当前我国城市政府综合减灾能力研究，本文主要内容关键词为：当前我国论文,能力论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市灾害及其衍生出的各种灾难正在不断威胁着我国城市安全及城市化进程。为进一步加强城市灾害的集中整治，更好地进行城市灾害防御建设，解决当前遇到的政府对灾害的预测预警能力不强、紧急处置与应对能力亟待提升、综合减灾科技支撑能力不足、基础设施抗灾能力有限等问题，我国政府需要进行加强城市综合减灾的体制与法制建设，提高综合减灾的各项关键能力、促进社会主体的参与、加大减灾的社会宣传。只有将综合减灾纳入常态化的城市管理，才能有效地维护城市安全，使城市灾害带来的各种矛盾得到有效的缓解。
近年来，我国城市灾害连绵不断，波及甚广，着实成为城市安全的重大隐患。为进一步加强城市安全管理，我国政府对城市防灾减灾建设及相关工程加大投入力度。目前，灾害防御的整治与规范初见成效，城市综合减灾已被纳入常态化管理。各城市政府不断发展综合减灾工程，城市综合减灾能力已成为城市安全考量的重要指标。
一、当前我国城市灾害的总体状况
我国城市灾害事故不仅具有历史上灾变的综合性，更迭加上诸如生物化学灾变、城市工业化与城市生命线系统事故交织的新灾害等因素。随着全国各地城市化进程飞速发展，城市灾害防御面临着更多全新的挑战。近几年，城市灾害特点集中体现为以下几点：第一，城市工业灾害具有多样性、高发性。仅2010年上半年，我国每个月至少发生10起导致严重污染的工业事故，这比2009年同期增加了近50%。第二，灾害的发生还有复杂性、连锁性及危机的放大性。如“吉林—哈尔滨”危机事件扩大化所导致的事故就充分体现了这一点。第三，城市灾害的灾损巨大。全国15个大中城市每天因交通堵塞造成的损失就达10亿元人民币。第四，城市灾害的跨区域性连动的特点突出。受灾害的连锁性影响，城市灾害很容易快速扩散并导致区域性灾变。目前，我国城市发展已经进入快速增长期，城市遭受灾害威胁的形势也十分严峻。以地震灾害为例，全国70%以上的大城市、半数以上的人口和75%以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区。可见我国城市灾害治理的任务更加严峻而紧迫。
二、当前我国城市政府综合减灾能力方面的问题
（一）政府在综合减灾过程中的监测预警能力不强
目前各城市政府已经基本建立了灾害监测预警系统，但这些监测预警系统都处于分散状态，缺乏整合。特别是由于技术难题，像地震等重大自然灾害预测难，预警能力有限。加之分类管理的弊端，城市不同部门的灾害信息滞留本部门，缺乏及时的共享，因此综合预测预警能力仍然不强。
（二）政府在综合减灾过程中的应对能力亟待提升
城市灾害的种类、规模和灾损随着城市环境的变化不断呈现新的特点，使得城市综合减灾的难度大大增加。以城市灾害中常见的气候灾害为例，城市气候异常现象加剧，气象灾害对城市的影响会进一步增大，包括其次生、衍生灾害的影响，造成或者可能造成人员伤亡、重大财产损失和重大社会影响。
（三）政府在综合减灾过程中的善后恢复能力重视不足
综合减灾要求对城市灾害的治理不能留下后遗症。而目前政府只对规模、影响较大的灾害的善后恢复工作予以重视，而疏忽了平时紧急事件的全面整治。此外，灾后治理通常只针对经济方面、政策方面进行整治，而忽视了受灾群众的情绪调节与心理疏导等方面。可见，城市综合减灾的善后恢复能力仍然需要进一步重视并改善。
（四）政府应对巨灾方面的经验和能力不足
对于城市而言，威胁最大的灾害主要集中于地震、台风等重大自然灾害。在汶川地震中，震级为里氏8.0级，但烈度却达到了10度到11度，而四川省建筑的抗震设防烈度为7度，此次地震已经大大超出了建筑抗震设防标准。此次地震已经演变成区域性灾害。当然，像汶川地震这样的巨灾在城市灾害中并不常见。因此，我国政府在这方面经验和能力不足，在应对城市巨灾方面还面临着严峻的考验。
（五）政府综合减灾方面的科技支撑能力不强
我国科技支撑能力远不能适应当前的减灾需求，以汶川地震中的装备技术为例，救灾过程中缺乏具有较强穿透能力、能够适应较恶劣天气的高分辨率雷达卫星、具有全天候飞行能力和重型装载吊运能力的直升机等技术装备。虽然我国科技成果和技术创新不断地完善，但对于减灾需要而言仍然不能满足。可见，我国减灾方面的科技支撑能力亟待加强。
