作的重点。2000年10月，党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，明确提出水资源可持续利用是经济社会发展的战略问题，将粮食、水资源、能源作为重要的战略资源予以重视，强调水利建设要下大力气解决洪涝灾害、水资源不足和污染三大问题，并且国家确定的重点流域水污染防治“十五”计划专项安排了总投资达1926亿元的2418个工程项目。尽管“十五”期间重点流域水污染治理取得了阶段性成果，初步扼制住了水污染进一步加剧的势头，但总体上看，远未达到解决水资源不足和有效治污两大目标。“十五”期间，2005年与2001年相比，虽然全国水资源总量有略有增加，水利用效率略有提高，水资源总量也上升了1.3个百分点，但全国总用水量却上升了2.5个百分点，污水排放量更上升了15.4个百分点。获得中央政府巨额治污投资的重点流域，直至2004年5月全国重点流域水污染防治会议召开，即距“十五”末仅一年半时间，其治污工程尚有40%未动工，投资完成率也只有34%⑧。上述数据表明，重点流域治污进展缓慢，效果不佳，且边治理、边污染。正如全国人大常委会执法组2005年上半年依据《中华人民共和国水污染防治法》，对全国七大水系以及“三湖”（太湖、滇池、巢湖）执法检查后所作的估价：“从总体上看，水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染的速度赶不上污染增加的速度，污染负荷早已超过水环境容量，同时水资源短缺的矛盾日益加剧，资源性缺水与水质性缺水并存，已经制约了经济社会的可持续发展，危及人民群众身体健康和生产生活。”⑨
引人注目的是，作为全国治污重中之重的“三河”、“三湖”治理，从“九五”到整个“十五”期间，不论淮河、海河、辽河，还是太湖、巢湖、滇池，均是边治理、边污染，陷入了“污染——治理——再污染”的怪圈。其中太湖流域治污尤为典型。该流域面积3.69万平方公里，地跨苏、浙、沪两省一市，以占全国不到0.4%的土地、3%的人口，创造了占全国13.5%的国内生产总值和19%的财政收入以及超过5000美元的人均GDP（2005年底数据），是我国经济最发达、城市化程度最高的地区之一。太湖，作为太湖流域的“心脏”，上海和苏、锡、常、杭、嘉、湖七市最重要的生产和生活“水源”，面积2300多平方公里，沿岸水网密布，有大小河流210条，组成太湖水系。太湖水系环境好坏，不仅事关长三角地区，而且直接牵动着整个中国经济发展的现在和未来。为此，早在太湖因严重污染被列为我国重点治理的“三河”、“三湖”之前，从1991年开始，政府就实施了太湖流域综合治理一期工程。无疑，太湖水环境治理包括治理洪涝灾害和治理水污染两大块。该综合工程包括1l项骨干工程。到2005年4月，其中最重要的两项骨干工程——望虞河、太浦河工程通过了水利部主持的竣工验收，标志着历时15年、投资逾百亿元、太湖流域有史以来规模最大的综合治理工程全面完成。该工程的完成，使太湖流域初步形成洪水北排长江、东出黄浦江、南排杭州湾的防洪和水资源调控工程体系框架，为流域的经济社会可持续发展提供了最大限度的防洪安全保障。特别是在抗御1995、1996、1998年三次常遇洪水及1999年流域特大洪水中，发挥了显著的防洪减灾效益，直接减灾效益达158亿元。应该说，从治理的初衷和实践来看，太湖综合治理一期工程主要是一项治理洪涝灾害的重大工程。
