中国区域发展战略的演变与未来选择_区域发展战略论文

中国区域发展战略的演变与未来选择_区域发展战略论文

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      “战略”一词最早是军事方面的概念,后延伸到经济社会领域,泛指在一定历史时期指导全局的方略。区域发展战略是国民经济发展总体战略的重要组成部分,伴随我国经济社会发展的始终。在不同的历史时期,中央制定实施了目标不同、各有侧重的区域发展战略,并对国民经济和社会发展产生了不同效果的影响。当前我国经济发展进入了新常态,统筹实施好区域发展战略,有利于促进经济发展方式转变、优化国土开发格局、拓展国民经济发展空间,有利于加快实现“两个一百年”奋斗目标、为贯彻实施好“四个全面”战略布局进行有益探索并提供重要支撑。

      一、我国区域发展战略演进历程与实施效果

      我国地域辽阔,人口众多,各地区发展条件千差万别,各个层次的区域间均存在着发展不平衡现象。新中国成立以来,围绕“公平”和“效率”两大主题,我国区域发展战略大体经历了三个阶段,每个阶段区域发展战略的实施背景、重点任务、调控手段均明显不同,实施效果也有较大差异。

      (一)区域均衡发展战略实施阶段

      从新中国成立到改革开放之前,我国实施的是区域均衡发展战略。区域均衡发展战略以分析全球及我国地缘政治关系为基础,以从属于国防安全为目标,以平抑沿海和内地差距为方向,以接近原料地布局为方式,以国家完全计划调拨为手段。从区际关系调整角度看,区域均衡发展战略的基本宗旨是追求区域间发展的“公平”。

      在区域均衡发展战略目标指引下,国民经济“一五”、“二五”计划均提出努力平衡沿海与内地关系,重点加快重工业发展的主张;“三五”、“四五”计划则更加明确地提出了“大三线”建设,主张按照“山、散、洞”的布局原则将国防工业作为重点发展产业,将内陆作为重点发展地区。“一五”时期,内地的投资占全国总投资的47%,“二五”时期这一比例为50%,最高的“三五”时期更高达65%。

      在区域均衡发展战略的持续影响下,我国工业布局的调整取得很大成就,内地的工业产值占全国工业产值的比重从1952年的31%上升到1978年的39%,旧中国工业布局不平衡的空间格局得到明显改观。但是这个战略也带来了一个问题,即在一定程度上因忽视发挥沿海老工业基地的作用,从而使国家投资的整体效益偏低。

      计划手段是该时期区间资源配置的基本方式。区域发展计划的管理主体基本是中央政府,中央政府直接支配地方政府与企业的行为。在高度集中的计划经济体制和行政性资源配置方式下,投资主体单一,建设项目统一安排,产品统购统销,原材料统一调拨供应,财政统收统支。地方政府不能统筹安排自己的资源开发与经济发展活动,地方经济计划多是中央计划的延伸,地区作为独立利益主体的特性被抑制,自增长能力和自组织能力比较缺乏,各个地区基本上处于水平低、实力弱的工业化准备阶段。

      在中央直接管理下,各地区也开展了一些合作活动,但合作内容仅限于协作区内的资源调拨和生产配置。协作区的体制和运作方式是由上级严格按照计划原则组织的,地区间自主合作的规模较小,领域也相当有限。这种“大而全、小而全”的区域发展模式导致大尺度空间的结构差异和功能性分工难以形成。与区际功能差别相比,行业分工的对比要强烈得多,即“条”的分割比“块”的分割更为明显。

      (二)区域非均衡发展战略实施阶段

      从改革开放之初到20世纪90年代中期,我国实施的是区域非均衡发展战略,其基本宗旨是追求经济发展总体效率和效益。

      改革开放之后,为尽快缩小与发达国家之间的差距,中央提出了沿海开放战略,即利用条件较好的沿海地区,引进国外先进技术、设备、管理经验和投资来加快沿海地区的发展并带动全国经济的快速发展。