（六）政府综合减灾方面的城市基础设施抗灾能力不足
城市综合减灾的基础是城市的基础设施。城市的不断扩张对城市基础设施的建设与发展提出了更高的要求。特别是对城市交通、供水、供气、供热、供电、电子、污水治理、城市排水等设施的综合减灾非常重要。广州、武汉、北京等因基础设施问题发生的涝灾给城市敲响了警钟，城市在这些基础设施的减灾防灾方面也存在能力不足问题。
（七）政府综合减灾方面的分工协作能力不足
在城市综合减灾过程中，应该有更多的社会主体参与进来。政府应该与各种社会组织保持充分的合作，借助其力量组织对重大灾害隐患和已发生灾害的现场考察，制定防止和减轻灾害的有关法律、法规及各项规章制度提出建议和咨询，并参加减灾项目的论证、评估和验收等工作。
三、城市政府综合减灾能力问题的产生原因
（一）减灾理念不科学
减灾理念不科学反映在很多方面。第一，单纯关注突发应急事件，缺乏常态化的减灾理念。第二，城市减灾管理意识淡薄。第三，缺乏社会减灾教育理念。政府对减灾知识的宣传缺乏系统性和科学性，应该理论与实际相结合，拥有科学的减灾理念才是取胜的关键。
（二）政府单灾种的减灾管理体制缺乏高效性
目前，各大中城市已经基本建立了公共安全、防汛抗旱、公共卫生等专业专项指挥部，形成了覆盖全域、纵向贯通、横向衔接的大应急管理体系，但从综合减灾角度看，这些机构仍然属于单灾种管理，缺乏整合政府各灾种的统一机构，这种分散的管理模式急需向统一高效的管理体制转变。
（三）政府的减灾政策层次低、效力不高，缺乏综合减灾条例支持
法制化、规范化是城市政府减灾工作的发展方向。目前政府在减灾方面出台了一些规范性文件，可以看出城市政府在减灾政策方面已经做出一些规定。但是这些规范性文件都只是行政命令，不是地方性法规，缺乏足够的效力。城市的综合减灾缺乏统一的条例进行指导和规范。
（四）市规划未体现综合减灾要求
城市总体布局的科学性和进步性体现为综合减灾的理念贯穿于城市整体规划。而城市整体规划由于落后于时代的发展，缺乏综合减灾的理念，例如，抗震防灾规划未必能有效地防水灾，防洪规划又未必能防泥石流，这显然不利于综合减灾的发展。
（五）政府与社会的减灾协作渠道不畅
综合减灾工作是一项涉及范围很广的工作，在综合减灾的全过程中不仅要有政府部门间的协作，还要建立政府、企业、社会组织、公民等多元主体之间平等协作的互动机制。但是从实践看，城市这种政府—社会的协作互动机制并没有得到充分的运用，致使一些减灾工作效果不够理想。
四、提高城市政府综合减灾能力的对策
（一）健全城市综合减灾的管理体制与法制
1.整合城市单灾种管理部门，建立综合减灾管理机构
立足于未来城市应急管理和综合减灾需要，各城市政府应在国内率先改革，整合各单灾种管理部门，建立统一的减灾管理机构，综合管理各种城市灾害。只有对城市各种管理机构进行规范和整合，才能充分发挥整体效能，理顺灾害管理的各个环节，使城市防灾减灾活动更加高效。
2.制定城市综合减灾条例
城市有关综合减灾方面的政策规定大多比较分散，不够统一，缺乏沟通和协调，在防灾减灾方面缺乏适用性。城市减灾法治化的当务之急就是针对各灾种，制定涵盖预防、预警、救灾、灾后重建等减灾管理全过程的相对健全的城市综合减灾条例，明确其作为本市减灾法制建设和减灾法规体系中的“基本法”的地位，并把它作为城市防灾减灾方面的基本依据。
3.完善城市政府与社会协作的联动机制
城市政府应急办和其他灾害管理部门应重视建立稳定的政府与社会协作机制。主管部门要与从事减灾物资生产的企业、从事减灾活动的社会组织建立常态的沟通机制，与它们共享灾害信息，向他们提供必要的减灾资源，当灾害发生时，能够保证他们有效参与减灾活动。
（二）加强城市的综合减灾体系建设
1.进一步完善城市灾害预警体系
城市的预警系统应覆盖全市生产和生活各个方面，涵盖重大交通事故、重大动物疫情、公共卫生突发事件、城市安全生产、防震减灾等多个应急处置子系统。应重点加强对破坏性地震、重大气象灾害的监测预警体系建设。
2.加强对应急预案的整体性研究完善
目前各城市已经制定了针对公共卫生事件、重特大火灾、危险化学品事故等专项预案。而根据需要我国目前特别对复合性灾害缺乏应急预案，因此，应组织专家整体性研究预案的问题，并研究制定复合性灾害的应对方案，加强预案动态管理。此外，由于国内城市减灾预案体系还只到街道一级，社区是空白，要尽快制定社区救灾应急预案。