太湖治污工程伴随国家对“三河”、“三湖”的重点治理，始于1996年。其标志性治污工程，是1998年底启动的“零点行动”和2002年开始的“引江济太”工程。所谓“零点行动”，依据同年初国务院发布的《太湖水污染防治“九五”计划及2010年规划》，该规划明确规定太湖治污由苏浙沪两省一市分三个阶段完成：第一阶段，确保1998年底以前，太湖全流域的工业企业、集约化畜禽场、沿湖宾馆排放废水达到国际标准。第二阶段，到2000年，集中式饮用水源地和出入湖的主要河流水质达到Ⅲ类水质标准，实现太湖水体变清。第三阶段，到2010年，基本解决太湖富营养化问题，湖区生态转向良性循环。按照第一阶段目标，1999年1月1日零时，太湖流域开展“零点行动”，宣布太湖流域上千家重点排污单位已基本达标排放，同时宣布太湖治污第一阶段的成功将为2000年太湖水体返清奠定基础，也为今后重点区域和流域的污染治理树立榜样。但太湖“零点行动”之后，“共治太湖”的行动未能深入，距离第二阶段的目标甚远。所谓“引江济太”工程，于2002年开始动工，是太湖综合治理一期工程的11项骨干工程之一，目的是通过引长江水提高太湖水位，稀释太湖已重度污染的水源，但时至2005年4月清虞河工程的建成，即打通了“引江济太”的关键要塞后，太湖水清仍少有起色，甚至连第一阶段的目标也未真正达到。到2007年，太湖综合治理已16年，其治污从1996年算起，也达11年之久，但治污成效不尽人意，近几年太湖流域每年废污水排放量高达53亿吨，以致酿成震惊全国的无锡“七日水危机”。对太湖流域治理的16年历史，一言以蔽之：典型的边治理、边污染。
以太湖流域治污为例，剖析重点流域地区陷入“污染——治理——再污染”的怪圈，深层原因就在于传统经济发展方式下一种“四重四轻”的治理路径。
首先，重经济、轻环保以及重节能、轻节水的传统工业化思路，导致传统重化工业污染加剧，经济发展规模已大大超出太湖生态环境承载力。湖泊是一个大的自然系统，与河流相比，是更需要“休息养生”的生态系统。湖泊与人口、经济增长的和谐协调，是一个地区经济社会发展的前提条件。而高速发展所依赖的水资源，恰恰是太湖流域的短缺资源。据水利部太湖流域管理局水资源保护局的数据，太湖流域多年平均本地水资源量仅为177亿立方米，而目前整个流域用水总量高达316亿立方米，用水缺口达78.5%⑩。在以高能耗高物耗高污染换取高增长的传统工业化体制下，地方政府和企业发展重化工业的利益驱动，就不能不以牺牲生态环保，尤其是过度开发利用水资源为代价。至少在目前一个时期内，一些地方和企业还没有把节水提到与节能同等重要的地位。太湖流域加快工业化进程证明，工业污染居多种污染之首，传统化工污染又是太湖水污染“第一杀手”。太湖水污染发端于上世纪80年代中期乡镇工业之兴起，90年代中期后加剧。尤其是环太湖的江苏省，到2006年，化工行业废水排放量已达7.75亿吨，占全部工业废水排放总量的30%，化工行业排放的CoD、氨酸、挥发酸和石油类等主要污染物分别占该省工业排污总量的25%、50%、62%和33%，在江苏工业中均居前列，被列为全省的“第一排污大户”。而江苏的化工企业又主要集中在苏南环太湖地区的苏锡常三市。在太湖“七日水危机”之前，无锡市化工企业接近3000家，规模以下企业（即小化工）约占2/3；苏州市化工业企业2200多家，规模以下企业约占3/4；常州市化工企业2400多家。无锡市所辖的县级宜兴市化工行业是传统支柱产业，化工企业高达1200多家，且基本分散于乡村，未集中入工业园区(11)。区水利部太湖流域水资源保护局于2005年4-8月曾组织了五次太湖上游沿湖地区工业企业污染调查，结果也同样表明，太湖上游地区污染源排放的污染物，是太湖污染负荷量的重要来源，并主要通过宜兴和引进境内的河流而进入太湖。其中，无锡市占入湖总量的一半左右，常州市次之，浙江湖州市占比小于1/5(12)。如此量多面广的化工企业和化工产业规模，是太湖水资源和整个生态环境难以承受的高度负荷。尤其是大量低技术含量的小化工企业所造成的太湖水污染，是巨大的也是致命性的。