      国民经济“六五”计划明确提出,要积极利用沿海地区的现有基础,“充分发挥它们的特长,带动内地经济的进一步发展;加快内陆地区能源、交通和原材料工业建设,支援沿海地区经济的发展”;“七五”计划首次提出了我国经济区域按东、中、西三大地带划分的要求,并要求“加速东部沿海地带的发展”,中央对沿海的鼓励和支持放在了首要位置,而四个经济特区、14个沿海开放城市等一系列重大举措的出台,更将这一战略很快付诸实施。

      20世纪80年代之后,我国开始实行有计划的商品经济,经济体制由单一的指令性计划逐步转为指令性、指导性计划和市场调节相结合的新体制,这种新模式突出表现在以价格双轨制为基础的物资流通管理上。在东部地区加工业实行市场价格的情况下,国家对中西部地区的原材料仍实行计划价格和计划调拨。这种安排使东部地区加工业免受上游原材料产业的竞争冲击,从西部低价原材料供给中得到很大补贴,加之特殊优惠的财税政策,东部地方财政和企业的财力自主权明显增大,收益激励显著增强,市场导向型的地方产业加快发展,自我发展能力迅速提高。相反,受政策约束,中西部地区资源产业无法成为带动地方经济发展的优势产业,生产要素大量东流,市场化改革滞后。

      沿海地区率先起飞,对提高我国综合国力、提高国民经济效率和国际竞争力发挥了重要作用。据统计,1978-1995年,东部沿海地区的GDP增长了18倍,年均增长11.7%,比中西部地区的增长速度高出2个百分点左右。在沿海开放战略的带动下,我国国民经济的整体实力和综合竞争力迅速提高。1978-1995年,全国GDP增长了16倍,年均增长9.96%。

      与改革开放前相比,区际联系强度明显加大,但受政策倾斜及产业结构差异的影响,区域联系仍以东西向为主,资金、物质、人才、技术向东部快速聚集,东部地区的经济规模迅速提升,但设想中的产业向中西部转移总量不多,中西部内部的经济联系总量也相对偏少。“条块分割”中“块”的分割更加突出,地带性差异和差距日益突出,“八五”时期我国区域经济地带差距达到峰值,沿海与中西部地区的经济增长速度差高达4.8个百分点。此外,中西部一些地区的贫困问题、生态问题等日益突出,这引起了党中央、国务院的高度重视。

      (三)区域协调发展战略实施阶段

      20世纪90年代中后期以来,我国开始实施区域协调发展战略,区域发展既追求效率,又注重公平。这一战略实施的背景是为了尽快缩小日益扩大的区域发展差距,同时为积极拓展国民经济发展空间,有效应对1997年爆发的亚洲金融危机。

      国民经济“八五”计划提出,要按照“统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕”的原则,正确处理沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系。“九五”计划则明确指出:从“九五”开始,要更加重视支持内地的发展,实施有利于缓解差距扩大趋势的政策,并逐步加大工作力度,积极朝着缩小差距的方向努力。在此背景下,1999年中央提出实施西部大开发战略,2003年中央决定实施振兴东北地区等老工业基地战略,2006年中央提出实施促进中部地区崛起战略。此时,涵盖西部、东北、中部、东部地区“四大板块”的区域发展总体战略格局形成。10年来,围绕深入实施区域发展总体战略,中央又相继出台了一系列配套政策,制定实施了一系列区域规划,广大中西部地区和东北地区的区域经济增长极不断涌现,各地区发展的积极性明显提升,区域发展的协调性显著增强。

      与区域发展战略调整相对应的是我国经济体制也发生重大变革,在经历了有计划商品经济之后,社会主义市场经济体制开始全面发挥作用。与以前相比,各个地区经济发展获得了前所未有的自主空间和体制保证,区际联系向市场化、合理化、多元化方向发展,市场机制在资源配置过程中的作用不断加强,传统的受政策歧视或价格扭曲造成的区域联系逐渐得以规范,区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局加快形成。传统的东西向为主的区际联系变得更为复杂,区际和区内联系日益密切,东部向中西部的产业转移和扩散行为日益增多。

