基于市场的全球航空碳减排对策：困境与展望_碳排放论文

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       自国际民用航空组织37届大会以来，国际民用航空组织关于基于市场的措施(MBMs)取得了丰硕的研究成果和共识，包括基于市场措施的指导原则、最低门限、可行性等。特别是在38届大会上，国际民用航空组织在成员国之间就基于市场的措施达成了一项划时代的协议，即，在国际民用航空组织的引领下就作为一揽子方案一部分的解决航空碳排放的措施达成一致——制定一个单一的全球MBM并于2016年第39届大会上通过。该协议为未来的国际航空减排提出了要求，指明了方向。

       一、研究背景及问题提出

       国际航空对全球经济和社会发展发挥着关键性作用，提供了大约5700万个就业机会，全球GDP中，航空业贡献了2.2万亿美元的产值。然而，航空业也带来了日益重要的环境影响。政府间气候变化专门委员会(IPCC，1997)的研究结果显示，全球航空业所产生的

排放量占人类活动所导致的

排放量的2％左右。国际航空业对人为引起的全球气候变化的贡献率高达14％(Lee等，2009)。现在看起来，这种影响还相对较小，但未来航空业的温室气体排放增速却是惊人的。

       国际民用航空组织在引领国际航空减排中起到了关键领导作用。不过，最初其因工作进展缓慢备受非议。为此，2008年，欧盟单方面决定将航空业纳入其碳排放交易体系(EU ETS)。欧盟的这一单方面行动激起了国际社会的普遍反对和争议，甚至还引起国际诉讼案例。争议促使了国际民用航空组织开展国际航空减排的研究与行动。自2010年第37届大会以来，国际民用航空组织提出了基于市场的措施方案，包括基于市场措施方案的指导原则、环境目标、最低门限以及三种可供讨论的具体措施方案等。在此背景下，本文主要探讨发展和实施全球单一基于市场的措施方案的可行性与前景。

       二、基于市场的措施方案内容

       为实现2020年以后国际航空碳排放零增长目标，国际航空运输协议(IATA)提出了四种关键策略：改进技术、改善经营管理、优化基础设施和采取积极的经济措施。行业认为，通过行业和政府共同的投资和参与，在技术、运营和基础设施方面的措施将为航空业的可持续增长提供长期的解决方案，但行业同时也认为，中期可能需要以市场为基础的措施来填补剩余的排放差距(IATA，2009)。基于市场的措施包括措施方案、措施框架(包括指导原则)、最低门限等。

       (一)基于市场的措施方案内容

       根据国际民用航空组织第37届大会A37-19号决议第18段要求，在国家和国际组织提名的基于市场措施专家的支持下，对全球基于市场措施的方案进行了审查，并在2012年6月第196届会议期间将基于市场措施的方案减少到三个，分别是全球强制性抵消、辅以创收机制的全球强制性抵消和全球性排放权交易计划。

       1.全球强制性抵消(global mandatory offsetting)

       全球强制性抵消要求参与者购买排放单位以抵消高于所商定基线的国际航空排放量。这种方案的设计关键是采取国际公认的科学方法实现国际航空排放基线的确定和在参与者之间的分配、检测、报告以及核证等。

       2.辅以创收机制的全球强制性抵消(global mandatory offsetting with revenue)

       该方案基本上与全球强制性抵消方案作用相同。一个关键的区别在于除抵消之外，该方案将通过对每吨碳加收一笔费用，比如征收交易费或索取排放价格以获得一定的收入。这笔收入将用于所商定的目的，如减缓气候变化及其环境影响或支持发展中国家减少温室气体排放等。

       3.全球性排放权交易计划(global emissions trading)

       全球性排放权交易计划在概念上类似于欧洲碳排放交易系统(EU ETS)。该方案将使用一种上限和交易做法，其中将某一规定遵守期内的国际航空排放合计的上限设定在所商定的水平。根据排放上限，将为所有排放制定航空容许量(aviation allowances)。该方案要求参与人通过交出足够的航空容许量或其他排放单位，如来自其他部门的抵消量，以涵盖该时期所产生的全部排放来满足其承诺的减排义务。航空容许量可以免费获取，也可以通过拍卖获得。

       (二)基于市场措施的框架

       国际民用航空组织第37届大会A37-19决议第13段要求理事会制定一个国际航空基于市场措施的框架，包括进一步阐述附件中所列的指导原则。指导原则以及为全球计划选择方案制定的设计功能被用来当作该框架的基础。理事会于2012年6月审议了界定该框架的作用和目的的一项概念文件，并于同年11月向理事会介绍了相关的设计要素。

       国际民用航空组织第38届大会A38-18决议第16段a)小段规定，国家在为国际航空设计新的基于市场的措施和实施现有的基于市场的措施时应与其他国家进行建设性双边和/或多边磋商和谈判以便达成协议。为此，应遵循的指导原则有：(1)应支持国际航空部门的可持续发展；(2)应支持减缓国际的温室气体排放；(3)应有助于全球理想目标的实现；(4)应透明且行政上简易；(5)应具有成本效益；(6)不应重复并且国际航空

