日本新的学校评价制度政策动向，本文主要内容关键词为：日本论文,动向论文,评价论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入21世纪以来，小泉政府为了激活经济，实行了以放宽权限为核心的公共服务系统的“结构改革”，旨在促进公共服务部门由“官方市场”向民间开放。作为公共服务系统重要组成部分的公共教育管理系统也相应地进行了一系列改革。
从上世纪80年代开始，日本进入福利化社会，如何通过提供公正、公平、有效的公共服务来保障公共教育质量，是作为福利型国家所面临的共同课题。在中央集权制下，日本的学校日益整齐划一、缺乏活力，过于依赖教育行政行为，导致了监护者、区域住民对公共教育质量的质疑和不满。因此，进入90年代后期，伴随新的地方分权改革，日本政府提出创造新时代义务教育的教育结构改革设想。这次改革以市场原理为主导，扩大地方和学校的办学权限和责任，在监护者、区域住民日益关注教育质量的背景下，国家有必要承担起保障教育质量的责任和义务，推行新的学校评价制度。新的学校评价制度成为当前日本公共教育管理体制改革的一个主要特征，本文就现阶段日本实施新的学校评价制度的政策动向及其改革现状做一简要分析。
一、日本实施新的学校评价的政策动向
近年来，日本的儿童问题日益突出，主要表现在同学间欺侮、旷课以及学力下降等方面。面对日益激化的儿童问题，监护者、区域住民对教育质量不断提出新的质疑。对此，日本政府意识到构建学校教育质量责任体系的重要性，按照“结构改革”的社会改造基本框架，文部科学省从保障义务教育质量的观点出发提起新的义务教育结构改革设想，并根据新的义务教育结构改革设想，推行新的学校评价制度。
1、实施新的学校评价制度的政策背景
2005年10月，中央教育审议会提出“创造新时代的义务教育”的咨询报告，该报告基本确立了今后日本义务教育结构改革的三个基本策略：一是国家设定基本的教育目标，国家有责任采取切实的基本措施保障教育目标的实现。如，修改学习指导纲要、制定教员养成制度、保障财源等。二是教育实施面上推进教育行政地方分权改革，尽可能扩大市町村和学校的权限和责任。三是国家有责任对教育结果进行验证。也就是说，日本新的义务教育结构改革的基本思路为：在确保国家教育标准的基础上，发挥市町村和学校的主体性和创造性，以促进区域教育的发展，国家的责任是对教育结果进行验证。
日本新的学校评价制度的政策动向，最早出现于1998年9月的中央教育审议会中间咨询报告中。该报告提出，尊重学校的说明责任(accountability)，强化校长的意见呈报权，其目的在于充分解释说明投入的人、财等资源的使用效果，以便得到校内外关系者的理解。2000年12月，教育课程审议会以及审议会咨询报告进一步提出，各学校结合区域和学校、学生的实际构建特色学校，推进学校的自我检查、自我评价。从而指出了学校的责任和义务，同时指出制定“学校评议员制度”，①这是适应监护者、区域住民参与学校管理呼声的一个最主要的政策动向。同年同月，教育改革国民会议提出了关于教育变革的17个提案，该提案强调指出，“学校，特别是公立学校，如果按部就班地不做任何努力，就难以从内部推进面向区域、促进适应区域发展的学校改革。为了实现相互支持的社会和学校的目标，不能按照单一的价值和评价标准形成等级化社会，而是尽可能形成多样化的价值标准。”
为了进一步解决学力低下、校园暴力等教育病理现象，日本政府意识到必须打破单一的评价标准，探索多样化的评价标准。因此，2002年2月，中央教育审议会咨询报告中开始提出构建值得信赖的学校，要求学校完善信息公开制度，扩大课堂公开的成效和表现，希望进一步扩大学校评议员制度。为了成立学校与外部双方的沟通与交流，学校评价系统导入新的教员评价制度(即“能力开发型”教职员人事评价制度)。“积极开发评价每个教职员能力的同时，将评价结果反映到人事管理和待遇中，唤起每个教职员的士气，通过激活学校，以实现提高教育质量的内目的，进而取得家长和监护者的信赖。”[1]这是广岛县实施新的教员评价制度的基本理念，在某种程度上成为具有代表性的新教员评价制度理念。同年3月，在文部科学事务次官通知中提出小学校设置标准，在校长的领导能力下，要求实行全体教职员参加的学校自我评价。进行自我评价的对象是教育目标、教育课程、学生指导、毕业后的去向指导、教育活动、组织管理。学校不仅进行自我评价，而且还要想办法将监护者和区域住民加入到评价中来，因而要求学校恰当有效利用学校评议员制度。同时，要求教育研究所、教育中心等不断推动相关的研究和成果开发。