      随着区域发展总体战略的深入实施,中西部和东北地区的发展活力明显释放,改革开放以来东部地区“一马当先”的增长格局逐渐被打破,各地区经济发展速度的差距开始缩小,区域发展的协调性显著增强。2007年,西部地区经济增速达到14.6%,首次超过东部地区。2008-2012年,中部、西部和东北地区增长速度整体加快,全面超过了东部地区,这在改革开放30年来还是第一次,标志着我国区域增长格局发生了积极变化。但2013年以来,受国际金融危机影响以及自身体制性、机制性、结构性矛盾制约,东北地区增长速度明显下降并低于东部地区,这是近两年来地区经济增长格局中出现的新情况,已引起中央的高度关注。

      回顾我国区域发展战略演进的历史,可以得出五个基本结论:一是区域发展战略伴随了我国经济社会发展的历程,是国民经济发展战略的核心组成部分,其战略目标与内容关系到整个国民经济发展的速度、结构、质量和效益,与国民经济全局密切相关。二是区域发展战略不是一成不变的,其导向和内容可以根据不同时期的情况相应调整,但区域发展战略的主题始终围绕“公平”和“效率”进行动态变化。三是经济体制既是区域发展战略的基本内容,又是战略实施的重要手段。随着区域发展战略的演进,计划经济色彩不断淡化,市场配置资源的决定性作用发挥得越来越充分。四是随着区域发展战略的演变,区域联系方式不断发生变化,由传统的“条”到“块”再到网络式、多元化区域合作,反映出生产要素流动和产业活动的自由度明显提升。五是与牺牲一方利益支持重点区域发展的方式不同,区域协调发展战略背景下,各个地区的比较优势都被尊重,区域发展的自主性和积极性均充分释放。

      二、“三个支撑带”战略的提出及其突出特点

      党的十八届三中全会以来,中央陆续提出实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设三大战略,2014年底召开的中央经济工作会议将实施上述三大战略作为2015年重点任务。2015年3月,李克强总理在第十二届全国人大第三次会议上所作的《政府工作报告》明确提出要统筹推进“四大板块”和“三个支撑带”战略,“老”“新”互动、“4+3”的区域发展战略新棋局基本确立。将“四大板块”战略和“三个支撑带”战略放在同等重要位置进行战略组合,符合新常态下促进区域协调发展的总体要求,对完善区域发展战略体系、探索区域发展新经验、拓展国民经济发展新空间具有深远意义。同时也要看到,与以往“问题导向型”的战略设计思路不同(即西部大开发战略主要解决西部地区落后问题,东北地区等老工业基地振兴战略主要解决东北地区等老工业基地国企改造问题,中部崛起战略主要解决中部地区经济“塌陷”问题),“三个支撑带”战略具有更为突出的“目标导向型”和“改革创新型”特点,推进路径和实施手段更为科学系统,在全面深化改革、扩大开放和探索区域治理现代化等方面更富有深意。具体来看,“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设战略具有如下三个新特点:

      (一)主题鲜明且在全面深化改革和扩大开放战略布局中承担更大责任

      “三个支撑带”战略立足国家开发开放大局,紧紧围绕“发展”这一主题,但又各有侧重、各具特色。“一带一路”战略的核心主题是“开放发展”,旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和国内外市场的深度融合,推动沿线各国实现经济政策协调,开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作,着力打造开放、包容、均衡、普惠的区域合作架构。京津冀协同发展战略的核心主题是“协同发展”,旨在有序疏解非首都功能,加快解决北京的“大城市病”,通过打破行政壁垒在更大空间范围内调整优化经济结构和空间结构,力争在推动区域协同发展体制机制改革、强化创新驱动、内涵集约发展等方面取得突破。长江经济带建设战略的核心主题是“创新发展”,力求流域沿线地区加快理顺体制机制,加强统筹协调,进一步处理好政府与市场、地区与地区、产业转移与生态保护等方面关系,着力在实施创新驱动战略、优化沿江产业布局、合理引导产业转移、促进发展体制增效升级等方面积累经验。因此,与既有的区域发展战略相比,“三个支撑带”战略除了承担发展这一要务外,还承担了全面深化改革和扩大开放合作等方面的责任,这将对我国改革发展大局产生重大而深远的影响。