其次，重污后治理、轻污前防范的“先污后治”思路，导致太湖水污染问题积重难返，治理速度赶不上污染的速度。太湖流域水污染冰冻三尺，非一日之寒。从上个世纪90年代初中期开始，太湖水污染从工业污染到生活污染，呈现“全方位”、一体化趋向。据有关职能部门和专家学者的分析，太湖污染源主要有四类：一是工业污染。前已分析，太湖流域经济规模大，工矿企业多，污染排放量大，即使工厂达标排放，水质依然会逐渐恶化。特别是大量技术落后的乡镇工业大量排污造成了污染。二是居民生活污染。太湖地区人口密度高达每平方公里1千人左右，是世界人口密度最高的地区之一。城市化加快进程中，外来人口2000多万来到这里定居，使得城市生活污水量迅速增加。目前城镇生活污水处理率不过40%，如此之大排污量，使太湖水体自净能力大为降低。三是围网养殖污染。如东太湖面积131平方公里，围网面积达54平方公里，约占41%。过度围网养殖，除了直接污染太湖外，还严重阻隔、减少了湖区水源。四是农业面源污染。由于太湖流域人口密集，传统粮畜桑高度发达，来自化肥、农药、农用薄膜、畜牧养殖以及农村居民生活等的农业面源污染，点源多，地域广，数量大，且不易控制。还要看到，太湖流域内210条河流污染也直接影响到太湖污染，进而造成了湖河一体化的污染。对付如此“全方位”、一体化的太湖水污染，事后治理的难度及成效是可想而知的。即使到了1998年，值太湖治理一期工程近10年之际，也是太湖治污“零点行动”之前夕，总蓄水量44亿立方米的太湖湖体，而同年排入太湖的生产、生活污水竟达45亿立方米。该年太湖新设170个污染监测断面，Ⅳ、Ⅴ类水质已占70%。也就是说，10年前的太湖已成为长三角核心区域内最大的“天然污染盆”(13)。如果严格执行国家饮用水标准，10年前的太湖水质已不适合人畜饮用。
再次，重治标、轻治本，且急于求成，习惯于“风暴式”的治理方式，导致太湖水污染治理虽然短期见效，而迟迟难以逼近长期目标。前面已述及，太湖水污染治理的长期目标是2010年基本解决太湖富营养化问题，实现湖区生态系统良性循环，但在未能根本转变重经济、轻环保的思路之前，太湖水污染治本的举措少，即加强生态环保、控制污染源、减轻生态负荷、让太湖休养生息的举措少，“就污染治污染”的治标举措多。即令是太湖综合治理一期工程，虽是治本大工程，但治洪灾任务明确具体，治污任务并不明显。所谓治标，主要包括两项：一是急于求成，缺乏通盘统筹考虑，什么问题急，就治什么。如2007年蓝藻暴发，就全力治蓝藻。蓝藻问题虽是太湖水污染表面现象，但严重影响饮用水源，不治不行，治起来又是事倍功半。二是搞“风暴式”治理。不可否认，在水污染问题急剧恶化的特定时段，采取风暴式重拳出击，具有一定扼制作用（主要是震慑作用）。但如果主要依赖它，就可能事与愿违，“风暴”过后，水污染依然加剧。如1999年太湖“零点行动”，一时间关停了大量排污企业，而之后不久又死灰复燃。如近几年环保部门又公布了太湖流域内300余家污染企业名单，就是一个注解。这些企业主要是化工、污染、电镀、制药等高风险企业。其中，既有规模不大，污染严重的乡镇企业，也有国内知名企业乃至大型跨国企业(14)。特别是环太湖各城市一直把化工等作为支柱产业，而环保措施又未能跟上，其结果就是综合治理进度大大落后于企业污染速度。整个“三河”、“三湖”治理的“零点行动”，均已证明了这一点。据报载，该次“零点行动”中，“三河”、“三湖”地区4848家企业实现了达标排放，其余企业关停并转。但2000年以后的事实证明，“三河”和“三湖”依然是我国重点流域水污染的“重灾区”(15)。
此外，太湖水污染防治系多头治理，责任制不明，以致无单位负总责，形不成治污合力，也是太湖流域难以走出“污染——治理——再污染”怪圈的一个重要因素。太湖流域治污，既依托国家综合治理一期工程，又有《太湖水污染防治“十五”计划》作立法支撑，还有环保总局不断推出的“环保风暴”，而最终治理效果不佳。实事求是地讲，除了上述主要是由于地方政府及相关企业重经济、轻环保的传统工业化思路外，也与多头治水治污的管理体制密切相关。多头治水治污的管理体制，不能不受制于两省一市及各级地方政府之间的利益博弈，受制于环保、水利、城建、国土、农业等多个职能部门之间权责利的博弈，因而缺乏权威性和宏观协调的能力。对此，2006年底，曾应无锡市邀请问诊太湖的联合国湖泊环境委员会专家哈里提出了《太湖水环境状况及水质修复情况报告》，该报告认为建立流域领导机构至关重要。这个领导机构必须是官方机构，要由环保、水利、建设、农林等相关部门组成。这便于通盘考虑整个流域水环境、修复管理措施的制订。应该说，这是一个切中要害，切实可行的建议。