为了促进学校评价由单一评价向多样化评价的转变，2005年6月，经济财政咨询会议提出“关于经济财政管理和结构改革的基本方针”，该方针明确指出，今后的教育改革要按照重视完善评价、扩大多样性、导入校际竞争和选择的观点加以推进。为此，2005年，日本政府制定了关于义务教育阶段公开学校外部评价实施结果的指导方针，同时，将学校选择制度根据区域实际逐步向全国普及。
2、义务教育质量保障体系的基本措施——学校评价指导方针
2005年10月，中央教育审议会在“创造新时代的义务教育”咨询报告中，对义务教育改革提出了四点建议：一是制定学校评价的基本指导方针；二是将学校评价的实施及其公示规定为义务化；三是充实外部评价(如市町村教委的评价责任、国家的专门的建议和支援)；四是探讨基于第三者机关的全国性的外部评价组织的改善措施。
2006年3月27日，文部科学省发布了“义务教育诸学校的学校评价指导方针”，该指导方针就学校评价的目的、方法以及评价的项目、指标等作了较为详细的规定。该方针规定，学校评价的目的是充实、改善学校管理的自律性和持续性，促进区域住民、监护者参与学校管理，改善学校设置者对学校的支援和条件整备等；规定学校评价方法为自我评价、外部评价和设置者评价三种；评价项目、指标规定为教育课程，学习指导，学生指导，毕业生去路指导，安全管理，保健管理，特别支援教育，组织管理，研修，与监护者、区域住民之间的协作，设施和设备等。
3、规定学校评价的义务化、标准化——学校教育法以及同法施行规则的部分修改
如前文所述，早在2002年3月，日本在修改后的“小学设置标准”第二条中规定：小学为了提高教育水准，实现学校目标，围绕各个学校的教育活动和其他学校管理状况进行自我检点或自我评价，并要努力做到公示评价结果。2005年10月，中央教育审议会在“创造新时代的义务教育”咨询报告中对义务教育改革提出的四点建议，指出了将学校评价的实施及其公示规定为义务化的要求。
2007年3月，文部科学省将“改正部分学校教育法法律案”提交给第166回国会，并于2007年6月27日公布了改正后的学校教育法(2007年6月27日，法律第96号)。该法第42条规定：“幼儿园、小学、初中、高中、中等教育学校以及特别支援学校，按照文部科学省指定的有关规定：实行学校教育活动和其他学校管理状况的评价，并根据评价结果，有必要探索改进和完善学校管理的措施，以努力提高教育水准向上。”该条款规定实施学校评价，并根据评价结果改善学校管理，提高教育水准。该法第43条规定，“幼儿园、小学、初中、高中、中等教育学校以及特别支援学校，进一步深化与学校有关的监护者、区域住民以及其他关系者之间的理解，为推进与关系者之间的联合与合作，积极提供本校的教育活动和其他学校管理状况的信息。”从而新设定了有关提供学校信息的规定。受新修改的学校教育法的影响，2007年10月30日，日本又公布了“学校教育法施行规则等部分修改省令”(2007年文部科学省令第34号)，其中第50条，对实施学校评价做出了具体的规定。2008年1月31日，以小学、初中、高中、中等教育学校、特别支援学校以及设置者为对象，为有助于各个学校实施新的评价，日本进一步修订了学校评价指导方针。
二、日本实施新的学校评价制度的意义和作用
自2006年以来，通过试点实施，日本推行新的学校评价制度与学校评议员制度和学校运营协议会一样成为“建设开放型学校”的质量保障体系中的主要措施之一。
1、实施新的学校评价制度，在战后日本学校评价史上具有划时代意义
从学校承担起面向监护者、区域住民的问责制开始，表明了日本公共教育服务部门正在努力构建值得公众信赖的义务教育质量保障体系。日本新的学校评价制度的理念及其目标具有非常深远的意义。
