土地流转的逻辑起点与制度选择，本文主要内容关键词为：逻辑论文,土地论文,起点论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》正式公布，新一轮农村改革正式拉开大幕，其中，“土地流转”成为最受各界关注的一个“关键词”。土地制度问题是我国农村现在面临的所有问题中最核心的问题(杨小凯，2002)，而地权制度及其变迁又是土地制度的核心，土地使用权流转更是当前地权制度变迁的焦点。一方面，20世纪80年代中后期以来，农民来自农业的收入增长缓慢，外出务工成为农民增收最重要的来源之一。而随着劳动力市场的开放，以及农业与非农产业之间较大的收入差距，越来越多的农民往城市迁移，由此导致一些农户将土地抛荒。另一方面，2004年我国人均耕地面积为0.094公顷，不及世界人均耕地面积0.367公顷的三分之一。[1]耕地作为农业生产过程中不可或缺的生产要素，其供给的刚性约束和复耕成本高昂的特性，以及我国还处在人口增长的高峰期，两项指标的反向变动迫使人们不得不冷静思考我国的可持续发展问题。这种土地抛荒、粗放经营和土地资源高度稀缺并存的二元悖论，为农民工和政府决策者所持续关注。为此，全国各地自发地开展了一系列土地流转的创新实践，加上政府的直接推动，农村土地使用权流转速度有所加快。但是，一个基本的观察是，目前农村土地流转陷入了困境，土地资源配置效率低下。改革开放30年来，从土地的集体经营逐步过渡到家庭承包经营，从家庭承包经营基本制度的确立到在家庭承包基本制度框架下土地使用权的流转，我国农地制度变迁一直向着优化配置、寻求最佳绩效的目标努力。但是在现阶段，土地流转作为优化资源配置的理性行为，遇到了困难和挑战。
一、逻辑起点：土地流转的现实际遇
土地流转，通俗地说就是土地转让。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利：所有权、承包权、经营权(使用权)。农村土地流转就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户、农业生产大户、农村经济组织或龙头企业，从而获得土地使用权流转价格的一种特定经济行为。在这个过程中，农户保留农地承包权，转让农地使用权。
家庭联产承包责任制产生于计划经济体制时期，采用最容易为农民接受的“均田制”方式实现“家庭普占”，即严格按家庭人口数与土地的比例平均承包土地，这在一定时期内曾经对农业的发展起到了促进作用。但是，随着我国经济的发展，这种小规模传统农业经营方式的弊端也日益显现。由于农产品价格低，农业比较效益低下，越来越多的农民外出务工经商，一些地区出现了土地撂荒的现象，并且撂荒面积呈日益扩大的趋势，如2003年在湖北省洪湖市所做的一项调查显示，在调查面积为1309公顷的耕地中就有185.7公顷抛荒，抛荒面积占调查总面积的14.2％。[2]而且，“均田制”的依据是人口数量，面临不断变化的人口压力，农村承包土地的变更无法避免，结果土地日益细碎。据有关部门调查，2001年，承包户平均每户分为9.7块，平均每块0.03公顷。[3]经营细碎化的趋势加剧，较严重地影响和制约了现代农业的发展。流动性是生产要素的基本特征，因此，20世纪80年代中后期开始，东部沿海一些发达地区悄悄萌发了承包土地经营权的自发性流转，并慢慢向内地蔓延，即农地制度发生了一定程度的变迁。在制度经济学看来，相对价格的变化是制度变迁的源泉。农业和非农产业劳动力相对价格的差异导致经营收益的变化，并由此大大促使了农村富余劳动力的转移，从而导致从事非农产业的农户以各种不同的形式把土地使用权转让出去。
没有农业现代化就没有国家现代化。农民问题与土地问题始终是我国现代化的关键问题，也是我国现代化进程的主要线索。土地流转不但能解决土地撂荒问题，更能解放生产力，提高农业生产效率，加快农业现代化进程。通过土地使用权流转，逐步形成规范的土地市场，优化农业生产要素的配置结构，改善农户生产的“初始条件”，这是一种帕累托最优。
因此，作为一种制度安排，农地产权的可转让性早在1984年中央工作“一号文件”就有所体现，并在1988年的《中华人民共和国宪法修正案》和修订后的《中华人民共和国土地管理法》中进一步发展，《土地管理法》明确提出，“国有土地和集体土地使用权可以依法转让”。2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，较详细地规定了农地承包经营权流转方式和相关内容。2005年，《中国农村土地承包经营权流转管理办法》出台，明确规定了农地流转原则、流转主体、流转方式、流转合同以及各主管部门职责等问题。中央政府希望通过这一系列法律法规合理引导农村土地的流转，规范农地市场，促进农村土地资源的优化配置。然而，中央政府的一系列政策似乎并没有取得实质性的成效。