      (二)战略重点和推进路径更为清晰合理

      在完成了顶层设计和战略规划的基础上,“三个支撑带”战略均确定了发展重点和推进实施的基本路径。“一带一路”战略将政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通作为沿线国家合作重点,其具体推进路径是陆上依托国际大通道,以沿线中心城市为支撑,以重点经贸产业园区为合作平台,共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛等国际经济走廊;海上以重点港口为节点,共同建设通畅安全高效的运输大通道。2015年4月,中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》,京津冀协同发展的顶层设计基本完成,中央同时明确了京津冀协同发展战略将坚持协同发展、重点突破、深化改革、有序推进的原则,大力促进创新驱动发展,加快破解体制机制障碍,抓紧开展试点示范等工作,并将交通一体化、生态环境保护、产业升级转移作为率先取得突破的三个重点领域。2014年9月国务院出台了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》和《长江经济带综合立体交通走廊规划(2014-2020年)》,提出要重点构筑综合立体大通道和建设产业转移示范区,引导沿江产业有序转移和优化升级,以此支撑和带动长江经济带的整体发展,并将提升长江黄金水道功能、建设综合立体交通走廊等方面作为战略实施的重点。

      (三)组织领导和保障措施更加坚强有力

      为确保“三个支撑带”战略的顺利实施,中央层面切实加强领导,在组织协调、规划制定、措施保障等方面建立了完善健全的推进实施机制。围绕实施“一带一路”战略,中央明确提出要发起设立400亿美元规模的丝路基金,得到各方积极响应,现阶段正在筹建的“亚投行”也将为“一带一路”战略实施提供强劲动力。为有力实施京津冀协同发展战略,中央成立了领导小组,分工方案和滚动实施计划正在抓紧制订,部分领域率先突破工作取得积极进展,京津冀城际铁路投资有限公司正式成立。为推进长江经济带建设战略实施,2015年2月7日,张高丽副总理主持召开推动长江经济带发展工作会议,提出要加强规划引导,做好推动长江经济带发展的顶层设计,并就扎实有序做好相关工作作出明确部署。与此同时,各相关地方和部门积极行动,结合自身实际主动参与并融入“三大战略”,战略实施的合力和体制机制加快形成。

      此外,与以往区域发展战略不同的是,“三个支撑带”战略均强调打破行政区划的界限,强调跨区域合作,强调国内区域合作与国际区域合作的统筹,强调在更广阔空间范围内合理配置资源,这是发挥市场配置资源决定性作用的基本要求,也符合经济全球化、区域一体化的总体发展趋势。

      三、“十三五”期间统筹实施区域发展战略的建议

      近年来,我国地区之间经济发展相对差距缩小,但绝对差距仍在不断拉大,地区间基本公共服务水平的不平衡问题更为突出,在此背景下,“四大板块”战略在“十三五”期间仍需要坚定不移地继续实施,但随着国内外形势的发展变化,特别是伴随“三个支撑带”战略的深入实施,应综合考虑“新”“老”区域发展战略的融合对接,积极培育新的增长极、增长带,按照类型区的标准加快完善创新区域政策体系。围绕统筹实施区域发展战略,提出如下建议:

      (一)不断丰富完善区域发展总体战略的框架内涵

      “总体战略”多指一个国家或地区在特定时期确定的总目标或总体发展方向,是相关战略的总和。党的十六届五中全会首次提出了“区域发展总体战略”这一概念,并界定了其基本内涵。但随着“三个支撑带”等新战略的提出,将“区域发展总体战略”固化为“四大板块”战略已不适应形势发展的需要。为充分体现“区域发展总体战略”的统领性、整体性、包容性和动态性,可考虑将涉及区域发展的相关战略均统筹归纳到这一“战略”项下,即将“四大板块”战略、“三个支撑带”战略、类型区和特殊功能区发展战略等均作为“区域发展总体战略”的重要组成部分。同时,随着战略体系的丰富和发展,可考虑将“深入实施区域发展总体战略”的传统表述,相应调整为“统筹实施区域发展总体战略”,以体现相关战略协调一致的新要求。

