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发展中的新问题
发展是人类面临的最为紧迫的挑战。虽然先进技术提供了极大的发展机遇，可是占世界人口1／5的10多亿人，每日生活费用不足1美元，这是美国和欧洲两个世纪前就已达到的生活水准。
过去，致力于发展或许主要是针对贫穷国家人民而言，但是随着当前人口、政治、技术发展趋势，发展同样成为富国首要紧迫的问题。在未来的1／4世纪里，发展中国家将承载95%的世界劳动力增长的压力。经济发展和环境保护问题在冷战结束后占据着外交舞台的中心位置。发展中国家同样也将日益面临着这样的问题。世界因运输和通讯系统的改善而变小，富国和穷国之间将不可避免地发生碰撞。国际化的电视普及对不发达国家的冲击，世界范围内的日益急骤增加的难民潮均预示着这类问题的到来。
关于政府能够最大限度地推动经济发展的普遍看法，近些年来，已有了显著的改变。人们曾一度认为：政府通过信贷控制、外汇分配、保证企业自主经营、直接管理关键工业部门等手段，使其成为宏观经济指挥中枢。今天，人们广泛接受的看法是政府应较大地降低直接对商品的生产和分配，以及服务性事业的责任；应较大地增强私营部门在这方面的作用；对于那些运用市场手段解决得不好，甚至根本无法解决的行业，诸如对教育、卫生、体育等基础性事业的投资，政府需要发挥重要作用。
发展的记录
在考虑发展战略时，忽视发展中世界已经取得的并且正在继续取得巨大进步将是一个错误。发展中国家在过去的30年中人均收入提高了2倍，其发展速度快于工业革命时期的英国、19世纪跃入工业成熟期的美国、二战前经济迅速增长的日本。
发展中世界还取得了巨大的社会进步，婴儿死亡率下降了50%，总出生率降低了40%。估计寿命几乎增加了10年，这等于美国消除癌症和心脏疾病所获得的时间的两倍。今天，在上海婴儿出生后头一年死亡的可能性很小，同出生在纽约的儿童相比，其学习的机遇要大得多。
许多人认为：80年代是经济发展“突出的10年”。世界各地80年代的人均收入比70年代有了较大的增长。这表现在有着20多亿人口的印度和中国经济加速增长，中国在80年代每年平均收入大约增长8%，同时印度每年平均收入的增长也超过3%。
当然，这一相对令人满意的记录还隐含着这些国家经济增长率和贫困降低率的极大的变化。自1960年以来，有些国家的人均收入翻了两番以上，同时出现了翻三番的势头。但是在过去的35年里，总计有接近5亿人口的36个国家的人均收入低下或下降。贫困仍然是令人棘手的问题。在转向进一步详述政府政策对这个记录所产生的问题之前，三个方面的主要经验值得强调：（1）和平是发展取得成功的先决条件。绝大多数经济上取得成功的国家，其社会政治是稳定的。与之相反，在过去的25年中，经济陷入谷底的36个国家中的大多数国家，均卷入了大的军事冲突。（2）各国自己掌握自身未来命运。通常人们将经济发展的失败归咎于国内缺乏有效的政策，再加上不利的国际环境造成的。诸如韩国、印度尼西亚等东亚国家，尽管有着同某些高负债国家相同的债务负担，却没有债务危机的经历，这是因为他们将所借的资金转向投资，从而得到较高的经济收益。（3）在经济运行中，一个重要因素是适度协调政府职能和市场功能。总的原则是政府支持市场，而不是取代市场。正如凯恩斯1926年指出的：对于政府来说，重要的问题是政府不要去做那些个人已经在做着的，并且做得或好或差的事情，政府应去做那些目前还根本无法去做的事情。
经验的启示
我们能够从三个主要方面来理解政府和市场的关系：人和物质基础；企业竞争环境；宏观经济管理。第四方面是以上三者都贯穿着的制度的日臻完善问题。同高度控制和保护的方法相比，采用正当的、竞争方式的国内经济，更能较大地增强人力资本。同时，以加速运用新技术进行教育投资，国内经济会具备更高的生产力。另外，一个稳定的宏观经济构架能够避免出现通货膨胀，使得国内价格体系运作更具效力。因此，宏观经济效率易将通货膨胀控制在低水平上。这是由于多数缺乏经营涵力的企业都需要政府给予补贴，这些补贴会增大政府部门的赤字。如果政府将市场功能和政府机构职能结合在一起，那么这些领域的改革工作就会取得进展。