首先，实施新的学校评价，表明日本从行政评价制度转向学校评价制度。基于当前日本政府为激活经济所采取的“结构改革”等社会改造的基本设想，近年来，日本政府推进教育行政地方分权改革，扩大教育委员会和学校的权限，通过学校评议员制度和学校运营协议会制度，开始保障监护者和区域住民参与学校管理的权利。通过这些改革，由过去的整齐划一式的管理模式向多样、灵活的管理模式转变，由原来的集权体制向分权体制转化，由统一化管理向自律性管理转变，试图改变长期以来的中央集权的公共教育管理体制，构建一个新的公共教育管理体制。学校评价制度作为保障义务教育质量的基本制度，同样也进行了由行政评价向学校评价转变，旨在发挥市町村和学校的办学自主权和积极性，强化作为公共服务机构的责任意识与责任承担能力。
第二，以“学校的自我再评价”为重点。由于制度本身的惯性以及教育内外部因素的制约，现阶段日本推进的教育行政地方分权化最终归结为确立“自律性学校管理(Local Management of Schools，简称LMS)”。②“确立学校的自律性，也就是确立了各个学校根据各自责任主体制定学校目标的体系，为保证学校在各自水准上合理规划制定目标，有必要实行学校的自我保证。”[2]目前日本实施的新的学校评价有三种形式：一是自我评价，在校长的领导能力下，该校全体教职员参加，按照预先设定的目标和具体的计划，把握目标和计划达成的实施状况并验证和评价措施的适切性。二是外部评价，也叫学校关系者评价。监护者、PTA董事(注：PTA是指儿童父母和教师的会，父母和教师协作，为了区域和学校的儿童和学生的幸福成长为目的而举行各种活动，是各校独自组织管理的教育团体，始于美国，二次大战后传入日本)、学校评议员、区域住民、各个衔接阶段学校的教职员以及其他学校关系者构成的委员会，通过对相关学校的教育活动的观察等来验证、评价学校的自我评价结果。三是第三者评价，“与该校没有直接关系的专门家等，对学校自我评价和学校外部关系者评价(外部评价)结果作为资料进行分析研究，通过分析研究对该校教育活动和其他学校管理活动进行专门的、客观的评价。”[3]由此看出，日本新的学校评价制度注重教育结果评价，以自我评价为主，多渠道发挥学校主客体关系，以便达到保障和提高教育质量以及学校管理效益的目的。基于学校主体、客体之间的关系，实行自我评价、外部评价和第三者评价(专门家、政府、设置者等)，成为日本构建义务教育质量保障体系的基本策略。日本新的学校评价体系如图一所示：
图一：日本新的学校评价系统图
第三，日本公共教育管理理念从利益平均主义转向战略性学校管理。名城大学大学院的木冈一名教授指出：所谓的战略型学校管理的特点有：(1)由被领导转向强调个性，公开学校好的信息，要求校内外各种力量的协力合作，明确学校主客体之间的责任范围；(2)由依赖“模仿”转向“适应”，增强使命感和责任感；(3)由“立身于贫困”转向“立身于富裕”，唤起全体职员的效力感和干劲；(4)由“服从”实践转向“理解”实践，消除教职工的忙碌感；(5)由“郑重其事的着装”转向“个性着装”实践，培育共性与创造性相协调的氛围。日本实施新的学校评价制度正是基于战略型学校管理的特点来具体推进的，其基本的实施策略可归纳为五个方面：一是优势思考，即在自我检讨、自我验证的基础上进行自我认识，发现自身的特色和优势；二是环境分析，即有效分析外部支援性和有效利用其优势；三是构建同事关系，持之有“理”动之以“情”；四是“顾客贡献”和“互惠性”，建立学校的问责制；五是转变观念，学校管理从保守转向主动攻击。
另外，制定基于国家委托的专门家的第三者评价，可以看作是摸索日本式第三者评价系统的开始。
2、实施新的学校评价的预期作用
新的学校评价制度适应了日本政府推行的“结构改革”，促进学校评价由单一评价标准向多样化评价标准转变。学校评价与学校改善密切相关，通过PDCA管理循环系统(PDCA分别取自plan——立案、计划，do——实施，check——验证、评价，action——改善、改革等词的头一个字母)，不断将评价结果充实完善到学校改善计划中。因此，在保证和提高教育质量，改善学校管理等方面，日本实施新的学校评价制度至少将在以下几方面发挥应有的作用。