      (二)积极促进新老战略的衔接融合

      实施“三个支撑带”战略,并不意味着“四大板块”战略不重要了,不需要再继续实施了。相反,“三个支撑带”战略必须立足于“四大板块”战略,以“四大板块”战略取得的成绩和经验为基础,进一步厘清推进重点和实施路径。“四大板块”战略也必须注重与“三个支撑带”战略主动对接,在相互融合中找寻新的增长点和生命力,进一步深化、细化、实化既有战略内容,使其更具有时代特点,更能满足现实需要。立足促进区域协调发展的总体要求,在充分考虑“新”“老”区域发展战略覆盖空间范围的基础上,按照层次一致、目标一致的基本原则,对既有区域发展战略进行必要整合,并进一步突出重要轴带的引领带动作用。比如可考虑在“三个支撑带”战略的基础上,在东北地区突出哈大-京沈支撑带的作用,在东南地区突出珠江-西江支撑带的作用,在边境地区突出沿边开发经济带的作用,这将对全面促进区域协调发展、优化经济发展空间格局、培育国民经济新增长点注入强劲动力。与此同时,要积极打造自由贸易试验区、国家级新区、承接产业转移示范区、综合配套改革试验区、跨境经济合作区等特殊功能区,不断提高对区域发展的辐射带动能力,不断优化国土开发格局。

      (三)逐步建立以类型区为导向的区域政策体系

      多年来,我国的区域发展战略多是围绕行政区设计并展开的,由于顾及行政区划的完整性,一定程度上影响了区域政策的针对性和有效性,比如西部大开发战略覆盖了西部12个省(区、市),但各个地区的发展条件差异明显,同一政策在不同地区的实施效果相去甚远。为此,可考虑建立以综合发展水平或类型特点为衡量标准的区域政策体系,即根据不同地区的发展水平或存在的突出问题,相应将区域划分为不发达地区、较不发达地区、较发达地区和发达地区等,或区分为集中连片特困地区、革命老区、边疆地区、资源枯竭型地区、结构单一地区等类型区,之后根据不同地区的突出特点与核心需求来分别制定区域政策,以切实提高区域政策的针对性和精准性。在科学划分地区发展类型的基础上,加快建立规范的财政转移支付制度和生态补偿机制,建立健全规范的横向转移支付机制,特别注重提高一般性转移支付的比例,使各个地区均能恰当地享受到国家改革与发展的成果和政策的支持。

      (四)加快健全保障区域发展战略实施的体制机制

      区域发展战略具有较强的稳定性,必须长期持续推进并具有健全完善的保障机制。结合全面深化改革的总体要求,围绕促进区域协调发展这一目标,可考虑在组织领导、法律法规等方面加大改革创新力度。在完善区域管理体制方面,应切实加强对全国区域统筹协调发展的战略规划和顶层设计,不断丰富发展区域发展总体战略,为积极引领适应经济发展新常态发挥独特作用。在资金保障方面,探索建立区域协调发展基金,加大对欠发达地区和问题性区域的支持力度。在促进区域合作方面,健全区域合作与互动机制,积极构建推进区域合作的组织保障、规划衔接、利益协调、激励约束、资金分担、信息共享、政策协调和争议解决等机制,完善发达地区对欠发达地区的对口支援制度和措施。在法律保障方面,积极构建促进区域协调发展的法律法规体系,研究制定促进区域协调发展的法律法规,推进区域发展战略制定实施、区域政策完善配套的规范化和制度化。

      该标题为《改革》编辑部改定标题,作者原标题为《我国区域发展战略演替与新时期统筹实施建议》。

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