排放量只应计入一次；(7)应尽量减少碳泄漏和市场扭曲；(8)与其他部门相比，应公平地对待国际航空部门；(9)在航空燃油效率方面以及在减少航空排放的其他措施方面应认识到过去和未来的成就与投资；(10)不应对国际航空施加不适当的经济负担；(11)应便利对所有碳市场的适当准入；(12)应酌情根据以CO[，2]减排量或避免排放量所衡量的绩效，相对于其他措施来进行评估；(13)应包括微量豁免规定；(14)强烈建议将产生的收入优先用于减缓航空器发动机排放对环境的影响，包括减缓和适应，以及援助和支持发展中国家；(15)实现的减排应在各国的排放报告中列明；(16)应考虑共同但有区别的责任及各自能力原则、特殊情况和各自能力及不歧视及平等和公平机会原则(A38-18决议附件，2013)。在所有的16条原则中，第16条原则是第38届大会新增的原则内容，该条原则被视为发展中国家在有关国际航空减排责任争议中的一次胜利。

       (三)基于市场措施的最低门限(de minimis)

       国际民用航空组织第38届大会A38-18决议第16段a)小段规定，国家在为国际航空设计新的基于市场的措施和实施现有的基于市场的措施时应在全球制度实施之前，准许在往返于所占国际民航航空活动的份额低于国际民用航空活动收费吨公里总数1％门槛值的发展中国家的航线上免于适用基于市场的措施(A38-18决议，2013)。基于市场措施的最低门限在指导原则第6条中得到体现。由于考虑到各国的具体情况及对国际航空业和市场的潜在影响，大会要求理事会根据所列的指导原则对微量豁免门槛值进行审查并提交2016年大会第39届会议审议。

       三、基于市场的措施方案面临的困难

       在第38届大会上，国际民用航空组织在各成员国之间就基于市场的措施达成了一项划时代意义的协议，实现了航空运输又一次历史性的第一次，因为航空运输业成了目前唯一一个就基于市场的措施达成了协议，藉以协助政府今后实现温室气体减排的主要行业。正如国际民用航空组织理事会主席罗伯特·高贝·冈萨雷斯所言：“基于市场的措施协议对于航空运输和多边主义应对全球气候变化挑战的作用是一个历史性里程碑”(Union Aviation，2013)。国际社会就基于市场的措施方案所取得的成果固然令人欣慰，但仍有诸多问题需要研究、协商和解决。就目前来看，发展一个全球单一基于市场的措施方案还面临着以下挑战。

       (一)原则冲突问题

       《京都议定书》强调发达国家优先并主要承担减排责任，即发达国家从2005年开始承担减排义务，并要求其采取具体措施限制温室气体排放，而发展中国家则从2012年开始承担不具有法律约束力的减排义务。这就是所谓的共同但有区别原则(CBDR)。根据《国际民用航空公约》(又称为《芝加哥公约》)的规定，国际民用航空组织运行坚持“避免缔约各国之间的差别待遇”(non-discrimination)和“每一缔约国均有经营国际空运企业的公平的机会”，这就是所谓的不歧视及平等和公平机会原则。这两个原则之间存在明显的区别。在发展中国家的强烈争取下，将两个存在明显冲突的原则均放入基于市场措施的指导原则中。然而，这虽然被视为发展中国家的一次胜利，但却为未来发展一个全球单一基于市场的措施方案带来负面影响。这可以从第38届大会各国保留决议中看出这种分歧和影响(A38-18(17/2)，2013)。坚持共同但有区别责任的发展中国家认为，目前国际航空碳排放所引起的全球气候变化主要是由发达国家航空业历史累积排放所导致的，因此发达国家应该承担更多的减排责任；而发达国家反对这种观点，认为发展中国家航空业增长迅速，航空排放水平很快就会与发达国家持平，因此发展中国家也应该承担同样的减排责任(Light，2013；Lyle，2013)。目前看来，这种争议还将持续下去。

       (二)市场扭曲问题

       根据国际民用航空组织第37届大会A37-19决议第15段规定，低于最低门槛值以下的国家的商业航空器运营人应有资格免除适用在国家、地区和全球各级设立的基于市场措施，实施基于市场措施的国家和地区也可能愿意考虑豁免其他非常小的航空器运营人。处于最低门槛之内的运营人约占所有运营人的20％。分析表明，受基于市场措施制约的运营人与不受基于市场措施制约的运营人之间存在巨大的市场扭曲。定量分析的结论是，所有基于市场的措施都可能遭受市场扭曲和成效下降。最低门槛的影响还可能刺激航空公司解体、建立子公司或分割所有权以避免基于市场的措施。承运人可能会避免兼并或整合以避免丧失最低限度的豁免(ICAO，2013)。