第一，作为验证教育成果的主要手段，学校评价将有限的时间和人力，通过必要的、紧张的、高度的教育组织活动过程，从而使学校教育活动精选化、重点化。从实现教育目标和活动的意义上来讲，新的学校评价制度意识到了目标和手段之间的连锁关系。首先，从实现目标意义上讲，反复追问“为此目标必须要做什么？”；其次，从活动意义上讲，反复追问“为什么，现在要做这个活动？”。
第二，通过发动教职员、监护者、区域住民等参与并围绕学校管理交换意见等措施，在深化相互间的理解等方面具有非常大的意义。采取自我评价和外部评价，旨在处理好自己和他人即学校内部和外部之间的关系。学校自我评价和自我再评价的“自我”内涵已经扩大了，即将监护者、区域住民卷进来，使学校获得“朋友”，扩大了同事关系，试图让他人站到自己立场，将周边各种关系纳入进来，将外部关系转为内部关系。
第三，新的教员评价以合适的人事管理和各个教员的能力开发为目的，其结果作为组织活动中的目的，在改善学校管理、结果公示和说明责任等方面具有重要的作用。日本关于教职员人事管理和评价的核心内容是“人才养成”、“能力开发”和“支援性”。其目的不单是对被评价者的评估和考核，实质上是通过对被评价者的支援、尽可能开发其能力、以唤起个人工作积极性，积极为教育界培养合适的人才。
三、日本实施新的学校评价制度的现状及问题
自从2002年文部科学省制定了小学初中学校设置标准，规定了学校进行自我检查、自我评价以来，日本公立小学、初中实施自我评价的已经超过了98％。另据文部科学省小学、初中教育局长的“关于与学校评价相关的学校教育法施行规则等部分内容修改稿的省令通知”，要求各学校以及学校设置者最迟于2008年年底之前实行自我评价以及结果公示。
那么，实施新的学校评价制度以来，评价学校管理的实际状况如何？学校根据评价结果进行了怎样的改善？依据结果公示是否得到了监护者、区域住民的理解和参加呢？
2003年文部科学省关于“学校评价以及信息提供实时状况”的调查表明，实施新的学校评价的公立学校占94.6％(4，1355所)。同调查表明，导入外部评价(基于监护者和区域住民的评价)的公立学校占64.1％，将评价结果进行公示的公立学校仅占39.0％。实践表明，至今为止，日本公立小学初中基本上实施了自我评价，没有实施外部评价的学校则居多。据2006年9月文部科学省实施的“关于学校第三者评价的实践研究”表明，到2006年，日本全国有124所小初中学校试行了依托国家委托的专门家进行的学校第三者评价。
按照中央教育审议会咨询报告中的指出事项，目前新制度的实施存在以下三方面问题：
第一，各个学校实施评价的内容不均衡，评价结果的公示进展不顺利。“从实效性来看，还仅停留于表面的形式化水平上，学校评价在恢复监护者、区域住民对学校的信赖以及改善学校管理等诸方面还很难说起到了充分的作用。”[4]
第二，由于近年来日本注重将市场原理导入学校领域，导致学校之间的序列化和过度竞争，进而也带来学校为评价而评价的弊端。
第三，在自我评价、外部评价和第三者评价中，基本的是自我评价，最难实施的是外部评价。自我评价是作为了解、理解学校自身的评价，首先，如果不能很好地了解学校本身就不能很好地进行教职员评价；其次，在进行自我评价时，对来自外部评价或者第三者评价的理解将能达到什么程度？与此同时，进行自我评价时，如何避免陷入“固执己见”等弊端，这些问题都直接关系到学校自身的再组织效果。
除上述问题外，如何有效利用自我评价结果不断完善学校管理？将自我评价作为优先考虑，如何组织校内研修？在构建面向外部评价系统过程中，如何明确“学校——教育委员会——国家”之间的权限和责任？等等，这些问题是现阶段日本实施新的学校评价过程中亟待解决的现实课题。
注释：
①1998年中央教育审议会在“关于今后地方教育行政”中提出创设学校评议员制度。据此提议，日本在2000年4月1日修改了学校教育法，实行修改后的学校教育法第23条的第3项规定：“小学校根据设置者的决定，需要设置学校评议员。学校评议员根据校长的要求，提出与学校运营相关的意见和建议。学校评议员的人选需由学校职员以外具有一定的教育理解能力和远见者担任，并要经过校长推荐，受管理该小学的教委的委托。初中、高中等公立学校实行准用。”
②自律性学校管理(Local Management of Schools，简称LMS)是英国根据《1988年教育改革法》而导入的学校管理模式。