三、我国重点流域地区治水治污的新路径选择
从“十一五”开始，科学发展观指导我国进入了建设资源节约型和环境友好型社会，即“两型社会”的新时期，也就是走中国特色新型工业化新型城市化道路的重要时期。在这个新时期，我国重点流域地区治水治污，要走出“污染——治理——再污染”的怪圈，就必须抛弃“先污染，后治理”的传统路径，选择符合科学发展观以及“两型社会”建设要求的新路径。
1.总体思路：以人与水和谐、水与经济发展和谐为中心，实现由传统治水治污思路向新型治水治污思路的根本转变
所谓人与水和谐，作为人与自然和谐的基础，它指人类开发利用水资源必须尊重河流、湖泊自身的发展规律，以不损害河流、湖泊的自然功能或环境功能为前提，形成人类社会再生产与河流、湖泊生态系统之间的一种良性循环，从而最终实现水资源的永续利用。这种和谐，集中反映在两个层面上：一是人水和谐不是片面强调“人定胜天”思维，并向大自然无节制的索取，而是按自然规律办事，实行人与自然生态系统和谐相处。二是人水和谐既要防止水对人类的侵害威胁（即洪涝灾害等），又要特别关注和防止人类对水的侵害，即无节制地开发利用（包括水资源浪费、水污染等），以避免不同程度地干扰河流、湖泊的自然功能，影响水资源的永续利用。
所谓水与经济发展和谐，是指水资源的供给与经济发展的需求形成合理的比例关系：一方面，水的开发利用和改造能够满足农业用水、工业、第三产业用水和城乡居民安全用水等经济社会发展方面的需要；另一方面，经济社会发展的用水，尤其是一、二、三产业发展用水需求，必须与水资源、水环境的承载力相适应，同时不能损害而要保证水资源、水环境自身的生态用水，也就是以水资源的供给来确定三次产业发展的速度、规模，即“以水定产”。能否形成上述二者的合理比例关系，关键就在于经济发展的速度、规模无论如何也不能超越水资源、水环境的承载力。
所谓由传统治水治污思路向新型治水治污思路的根本转变，具体包括以下三个方面转变：
其一，治水治污目标：由注重中近期为经济服务而开发利用向注重为经济社会可持续发展及子孙后代生存发展服务考虑，实现水资源的永续利用转变。水资源作为人类赖以生存发展和社会再生产进行的最重要基础性战略性资源，须臾不可缺少。特别是对于我国这个水资源短缺的发展中大国来说，意义尤为重大。能否保证水资源的有效供给，是事关我国21世纪上半叶快速并可持续发展的生命线所在。实现水资源的永续利用，内涵包括四个基本方面，或者说是永续利用的四个基本原则：一是对河流、湖泊的开发利用，首先是合理配置水源，保证河流、湖泊的生态与环境用水。所谓生态用水，狭义地讲，主要是指河流、湖泊的内生系统所需要的用水。从我国实际出发，广义的生态用水，应考虑自然环境对河流、湖泊的要求，包括系统支持河流、湖泊的水沙平衡、水盐平衡和生长环境等。二是河流、湖泊水资源的开发利用率要适度。国际上一般公认的适度开发率是30%，极度开发率是40%。尽管我国各种河流、湖泊处于多种不同的自然环境，所承担的环境功能和开发利用的要求也有所不同，但应参照国际公认标准，从各河流、湖泊的实际出发，确定合理的开发利用率(16)。三是对河流、湖泊水资源的开发利用实行循环利用方式，而不是以往的“开发——排放”的单向利用方式。也就是说，从传统的“资源——产品——废水达标排放”的单向式直接用水过程，转变为“资源——产品——废水处理达标再利用”的反馈式循环用水过程。四是对发展中大国——中国来说，水资源永续利用是实现国家可持续发展战略的系统工程。这个系统工程，不限于狭义的治水治污，而是要科学地解决我国防洪减灾、农业用水、城市工业用水、防污减灾、生态环境建设、水资源供需平衡、北方水资源、西部水资源等八个方面的战略问题。