3.建立城市强有力的专业应急救援队伍
目前，各城市组建了以公安、消防、武警、预备役民兵为骨干力量，以环保、安监、地震、医疗救治、抢险抢修、通信保障等各专业救援处置队伍为基本力量，以企业专兼职人员和应急志愿者为辅助力量的应急救援队伍，形成了较为有力的应急抢险救援的保障体系。但从未来城市综合减灾的需求来说，现有的专业应急救援队伍多属临时奉命，救援队伍力量仍感不足，特别应加强重特大地震、重大气象灾害减灾的专业救援队伍建设。
4.建设城市专业减灾志愿者队伍
许多大中城市均组建了志愿者队伍等救援力量。但对于城市防灾减灾的实际需要而言，志愿者队伍相对于人口总量来说比例仍然较低，而且其专业性仍需要提升。政府主管部门应对志愿者进行多灾种救灾技能培训，并可在大学生中吸收志愿者。这不仅有利于城市的防灾减灾，对于提高全社会的减灾意识和技能大有益处。
5.加强灾后的城市恢复建设
城市灾害的发生是一个动态过程，综合减灾必须贯穿城市灾害的各个环节。对灾害后的城市恢复与重建工作，也必须给予重视。综合减灾要求对城市灾害的治理是全方位的。政府对灾害过程中的善后恢复能力亟待加强，各城市政府要根据灾害发生的具体情境制定善后治理方案，迅速而利落的解决灾后城市恢复建设的各种事宜，将城市灾损控制到最小。
（三）优化城市综合减灾的规划布局
1.处理好城市综合减灾规划与城市总体规划的关系
城市减灾规划除了本身要符合国家标准和行业标准外，也要与城市总体规划保持一致。目前，城市减灾的各个专项规划之间缺乏互动合作。这就要求城市制定减灾规划应该注重各灾种减灾规划的彼此协调，强调城市减灾的整体性和减灾措施的综合利用。
2.重视城市减灾工程和避难场所的建设
重视地面地下的减灾工程建设，尤其是防震、防塌陷问题。就避难场所而言，目前沈阳已经建成了5个避灾场所，但远不能满足城市人口的需要。可见，建设便捷、多样、分布均匀的避难空间，对于城市减灾意义重大。
（四）加强城市综合减灾的关键能力建设
1.重视自然灾害、复合性灾害和巨灾的减灾能力建设
针对城市在自然灾害方面减灾的弱点，城市应加强对极端天气造成的灾害的监测和防范，及时采取各种避灾措施。加强对雾霾天气的监测，防止由此引发交通、卫生等连锁性灾害。加强对洪涝、干旱等常规灾害的防范，减少灾害损失。
2.加强科技支撑能力建设
针对科技支撑能力不足的问题，要加强科技资源的开发和科技资金的投入，鼓励发展城市综合减灾方面的科技创新，提高减灾科技专利的保护并加大科研成果的转化利用，重视和组织减灾的技术攻关，政府应将科研经费向此方向倾斜。要重视引进国内外先进的消防设施和消防车，以应对不断增多减灾科技方面的挑战。
3.重视基础设施方面的减灾能力建设
针对城市基础设施建设的先天不足，城市要增加财政投入，及时更换修缮问题设施。加强公共场所和人口密集区域的安全隐患排查，做好风险评估，通过各种方式提高城市基本设施的疏导和分散风险的功能，对高危区域实行动态的安全监测。此外，城市中心区域和重点区域严格控制高危品的流通，做好灾害源的风险防控，避免灾害重演。
4.提高城市应急处置能力的建设
在城市灾害发生时，国内外城市发展的实践表明，城市的规模越大，功能越复杂，它潜在的危机也就越明显。城市政府应该根据需要建立城市的应急管理的网络体系，这个体系应该以城市的领导决策为中心，为领导提供决策的技术支撑环境，上下沟通，左右协调，实现行政效能优化。
（五）加强城市社区综合减灾的能力建设
1.积极推进城市综合减灾社区建设
社区减灾需要借鉴国内外相关经验。9·11事件后，美国政府为强化整体防卫，积极推动建立具备三大功能的防灾型社区，即灾前预防及准备功能，灾时应变及抵御功能，灾后复原及整体改进功能。国内方面，青岛将社区减灾活动列入完善城乡社会救助体系，成为全国首个建立社区减灾制度的城市，制定《街道灾害应急预案》，组建社区救灾志愿者和义工队伍，建立治安防灾民防巡查队伍，设置紧急避难和疏散场所。这些经验值得借鉴学习。
2.要普及城市社区居民的减灾知识
社区居民的减灾知识，直接影响着损失状况和灾难处理的效率。减灾教育要向居民宣传灾害知识，如灾害征兆、灾害过程、灾害机理等，这个教育过程要求社区组织与居民共同参与。社区居民要重视防灾减灾，掌握避险、自救、互救常识。