探究中国的反贫困与返贫困，本文主要内容关键词为：贫困论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于资源的稀缺，贫困问题是历史性的问题。人类产生的历史，就是一部反贫困的历史。贫困是世界性的问题，无论是发展中国家还是发达国家都存在贫困问题。在党中央的领导下，我国在不同的阶段采取了不同的反贫困措施，反贫困工作取得了很大的成就。本文就我国出现返贫困人口的原因进行了分析，并提出要加大反贫困力度，减少返贫困人口，努力创建和谐社会。
一、我国反贫困工作回顾及其取得的成就
1.我国反贫困工作回顾
在我国，大规模的反贫困工作开始于20世纪70年代末80年代初期，主要分为以下几个阶段：（1）1978—1985年的区域性开发扶贫。1982年党中央国务院将全国连片的最为贫困的甘肃定西、河西和宁夏西海固地区作为“三西”专项计划列入国家计划。反贫困工作取得了巨大成绩，贫困人口由2.5亿下降到1.25亿。（2）1986—1993年全国性开发扶贫。国务院成立了“贫困地区开发经济领导小组”，采取各种措施和优惠政策，这一时期农村绝对贫困人口由1.25亿下降到8000万。（3）1994—2000年的“国家八七扶贫攻坚计划”，计划到2000年，最终解决农村的绝对贫困问题；2000年底，我国农村贫困人口基本解决温饱问题；贫困人口减到3000万。（4）21世纪初，针对农村劳动力转移问题的加剧以及城市贫困问题的凸现，党中央又分别采取各项措施解决贫困问题，如《城镇最低生活保障制度》、《失业保险》等法规和政策的出台。
2.我国反贫困工作取得的成就
改革开放以来，经过20多年的艰苦奋斗，我国农村有2.2亿贫困人口解决了温饱问题，贫困人口占农村人口的比重由1978年的30.7％降为2003年的3％以下。据统计，1986—1993年全国贫困人口减少4500万，平均每年减少642万；1994—2000年全国贫困人口减少4800万，平均每年减少700万；2001—2003年贫困人口减少300万，平均每年减少100万[1]。我国反贫困工作取得的成就在世界上创造了奇迹，正如世界银行在1990年的《世界发展报告》中指出，“中国的成绩是一个例外”[2]（P74），我国已经走出了一条具有中国特色的反贫困道路。
然而，我国在反贫困工作取得成绩的同时，返贫困问题也日益严重。2003年，我国的贫困人口新增80万，达到温饱的人口为什么会返贫困？这一现象引起社会和学术界的广泛关注。
二、我国出现返贫困人口的主要原因
目前，我国还有2900万人口没有解决温饱问题。从我国反贫困工作取得的成绩中可以看出，近几年贫困人口减少的数量呈递减趋势，反贫困的同时伴随着返贫困。据了解，广西每年的返贫率都超过12％，有的地方还高达30％（吴碧英，2004），反贫困工作的困难进一步加深，返贫困人口的数量也在增加，产生返贫困人口有三个主要因素：环境、文化、制度。
1.环境因素。环境是我国出现大量返贫困人口的主要原因。在我国，连年没有解决温饱的贫困农民大多分散在地理环境差、交通不便的山区和高原。据《人民日报》报道，未解决温饱的农户76％生活在山区，46％人均耕地不足1亩，即使是越过温饱线的贫困人口，在经济上也极易返贫。根据“八七扶贫攻坚计划”确定的592个国家重点扶贫的贫困县名单中，可以发现贫困人口几乎都是山区和高原等自然环境较差甚至恶劣的地区。其中有307个集中在西北、西南地区以及中部地区的大山区，贫困人口约为全国贫困人口的60％。迄今仍未脱掉贫困县帽子的几乎都是自然环境恶劣的地区。这些地区不仅耕地少（尤其是西南边陲的贫困地区）、土层瘠薄，可利用的水资源极度短缺，而且旱涝灾害发生的频率极高，农业的自然生产条件极差，粮食作物平均每亩播种面积不足150公斤[3]（P158-159）。在2003年，仅河南、陕西、黑龙江省因自然灾害增加了近3000万贫困人口[4]。环境作为客观因素直接影响反贫困工作的成果。我国学者提出生态敏感地带与贫困的关系（李周，2000）：在划入生态敏感地带的县份中，约有76％是贫困县，占这些省区贫困县总数的73％；在划入生态敏感地带的土地面积中，约有43％的土地面积在贫困县内，占这些省区贫困县土地面积的47％；在划入生态敏感地带的耕地面积中，约有68％的耕地面积在贫困县内，占这些省区贫困县耕地总面积的74％；在划入生态敏感地带的人口中，约有74％的人口生活在贫困县内，占这些省区贫困县总人口的81％。处于生态环境敏感地区的人口容易受外界条件变化的影响而返贫。