其二，治水治污思路：从偏重治水（主要是抗洪排涝抗旱）、轻治理水污染，向治水与治污并重，以治污促治水转变。传统的治水治污思维，重治水，以抗洪排涝抗旱为主要任务，或者说注重工程水利，无疑非常必要。它对于解决建国后半个世纪中我国大江大河水利工程薄弱导致的洪灾泛滥问题，保护人民生命财产和快速发展国民经济，起了十分重要的作用。但要看到，随着改革开放后我国经济社会的快速发展，特别是大中型水利基础设施的建设、完善，所谓“水”矛盾的主要方面，已不仅仅是洪涝灾害的威胁，更面临水资源短缺、水污染严重以及水土流失、生态恶化等突出问题。据此出发，应与时俱进，以“大治水”观，即治水与治污并重来取代以往单一的“就洪水、治洪水”思维，特别是把水污染治理放在“大治水”的首位来考虑，把节水放在与节能同等重要的位置来考虑，以解决水资源短缺（尤其是资源性缺水和水质性缺水）对国民经济和社会发展以及我国建设资源节约型和环境友好型社会的根本制约。
其三，治水治污方式：从偏重治标，且偏重行政手段和单项局部治理，向以治本为主、标本兼治，且治标注重经济手段和综合性流域治理转变。传统的治水治污方式，偏重治标，主要表现有三：一是偏重行政于预。对水资源配置，尤其是水污染治理，不出问题则罢，一旦出了问题，各级政府行政干预一起出动，以“风暴式”和“专项治理式”行动居多，而较少采用市场调节和法律的手段。二是偏重单项、局部治理，往往是“头痛医头、脚痛医脚”，而不是从流域角度综合治理，以至跨行政区域的河流、湖泊水污染治理效果不佳，充其量也是事倍功半。三是偏重事后的末端治理，而不是事前的防治和全过程控制、治理。要转变上述治水治污方式，“治本”就是发展绿色产业，特别是大力发展能耗水耗低，环境污染少，经济效益与生态效益兼顾的资源节约型和环境友好型的“两型产业”。真正走出一条克服传统工业化模式“三高一低”弊端（高能耗、高水耗、高污染和低效率）的工业化新路。“治标”应实行两个转变、形成两个机制，即：一是从行政干预为主向以经济手段、法律手段为主，兼有必要行政干预转变，形成以市场为基础的水资源配置机制；二是从事后治理、末端治理为主，向事前防治、全过程控制、全流域综合整治为主转变，形成水污染治理的流域管理体制和长效机制。
2.理论与政策：治水治污新路径选择的几个难点问题
从“十五”至今我国治水治污的实践看，有以下几个值得研究的理论和政策难点问题：
一是如何计算以水污染为代价发展经济的“得不偿失”。对我国水污染造成的经济损失，如何计算？由于经济损失包括直接经济损失、间接经济损失（含污染造成的污染地域居民人体健康损失，对经济社会发展的不利影响和对子孙后代生存、发展的影响等）和“先污染、后治理”的投入低效甚至无效三大块，现行统计体系无法提供相关的数据，因而难以准确计算出水污染代价的“得”、“失”之比。如对太湖流域水污染，所谓“50年代淘米洗菜、60年代洗衣灌溉、70年代水质变坏、80年代鱼虾绝代、90年代身心受害”，是无法全面计算损失账的。即令做出初步计算，也往往是对水污染造成直接经济损失的一种估算。如中国水利水电科学院的高工李锦绣曾对1998年水污染造成的经济损失作过估算，认为该年水污染造成的经济损失总量为2475亿元，占全年GDP总量的3.1%。世界银行也同样做过水污染对中国经济损失的估算，结论是经济损失约占中国GDP的3-8%(17)。此外，有关部门对21世纪初期黄河、淮河两大流域水污染损失也作了初步测算及“得失”对比：黄河流域，每年因污染造成的损失高达115-156亿元，该流域内因喝“酱油色”劣质水，造成每个人体健康损失达22-27亿元；淮河流域，“小造纸”业产值多年累计不过500亿元，而治理污染的投入达300亿元，若恢复其生态功能标准，将投入更多，还要100多年时间(18)，但或是占GDP的3.1%，或是3-8%，还是有关部门对黄河、淮河流域污染损失的算账，都只是一种大致估算或初步的计算，远未包括无法计算出来的影响和损失。