人力资源和物质基础设施
对国民的投资或许是需要政府进行的最重要的投资。政府和民间对教育和卫生事业的投资，其经济回报往往是最高的。世界许多地区，因不断改善国民的健康和教育水平而增进了对小型家庭的需要，伴随着更好的满足对家庭的规范服务设施，有助于人口问题的解决。在发展中国家，尤其是贫困国家，市场不能够为国民提供充分的教育（特别是基础教育）、卫生保健、营养食品和家庭规化服务设施。政府发展各种物质基础设施的收益往往也是非常高的。
政府还应对基本设施进行必要的、有利的投资。就电力和水的供应来说，政府往往是在电力和水的供应与维护方面蒙受损失，并导致由私营部门替代而付出极高的代价。例如，印度发电厂的供电能力不足需要的50%，由于断电的可能相当大，企业不得不自己安装发电机以保证供电。除此之外，政府提高对人力资源投资的数量时，还必须改善投资的质量。政府通常在资本投资使用后，对其所投资项目不能够提供足够的、经常性开支，其结果使所投资项目不能充分利用而造成浪费。政府低价或无偿为工业提供用水，形成一种浪费，而当改善生活条件所急需的清洁用水却无法供给。
政府在经费开支上，需要考虑重点调整的范围很大。削减数额极大的高等教育津贴，投入更多的基础教育经费，这样将会有较高的收效。将昂贵的医疗卫生保健体系的费用转到基础卫生保健系统同样是非常重要的。很多发展中国家把政府50%的卫生预算投向首都或靠近首都的、能够实施胸外科手术的少数医院，在农村地区卫生免疫工作却缺乏经费。问题是经费重点投向必须向人力资源范围倾斜。许多国家在大量削减军费开支，以增加对人力资源和物质基础设施的经费投入。
为企业提供竞争环境
经济增长需要有一个宽松而不是禁锢的环境。
开放性的贸易、投资观念鼓励国内企业，通过吸收新技术和开发新的更好产品来降低成本，提高生产率。反之，许多地区数十年以来，因过度保护国内工业已导致发展的倒退。巴西、日本和韩国在出口市场上剧烈竞争的结果，均证明外部经济对促进效率起了决定性作用。如果所有国家都拆除了贸易壁垒，经济发展前景肯定会得到实质性的改善。
国内经济环境要宽松，系指政府寻求降低而不是提高经营成本。这意味着废除各种限制投资的批准条件；撤消已日益不起作用、桎梏和萎缩企业经营能力的种种限制；降低资本货物的关税和限额，因资本货物的价格是经济增长过程中的重要影响因素。为私营经济创造竞争环境同样需要消除政府垄断行为和惩罚性法规。尼日利亚政府取消农业市场委员会和逐步实施实际价格交易所取得的成功，说明取消管理性法规是能够达到这一目的的。宽松的经济环境还能够使市场的力量决定价格，而不必实行价格控制或者投入大量的财政补助。
东亚经济的显著特点是公有部门实行财政开支纪律制度。这种财经纪律从根本上保证了政府对资金的干预维持在最低限度。财经纪律实行的方法各有不同。台湾于1987年前，通过一项法律限定政府发行公债额不得超过中央政府年预算的40%。泰国把赤字预算限定在消费额的20%。印度尼西亚采用公开资金帐目方式核查财经违纪行为，这些行为能导致货币投机买卖和货币危机。然而，马来西亚持续运用大规模财政赤字预算（1982年高达国民生产总值的19%），当这种政策受到威胁时，迅速往下调整（1990年为国民生产总值的5%）。
一个国家的经济体制能力越强，其运行行为就越有成效，相类似的政策调整在一些国家正在产生不同的效果，其中之一的解释是政府体制在贯彻执行调整能力方面有差异。
市场在许多国家的发展中要减少政府干预的程度。一系列有害的干预往往抑制了市场体制的发展，政府有时会因政治不稳定或是政治关系紧张来干预市场。对市场充满曲解的掠夺状况，两者交织在一起的结果，又常常导致成为发展过程中的灾难。相反来看，这个过程在体制发展中有着决定作用。政治上的决心和承担义务对于市场的改革和发展是必要的。