总体上讲，目前我国农村土地流转还属于初级阶段，流转形式多样，但以转包为主；流转范围狭窄，流转规模较小；流转途径单一，大多尚处于自发阶段；流转程序简便，流转行为欠缺规范；流转的数量和规模与当地经济发展水平及所处地理位置等密切相关。[4]规模化、集约化的现代经营模式还是少数。据农业部统计，目前使用权流转的耕地约占承包耕地总面积的5％～6％，且多数发生在沿海发达省市。[5]即使是改革开放以来经历了快速工业化和城镇化进程的广东省，截至2007年12月底，其农村土地承包经营权流转面积也仅占农村家庭承包面积的14.4％，土地流转农户只占家庭承包户的18.2％。[6]
二、路径依赖：制度与现实冲突下的微妙平衡
土地经营权的流转，有利于提高要素配置效率，民间有需求，国家在倡导。但事实上流转的规模、速度和比例都十分有限。那么，症结到底在哪里？下面对此进行分析。
(一)政府制定农村土地流转政策的初衷
从理论上讲，均田承包只有在封闭的小农经济背景下才是相对有效率的，一旦有了人口的流动与变化，不稳定性与分散性就成为其必然的制度缺陷。20世纪90年代以来，伴随着农村工业化与城镇化的进程加快，原来隐藏在以“均田制”为特征的土地制度背后的一系列问题日益突出。最显著的问题是，随着改革的深化和市场环境的变化，家庭分散经营加剧了土地资源的稀缺性，影响了土地的规模经营。这不仅限制了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，而且增大了生产成本和交易成本，导致劳动力及农业固定资产得不到充分利用。同时，个体化作业、分散化经营的模式还使得生产者市场观念陈旧、盲目决策、产品单一、市场行为趋同等问题严重。而通过各种形式的使用权流转，把分散、撂荒的土地向大户、公司(企业)集中，发展规模生产，促进农产品生产基地化、专业化、集约化，有利于提高农地经营效益。同时，外来业主进入农村后，先进的生产经营理念、生产技术和市场意识，有利于促进农村社会分工，培育新型农民。
总之，在改革开放过程中，人们意识到，我国的现代化，没有8亿农民的现代化，就无法实现国家的现代化。而农业向现代化迈进，在农地家庭联产承包责任制框架下，实行一定程度的土地流转，有利于农业结构效应的发挥，从而加快中国农业迈向现代化的进程，这是政府制定农村土地流转政策的初衷。
(二)权益：土地流转不畅的根本问题
应该说，土地承包经营权流转率过低是我国现实背景下的一种必然现象。
一种较为普遍的观点是，农用土地合理流转的前提是完善的产权制度，我国现有的土地产权残缺或者说现有的土地制度阻碍了农地流转并造成了效率损失(骆友生、张红宇，1995；夏永祥，2002；钱忠好，2003)。但一些调查和实证研究却说明了我国农村现有的土地承包经营制度并不构成土地市场发展的障碍(张照新，2002；徐旭，2002)，曾祥炎、王学先(2004)通过研究我国台湾地区第二次土地改革也发现，土地私有并非形成有效农地流转机制的必要条件。这正如马克思所说：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”[7]那么，农地流转率过低的背后原由到底是什么？
通过农地流转，达到经济学意义上的农地规模经营，有利于发挥各种生产要素的组合效应，使之达到经营效果最大化，这只是宏大叙事语境下的理想。农地合理流转的关键主体是承包土地的农民，对农民而言，无论如何流转，保障和维护好他们应有的权益才是一个根本性的问题。
从理论上讲，土地是一项重要的生产要素，仅仅承担着农民的就业功能。而农民的生存、养老等保障问题应依靠国家承担的社会保障制度来解决，两者是相互独立的。但在我国特殊国情和制度背景下，较为分散的农业经营模式，不仅造就了土地的就业功能，还充当着农民的全部保障项目，它包含最低生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障等城市人口所具有的基本保障项目。之所以这样，是因为在我国工业化、城镇化进程中，农村土地资源不断减少、富余劳动力过剩的情况短时间内不会改变。正因为土地为农民提供了社会保障功能，所以农民不愿轻易放弃与土地的关系，而只能在有限的程度上参与到非农产业中去。这也是一些农民进城务工宁愿选择荒置土地也不会将其流转出去的原因。