假如我们构建了对水污染损失计划的科学统计数据体系，并按上述“三大块”损失来估算太湖水污染造成的经济损失，那么除直接经济损失外，至少还应包括生活饮水质量下降对周边居民身体健康危害的最大损失账（如致病的医疗费用支出和减少寿命等），以及太湖“先污染、后治理”的损失账，特别是综合治理一期工程100亿元投入未能发挥治污效益的损失账，包括若稀释每年排放高达53亿吨废污水，则每年需要200亿吨净水的一笔账。由此人们就可以清楚：何为“得不偿失”，何为“以污染为代价换取一时经济增长”(19)。只有这样算账，才能从根本上扭转以追求GDP增长为中心的传统经济发展方式，扭转以速度、数量为指标的“政绩观”，坚定其走追求“两型社会”目标的新型工业化道路。
二是能否用“库兹涅茨曲线”来解释中国工业化进程中的污染加剧现象。库兹涅茨倒U型曲线，关于经济发展与环境之间关系的解释。其基本观点是：经济发展初期，经济活动水平较低，环境污染水平也低；随着经济发展和人口增长，环境污染也会加剧，当经济发展和人口增长达到倒U型的最高点时，污染也就会随之下降。也就是说，污染随着经济发展有一个先增后降或先恶化后改善的过程，被称为倒U型曲线。如果说以此理论来解释西方发达国家工业化进程中的代表“先污染、后治理”，或许有一定道理。其典型就是英国的泰晤士河治污。该河流为英国工业革命和人口增长付出了巨大污染的代价，到1960年因恶臭不可闻而被称为“死河”。后经150多年的治理才终于变清，使大马哈鱼重新回到了河流。但若将此理论当作一条规律，进而解释中国工业化进程的高污染现象，未免失之偏颇。首先，最新研究以及国际经验证明，环境污染与经济发展的关系并非如库兹涅茨曲线表述的那样简单，环境压力不完全是越发展就越小，而是存在着增大或者波动的现象。同时，一个国家环境政策能在多大程度上奏效，取决于该国经济对环境保护的投入水平和该国经济整体技术水平以及社会环保意识等多方面因素。其次，中国从内地到沿海地区加快工业化的实践证明，不论是处于工业化中期的淮河流域地区，还是进入工业化后期的太湖流域地区，水污染加剧均毫无例外，甚至在工业化相当落实的西部地区省份，环境污染程度还超过了沿海发达地区，并非“经济活动水平低，污染水平也较低”。其根源在于未能根本转变传统工业化方式以及“先污染、后治理”思维方式，而与经济发达程度无直接的必然的联系。按照库兹涅茨曲线，太湖流域2005年人均GDP已达5000美元，该地区已进入经济发展高级阶段，经济发展的积累也足以用来治理环境，理应开始出现倒U型拐点，但实际情况是污染加剧不止，且边治理，边污染。即使是以高投入治污也解决不了根本问题。如滇池治污10年投入近50亿，水污染几乎依旧。基于这种认识，我国在加快工业化的全过程中，必须始终不渝地防治污染，切不可“先污后治”，盲目等待治污出现倒U形“拐点”，等待治污算总账。否则，积污难治，代价太大。“三河”、“三湖”的曲折治污就是证明。它们所证明的绝不是所谓“库兹涅茨曲线”规律在起作用，而是传统工业化方式和“先污后治”思维在起作用。
三是如何形成重点流域地区综合治污的长效机制。长期以来，我国重点流域地区治污应急机制不少，如“零点行动”、“专项治理”等一类“风暴式”治污等，但未能形成全流域综合治污的一种长效机制。总结以往治污的经验教训，这种长效机制应是从立法执法入手，以构建水资源市场体系为中心环节，经济法律手段并重，形成节流与开源相结合，区域共管共治，兼顾各种利益关系的一种有效机制。第一，从立法执法入手，注重法律手段，真正依法治污。“依法”治理河流、湖泊的水污染，其重点有二：一方面要全面贯彻落实国家《水土保持法》、《水污染防治法》、《环境保护法》，以及中央政府及相关地方政府对特定河流、湖泊流域专门制订的水污染防治法规，这是治污的“尚方宝剑”。