2.文化因素。我国的贫困人口自身文化素质低，2003年重点县贫困农民文盲率为22.4％。世界银行在2001年《世界发展报告》中对90个发展中国家的人口贫困指数（HPI-1）进行评估，中国排在第24位，其中1999年成人文盲率（占15岁以上人口的百分比）为16.5％，而排在第1位的乌拉圭、哥斯达黎加分别为2.3％和4.5％。文化素质低下，很难使贫困人口真正摆脱贫困。我国普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲的工作成效显著，文盲率由建国初期的80％下降到2002年的8.72％，但是文盲的绝对数仍然高达8500万人。在全球仅次于印度，这些文盲90％分布在农村。我国的高中教育、职业教育和高等教育也很不理想。1998年，普通高校在校大学生有3600万人，适龄青年的毛入学率只有6.7％。1999年后，大学连续扩招，2002年普通高校在校大学生达903.4万人，毛入学率达到13％，仍低于世界平均水平16.7％（1996）[5]（P106）。近年我国政府加大人力资本的投资，据《2002年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2002年国家财政教育经费（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加，企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）为3491.4亿元人民币，占GDP的3.41％，是1989年对此项指标进行监测以来的最高水平。按照知识经济的标准，教育经费应占GDP的6％～8％，目前我国尚未达到《教育法》所规定的4％的目标，也远低于世界1991年的平均水平（世界平均水平为5.1％，其中发达国家为5.3％，发展中国家为4.1％）。教育水平的落后很难使贫困人口真正的脱离贫困。
3.制度因素。制度不健全是使达到温饱的贫困人口返贫困的重要原因。以我国的医疗保障制度为例，2000年世界卫生组织首次对191个成员国的卫生体系绩效进行评估，中国居于第144位。目前，近1亿人没有获得医疗服务，3000万的贫困人口得不到及时的医治。全国有近20％的农村未达到“2000年人人享有初级卫生保健”的规划目标的合格或基本合格标准。由于新旧体制的转轨，国有企业改革和产业结构调整等因素的影响，在城市中出现了大量的下岗、失业人员。由于我国的失业保险制度，城镇最低生活保障制度的不完善，许多这些原本衣食无忧的下岗、失业职工也加入了“返贫困队伍”。据统计，截至2000年底，城镇低保覆盖面虽为100％，但实际救助对象只有320万人，占城镇总人口的0.8％，这个救助面显然太小。近十年来，美国每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％，印度救助人口为6％。中国享受城镇最低生活线救助的城镇人口比例不宜低于6％（绝对数在2400万～3000万）。我国城镇贫困与农村贫困交织在一起，形成“双重贫困”。我国的贫困线的制定标准过低，如果按照世界银行提出的人均收入每天1美元，在农村我国还有1亿左右的贫困人口。
三、加大反贫困力度，减少返贫困人口，努力创建和谐社会
随着我国经济的发展，党中央日益重视贫困问题。党的十六大报告指出，继续推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。党的十六届三中全会明确提出，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展。胡锦涛在党的十六届四中全会提出，构建社会主义和谐社会，促进社会的公平和正义。这是我国初步建立市场机制之后，党中央首次提出的社会发展的战略性目标。做到巩固扶贫成果，就必须控制返贫困，使没有达到温饱的贫困人口努力实现温饱，达到温饱的人口不返贫。
1.针对不同的环境特点因地制宜地采取反贫困战略。在环境极其恶劣的地区生活的贫困人口自生能力差。环境恶劣导致生活贫困，生活贫困导致营养不良，营养不良导致疾病的发生，从而更加贫困。贫困人口即使是达到温饱，一旦遇到疾病、天灾等意外情况容易返贫。另外，对条件极其恶劣的地区进行投资，不仅效率低下，同时也限制了贫困地区人民摆脱贫困的选择空间。在这种情况下，建议对贫困人口进行整体迁移，通过整体迁移到环境适宜的地区，发挥个人的创造力，这样可以从根本上巩固扶贫成果。对于有丰富资源但由于交通不便、基础设施不健全的贫困地区，扶贫资金主要用于加大当地的基础设施建设，实行“以工代赈”等措施。这样既能调动当地居民的主动性，又可以解决部分困难群众的就业问题，还可以为今后的经济可持续发展铺平道路，而不应该仅仅靠发放扶贫资金。发放扶贫资金只能“济贫”而不能从根本上“救贫”。对于生活在生态敏感地区的人口，应根据生态环境的特点，充分发挥自然资源的优势，在提高生产效率的同时要结合生态环境的保护，这是实现生态环境和人的协调发展的必由之路。要实现摆脱贫困的目标，就要有长远战略思想，不能追求眼前利益而不考虑可持续发展的重要性。