Scott的“生存伦理”认为支配小农经济行为的主导动机原则是“避免风险、安全第一”。[8]在市场经济条件下，作为理性的经济人，农户日常的选择与决策过程也如同一个企业，始终以预期成本与预期收益的比较作为基础。一方面，实行土地流转，转移到城市的农业富余劳动力受城乡二元制度改革滞后制约，不能真正成为城市市民，割不断与土地的关系，成为游离于城乡之间的“两栖人口”。另一方面，农村迁移者中初中(含)以下文化水平达68％，[9]受教育程度的限制，农民较难在快速发展的二、三产业中立身，而且非农就业存在不稳定性。流转土地，将加大农民失地的机会成本。除非农户在城市就业的预期净收益给他带来的效用至少等于他在农村获得的确定性收益给他带来的效用，否则他不会选择转出土地。在缺乏有效的生存保障条件下，农户一般会采取风险规避型的行为方式。这正如道格拉斯·诺思所说，“制度是社会的博弈规则，并且会提供特定的激励框架。市场的有效性直接决定于制度框架”。[10]因此，在现有的制度安排下，农户不愿放弃土地，从而制约了土地规模经营和流转速度。
而且，土地流转并不完全是一种市场行为。作为具有几千年农耕文明的国家，我国农业发展的历史表明，土地经营、土地占有和占有关系的稳定对农户家庭极为重要，这一特点至今在广大地区仍然没有发生实质性的变化。即使在一些沿海、大城市周围以及一部分富裕的农村，农民主要收入已不再依靠耕作土地，但土地对他们的心理保障作用也远大于实际的经济保障功能。当然，随着改革开放和时代发展，土地流转的根本内驱力正在慢慢演变。
还有，对土地被流转方而言，农产品需求弹性小，供给弹性相对大，从而陷入经济学上的“蛛网模型”，波动的农产品价格使农业的收益具有极大的不确定性，从而形成农业的市场风险。而且，转入方在投资土地的时候首先要对土地进行整理，这会产生较大的外部性，投资成本的压力以及收益的限制都会对转入方的投资行为有所影响。
此外，土地使用权流转的中介组织匮乏，土地流转信息不畅。交易成本的增加，也影响了土地市场的运行效率。
(三)我国农村土地进行大规模流转的条件尚不成熟
自1978年以来，农村生产力的释放与富余劳动力从农村流向城市，是现代中国发展的原动力之一，但现实却并不如经典二元经济理论的描述：城市化、乡镇化是农村的终极出路。因为我国是一个农业人口众多的国家，把农业人口减少到能够普遍实行规模经营的程度(大约30％以下)，将是一个比较艰巨而缓慢的过程。
我国现在处于工业化的中期阶段只是一个总体的判断，2001年仍有62.34％的人口居住在农村，从事农业生产的劳动力占全社会从业人员总数的50％，尤其是广大中西部地区的农民完全脱离土地尚有待时日。在相当长的时期内，历史形成的农村社会固有的社会文化和意识形态仍将影响我国广大农村地区，农业仍将是农民收入的主要来源，土地仍将是农民生活的基本保障。[11]农村土地所承载的就业功能的消亡有赖于工业化、城镇化的进一步发展，这与土地流转机制的有效运行联系甚密；而社会保障功能的消亡则有赖于社会保障机制的健全，只有这样，农民才有可能离开土地从而促使土地流转，同时，因流转而失去土地的农民生存才有保障。只有农民在城里扎了根，农村的土地才可以流转集中。从这个角度看，我国在现代化建设中，农地流转要和工业化、城镇化并行不悖地向前进。
我国的农村土地问题较为复杂，农村土地大规模集约化经营应由农民自觉、自发性地形成，这个过程不应被破坏，因为破坏之后也许不能重建，否则，土地流转也将伴随着土地兼并的风险，在征地制造的“失地农民”群体之外，将可能再度导致社会强势群体掠夺弱势农民的土地。毕竟，在现阶段，土地仍是我国农民唯一可以凭恃的财产。更何况，全球已有实证调查，如果以土地产出率作为衡量标准，则土地经营规模和土地产出率不成正比，甚至“小农”的产出率高于“大农”的产出率。[12]我国农村的现实是资本短缺，劳动力富余。目前在我国农业生产中以劳动力替代资本应该是一种理性的选择，“小农家庭经营”在中国的长期存在是具有现实意义的。
(四)规模适度：求解现代化进程中农村土地流转问题的现实选择