许多国家将公有部门作为改革的重点。除此之外，还有改革公共事业服务设施，合理调控社会消费，以及改革一些国有企业机制等等。与此相关的经济改革还包括较好的提供公用消费品，加强银行的管理，进行立法以促进金融业的发展。
无法确定因素有哪些
从总体上来说，人们对我们所谈到的一些基本原则的看法是一致的。许多政府将他们无法做好的事情却做得太多——从控制市场到生产普通的商品；将他们应该做得好的事情却做得太少——保持宏观经济的稳定和进行必要的公共性投资。还存在大量没有解决的问题，这就是有关实施状况如何，以及各种不同的外部制约情况。
首先，人们对东亚成功的经历仍然存在着不尽相同的解释。这些国家在发展的关键阶段，政府都曾试图对工业、贸易、信贷分配政策等各方面的资源配置施加影响。《世界发展报告·1990》指出：干预经济下的东亚某些重要状态比采取同一方法的世界其他它地区取得更好的成效，政府干预经济受到国际竞争环境的制约，并且以能取得明显成效为基础，可以有足够的灵活性适应各种情况。
第二，改革的最佳顺序和最佳进度是什么？经验表明把改革看成是一系列的障碍是错误的，主要政策的改革应同步或接近同步出台。但是当改革总体规划制定出来后，宏观经济稳定成为基本条件。在宏观经济处于稳定状态和企业生存活力得到恢复以前，通常最好是延缓金融自由化进程。在极度通货膨胀蔓延或者是处于潜伏情况下，须采取明确的紧急措施；但是，在那些类似的威胁不是太紧迫的地方，如大部分非洲国家、中国和印度暴风骤雨式的改革震荡就弱得多。
第三，政治改革和经济改革两者关系如何？现在，人们对民主和发展是相对立的，对在强有力的领袖统治下，实施高压政策的国家是必要的守旧观念，持有怀疑态度。《世界银行1991》做了某些总结，一系列研究表明：自由权和经济增长率之间没有必然的联系，自由权和社会行为之间也没有明确联系迹象。一个相关的问题是，政治改革和经济改革的安排顺序。先进行经济改革，随之再进行政治改革，这种改革方式取得成功的例证容易得到人们的认识。
第四，在极为低收入国家，尤其是非洲国家，能否调整“友好型市场”，使之逐步发挥功能？在过去10年的这种调整尝试中，其严酷教训之一是经济的调整和改革，都将时间耽搁在各种决策上了。内外有希望的投资者，在等候并观察形势趋向结果，再决定是否投资，从而一直在拖延投资时间。
第五，从客观上来看，今后25年中全球经济环境能否使以大规模出口带动的经济增长成为可能？出口带动经济战略并非总是最具效果。从二战到战后初期这段时期来看，就不难理解以进口取代出口经济战略看法的吸引力。从1965年到1980年，巴西在一定程度上采用的封闭型市场，成为当时世界上经济增长最快的国家。发展中国家得到的枚不胜数的建议，但是有两个前题必须具备一个：一是被人们广泛忽视，全方位增加出口的某个具体国家无利可获，也不会出现综合性经济问题，而仅有少数具有增强出口能力国家将有利可图；二是许多国家不必降低贸易条件，就能够极大地增加出口，这取决于或者是由于不强制实行保护贸易政策，用于国内产品的工业市场将增长。
第六，从承受能力角度来看，自然环境的限制将会滞缓经济发展吗？或者是能够促成一个新模式的形成吗？环境因素非常重要，而长期以来，在制定政策中，无论是发展中国家还是工业化国家，对环境因素都未给予充分的考虑。被误导下的微观经济领域中的政策——诸如，对能源的补贴，农民土地私有化的失败，信贷充足而收益不足，重要工业部门的国有制化，水资源不能有效收费等等，其结果导致大范围的经济环境问题。其难点在于应当考虑发展承受能力，要做好正确的本利分析，实施最具有成本效益的政策；尤为重要的是，要有消除类似缺乏卫生设施、水源和空气污染等环境状况恶化的措施，这些都威胁着人类的生存和健康。对这一点缺乏足够认识，必将付出昂贵的代价。
（张建中、蓝瑛波译）