2.加大教育扶贫，是实现反贫困目标的长久之计。党的十六大报告指出，教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性、全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。加强对贫困人口的教育投入，着眼于人力资源开发，对巩固反贫困工作具有重要作用。加大教育扶贫，可以提高贫困群体的人力资本。人力资本概念是由美国经济学家舒尔茨在20世纪60年代首先提出的。经过舒尔茨、贝克尔等人的研究，最终形成了完整的人力资本理论。舒尔茨认为，体现在人身上的技能和生产知识的存量，即人力资本。而人力资本形成的关键是要对人进行投资，这种投资包括教育与培训、医疗与保健、鼓励劳动力流动和引进高素质移民等四个方面，其中，教育和培训的投资是最重要的途径。要从根本上解决贫困人口问题，就要改变观念和方法，变被动式扶贫为开发式扶贫，开发贫困人口的人力资源。随着我国城市化进程的加快，农民工大量涌入城市，大多数农民工自身文化素质低，选择工作的余地小，不能对就业形势的变化做出及时的反映。
3.加强制度建设，是实现减少返贫困人口的根本保障。我国制度不健全是贫困人口摆脱贫困而又极易返回贫困的重要原因。奥科克（Pete Alcock）首先指出：“从政策决定问题的意义上来看，贫困的界定通常取决于应对贫困的各项政策，于是政策和贫困就好像学术圈内存在着的‘鸡和蛋’的谜面，理解贫困首先就要去理解政策”（Alcock，1993）。贝克尔曼（Beckerman）和克拉克（Clark，1982）通过一次实验研究得出：如果没有现行的社会保障制度，英国生活在贫困中的人将比实际多7倍，在英国尚且如此，而在中国这样一个人口大国，加强社会保障制度建设就更加重要。我国的贫困线制度规定的标准太低，这也是形成大量返贫困人口出现的重要原因。亚行专家组在“中国城市贫困问题研究”的调查报告中指出，贫困比率对贫困线的移动相当敏感（见表），表中揭示出了一个显著的特征：贫困线很小的移动都会引起贫困率的很大的变化。如果全国的贫困标准提高15％（在表中，以“1.15×GPL”表示），全国的贫困比率便会增加72.7％，从占城镇总人口的4.7％增至8.2％。全国的贫困标准再提高10％（以“1.25×GPL”表示），全国的贫困比率便增加43.2％，从占城镇总人口的8.2％增至11.1％。贫困比率对贫困线较小的移动具有相当高的敏感性。有相当一部分非贫困的城镇居民，只要收入减少一点点，或在非食品方面的开支增加（比如由于疾病而使支出增加），就有相当大的可能会陷入贫困。扶贫措施不应当只注意贫困线以下的家庭，同时也应当注意陷入贫困风险高的家庭。关于后一种人群，增加应付风险的能力，如提供大病医疗保险。另外，扶贫工作的制度建设应努力做到避免把真正需要扶贫的人排除在外。扶贫工作要有针对性，在这方面可以借鉴孟加拉国的“农村银行”、菲律宾的“菲律宾社会发展公司”等成功经验。提高制度质量，进行制度创新重要性表现在：一个地区的制度质量、制度效率越高，则该地区的制度越有竞争力，且这种高效的制度安排越能持久，在这种体制推动下的经济增长则会有制度上的基本保障而不会因人为因素影响。经济增长与经济制度的相关性在于自由、竞争、公平的制度环境和良好的秩序，可以减少摩擦的成本，制度质量高，经济增长的水平也越高，健全的经济制度与经济增长正相关[6]（P169）。
贫困比率的敏感度
当贫困线是一般贫困线的倍数时（GPL） 全国的平均贫困率（％）
1.00×GPL 4.73
1.15×GPL 8.17
1.25×GPL 11.07
1.35×GPL 14.40
1.50×GPL 20.08
2.00×GPL
加强制度建设，完善城乡社会保障制度以及各种失业保险、医疗保险制度，不仅能从经济增长方面促进反贫困工作的顺利进行，也能从政策上保证贫困人口的权利，使贫困人口真正的摆脱贫困。
贫困是一个永恒的话题，即使在经济最发达的国家（如美国）也存在贫困问题。在我国，反贫困工作已经取得了很大成绩，但其中也存在很多困难，出现大量返贫困人口，需要继续努力。巩固扶贫成果，减少返贫困人口数量，要具体情况具体分析，采取全方位、多渠道的扶贫方式，在探索中国特色的扶贫道路上进行不懈的努力。