淮河流域治理10年的实践也证明，发挥最大作用的是《淮河流域水污染防治条例》，即运用法规治理淮河(20)。另一方面要强化政府对水环境保护的责任，解决“守法成本高、违法成本低”的问题。如四川沱江污染事故，造成的损失数以亿元计，但对肇事企业罚款仅100万元。显然这种执法是一种失败。第二，以构建水资源市场体系为中心环节，主要是以发挥价格杠杆等市场机制作用，来优化水资源配置和节约保护水资源。当前重点应是严格执行排污权有偿使用制度，改变以往企业无偿获得排污资格的弊端。通过实施排污权交易，既给企业污染得排污资格的弊端。通过实施排污权交易，既给企业污染减排增加了压力，又实现了排污权使用的有偿化，真正体现出“占用多少环境资源，就得支付多少成本”的环境价格理念。此外，还要逐步推行对水资源环境区的生态补偿办法或补偿机制。第三，节流与开源相结合。其中，“节流”必须实行“双减法”，既要削减入河流、湖泊的排污量，又要减少对水资源的开发利用量，使开发利用率由目前的60%下降到40%以下，以保证生态用水和环境用水。“开源”，主要是指污水资源化，即将生活和工业污水经过处理后作为农业或市政用水的水源，特别是要提高工业用水的重复利用率。第四，区域共管共治，构建水资源开发利用、保护和水污染治理相统一的流域性综合行政管理体制。这种统一的水务和治污管理体制，有利于对区域的防洪、排涝、蓄水、供水、节水、水资源保护、污水处理及其回用、地下水灌溉等实行统一规划、统一调配，实行水务一体化，生态控制与生态修复相结合。需要强调的是，治理水污染和水环境保护，本质上是一种公共产品服务的安排。一个河流、湖泊流域内的各级政府及其职能部门，从“块块”到“条条”，均应承担起提供这个公共产品服务的责任。如果不能提供，或不能有效提供，就意味着“块块”和“条条”的失职。为此，要改变过去流域治水治污“块块”、“条条”分而治之的格局，形成统一、共管共治、权威高效的流域行政管理体制，并形成以区域合作为基础的公共产品服务互助机制。
注释：
①(16)钱正英：《人与河流和谐发展》，《求是》2006年第6期。
②为分析比较方便，这里采用了环保总局2001年数据（2000年数据略显简单）。
③周生贤：《当前我国水污染形势依然十分严峻》，《人民日报》2006年7月26日。
④参见《经济日报》2005年6月9日报道：《谁来拯救海河流域生态环境》；《新华每日电讯》2005年7月9日第5版报道：《海河流域处处喊渴，“有水皆污”》。
⑤参见《新华每日电讯》2005年7月9日报道：《渭河：功能尽丧，百米之外恶臭扑鼻》。
⑥参见《人民日报》2003年6月9日报道：《水的忧思》。
⑦参见《人民日报》2006年3月23日报道：《水污染成东北地区最大环境问题》。
⑧参见《人民日报》2004年5月13日报道：“《重点流域治污，即治污“重点战”缘河进展缓慢？——访国家环保总局局长解振华》”。
⑨参见《人民日报》2005年6月30日报道：《水污染防治：面临五大严峻挑战》。
⑩(18)(19)参见《经济日报》2006年6月22日报道：《太湖生态修复日月新》。
(11)(12)参见上海《第一财经时报》2007年6月7日报道：《太湖九年治理路径引争议：环保项公众参与》。
(13)参见《东方早报》2007年6月4日报道：《拯救太湖，痛下决心还来得及》。
(14)参见南方新闻网2007年6月2日报道：《反思近年太湖治理的教训》。
(15)参见人民日报2003年6月6日报道：《三十一年治水路长途漫漫挽清流》。
(17)转引自《经济日报》2004年10月12日报道：《水污染，损失如何计算？》。
(20)参见《经济日报》2004年8月8日报道：《淮河治污需要长效机制》。
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