库兹涅茨曾讲，由于人们对农产品需求弹性小于1，所以人类社会发展是一个“告别农业”的过程。[13]我国的问题，基本上是一个人口数量大而资源短缺的农业国家追求工业化、城镇化的发展问题。只不过，我国的工业化和城镇化将是一个不平衡的、渐进的长期过程，其发展的动力主要来自城乡之间日益扩大的收入和消费水平的差异。当前我国土地流转的制度变迁过程，是各个利益主体在现有制度安排下追求利益最大化的博弈演化过程。无论是公平还是效率，改革都只能在路径依赖的现实中获得平衡。土地流转作为一种生产力组织形态的制度创新，是农村生产力发展到一定历史阶段的必然结果。按照马列主义原理，生产力决定生产关系，农村土地流转的规模、发展速度都要受制于农村生产力的发展现状。
一个社会究竟赋予其制度什么样的内容，只能由该社会成员根据自己的经验和价值观来决定，它只能通过渐进的演化性的试错过程来发现。农地流转既是一个经济问题，同时又是一个社会问题。打破暂时经济发展的困局，土地流转进行适度规模经营，不是把土地集中搞规模经营，而是既不希望进城农民的承包土地撂荒，又不希望农民工一旦在城里找不到工作后无法再回到他以前的承包地上，所以只能在保护农民承包经营权的同时，通过流转承包的土地，把土地进行相对集中经营，形成适度规模。土地流转进行适度规模经营并不是现阶段农地制度最优的改革路径，它只是现阶段诸多限制条件下的次优选择。通过在农民地权上允许进行更加市场化的尝试，为未来的改革提供空间，以期从根本处着眼求解现代化进程中的农民与土地问题。
三、制度救济：优化农村土地流转的市场体系
当前农村土地流转效率低下，说明制度的有效供给不足。制度经济学认为，追求利益最大化的单个行为主体总是力图在给定的制度约束条件下，谋求确定预期对自己最为有利的制度安排和权利界定。一旦行为人发现制度的不均衡和外在利润的存在，就会产生制度变迁的需求。而且，制度作为调节人们行为的社会博弈规则，具有形式的普遍性，可以改变人们的行为预期，是经济和社会发展的重要变量。制度的作用就在于“粘合”资源要素，形成动力机制，消除摩擦和阻力。要改变农地流转低效率的现状，必须加快制度创新，增加制度的有效供给，完善与农村土地流转相关的各项制度，使稀缺的农地资源得到合理有效的配置，从而推进农村土地在适度规模上进行良性流转。在农民个体分化的情况下，农村土地流转制度变迁如果要实现显著的效率优化，就必然要求对制度变迁的目标和过程予以引导，建立有效率的符合大多数农民利益的农村土地流转制度。
在我国特殊国情决定的市场经济条件下，政府宏观调控绝对是主导力量。只有政府利用其在资源配置权利上的优势地位，决定制度供给的方向、形式、进程及战略安排，才能推动土地流转制度的成熟完善。中国农村实行家庭联产承包责任制以后，农民收入虽然在不断提高，农民之间的社会联系在解体，他们越来越难以应对生产、生活中的公共事务。在农地流转中，政府既要克服利用土地所有权属强制农民进行土地流转，又要克服对违规流转放任自流。在农村土地使用权流转过程中，农民是绝对主体，所以在实行土地流转制度变迁过程中，要充分考虑农民的收益及保障问题。政府应从农民整体、农业发展和国民经济的整体目标来考虑制度变迁的方向和路径。要创造条件大力发展第二、三产业，构造有效、畅通的就业信息服务网络，从根本上解决转移劳动力的就业问题，促进土地合理流转；要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除失地农民后顾之忧；要加大财政支付的转移力度，建立农业风险的防范机制，同时在教育、文化、卫生等公共产品投入方面向农村大力倾斜；要改革现行的户籍制度，消除附加在户籍上的劳动、用工、住房、教育等不合理制度约束，为农村人口转移提供制度保障；要制定有关农村土地流转的具体的可操作性的法律、法规，为农地健康流转创造条件。政府要强调服务意识，减少交易成本和不必要的福利损失。具体而言，要注重培育农村土地流转的市场体系，比如建立土地流转交易场所，发展土地流转中介服务组织，提供土地供需信息；建立、健全地价评估机制；大力发展壮大农业龙头企业，组建发展农村专业合作组织；在适度规模经营方面注重引导、示范和规范，切实维护广大农民的利益。总之，农地流转市场不可能孤立地自我循环，它需要方方面面配套的服务机制。只有优化农村土地流转的制度环境，才能使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。
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