       (三)碳泄漏(carbon leakage)问题

       碳泄漏是指实施严格环境政策(履行减排责任)的国家在温室气体排放减少的同时会导致其他未实行环境政策的国家的温室气体不合意增加的一种现象(Bruyn、Nelissen和Koopman，2013)。可见，环境政策的差异是导致碳泄漏的最主要原因。根据基于市场措施方案中的共同但有区别的指导原则和最低门槛规定，国际航空活动水平低的特定航线或市场，尤其是那些为发展中国家服务的航线或市场，可给予微量豁免或分阶段实施，来照顾发展中国家的特殊情况和各自能力。这种“歧视性”的环境政策和减排责任为碳泄漏提供了可能。

       (四)政策执行效力问题

       目前，国际民用航空组织所作出的基于市场的措施方案的执行力尚面临着诸多挑战，这一方面源于组织本身的特性，另一方面源于实施基于市场措施方案的复杂性。国际民用航空组织是缔约国在民航领域开展合作的媒介和交流平台，它本身不是执法机构，其决议也就不具有法律约束力，其执行效力必受影响。且不说各缔约国在达成全球单一基于市场措施方案的过程有多复杂，即使达成这样一个协议，不仅涉及方案执行过程中的监督、报告和核证，还涉及到对可能产生的收入如何使用。从这个方面来看，基于市场措施的方案已不单单是一个经济协议问题，更多的可能是国际政治问题。因此，缔约国各方的政治意愿就决定着基于市场措施方案的执行效果。

       (五)方案本身的问题

       目前可供选择的三种基于市场的措施方案各有优劣。根据国际民用航空组织进行的一项对基于市场措施的评估报告(ICAO，2013)，三种基于市场的措施方案虽然在技术上是可行的并且能够实现国际民用航空组织所确认的环境目标，但是，由于需要对航空排放容许量进行管理，全球排放权交易计划相对于抵消方案来说更复杂，也需要花费较高的预付成本(upfront costs)。抵消方案虽然管理容易，操作简单，但长期来看，抵消方案并不能实现国际航空排放水平的下降。措施方案本身的特性导致国际航空业界发展全球单一基于市场的措施方案带来了困扰和争议。

       此外，由于技术进步和运营效率改进和基础设施的不断改善，航空排放基线或排放上限需要随之调整，否则排放基线或上限规定就会失去减缓温室气体排放的作用。欧洲碳排放交易系统最初的运行经验为此提供了很好的借鉴，由于排放配额分配过多致使各参与人出现配额“过剩”，后来不得不降低配额，制定较为严格的排放水平。如何调整或重新确认排放基线或上限?调整或确认的标准是什么?等等。

       四、基于市场措施的前景

       第38届国际民用航空大会就发展全球单一基于市场措施以解决全球气候变化达成共识。尽管就某些内容存在保留与争议，但各方均同意就基于市场措施方案进一步磋商和评估，包括完善关于基于市场措施的影响的定量分析、对全球基于市场的措施方案的可行性进一步评估、对基于市场措施适用的地理范围进行讨论等等。这一切均表明建立全球单一基于市场措施方案以应对全球气候变化是可期的，但这需要各成员国及相关组织共同努力。设计和实施全球单一基于市场措施方案需要做好以下工作。

       (一)需要一个超主权机构管理全球单一基于市场措施的方案

       国际民用航空组织之所以就发展全球单一基于市场措施达成协议，其主要考虑是航空碳排放的“国际性”，仅靠区域或国家减排机制难以真正实现航空碳减排目标。这同样也是需要一个超主权机构来管理基于市场措施方案实施的理由之一。更主要的原因是，全球单一基于市场措施的实施过程，需要对各参与人(或各国)航空碳排放进行监测、报告和核证，需要对排放单位(或排放容许量)进行分配与管理，需要对基于市场措施过程中产生的收入明确使用用途和分配，需要对实施基于市场措施的过程中出现的争议、纠纷等进行协调与处理等等。当然，是委托现有的国际机构来实施管理，还是建立新的机构来管理，需要各成员国及相关组织进一步磋商。

       (二)全球单一基于市场措施的有差别实施

       考虑到各成员国对基于市场措施的指导原则和最低门槛的分歧，有差别地实施全球单一基于市场的措施是比较现实的选择。世界贸易组织有关贸易的“多哈回合谈判”并最终达成全球协议为发展和实施全球单一基于市场措施提供了很好的经验。根据CDBR原则和最低门槛的规定，给予发展中国家或低于最低门槛运营人一定的“优惠”，有差别地实施基于市场措施方案，即发达国家或高于最低门槛的运营人优先实施基于市场措施的减排方案，发展中国家或低于最低门槛的运营人先于免除或部分免除减排责任，而后再增加其国际航空减排义务，最后实现无差别的基于市场措施的减排责任。

       (三)积极推动对发展中国家的援助、交流与合作

       发达国家不管是在技术、管理和基础设施方面，还是在航空市场成熟度方面，均优于发展中国家，因此，实施全球单一基于市场的措施以应对全球气候变化的效果可能会不令人满意。为此，需要发达国家就发展中国家实施基于市场措施开展财务援助、技术转让和能力建设等。通过积极推动对发展中国家的援助、交流与合作，一方面可以提高发展中国家的国际航空减排能力，另一方面可以有效地加快国际航空减排目标的实现。

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