教师权益保障体系分析，本文主要内容关键词为：保障体系论文,权益论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教师权益是指教师能够作出或不作出一定行为，以及要求他人相应作出或不作出一定行为的许可和保障，并为法律所确认、设定和保护。它一般有如下三部分构成：（1）教师实施某种行为的权利，也可称积极行为的权利。（2）教师要求义务人履行法律义务的权利。（3）当教师的权利受到侵害时，有权诉诸法律，要求确认和保护其权利。法学界有“无救济无权利”的说法，要保障教师权益必须不断完善教师权益的保障体系。
一、教师权益保障体系构成
教师权益实现的保障体系是一个系统，包括诸多要素及其相互关系。目前我国的教师权益保障体系主要包括以下内容。
1.法律保障
教师的法律保障是指通过相应的法律法规，将教师的权益作出明确界定，使义务人明确自己的行为界限，当义务人的行为超越法律界限从而侵犯教师的合法权益时，可以获得相应的法律救济的制度。教师权益的法律保障分为实体保障和程序保障。实体保障是指以成文法或判例法等不同法律形式明确教师的身份、权利、义务和法律责任。程序保障分为事前保障和事后保障。事前程序保障指对教师做出惩处之前，要遵循严格的程序，依照法律规定的惩戒种类和条件实施。事后的程序保障主要指教师获得各种救济的权利。我国法律对教师权益的保障集中体现在《义务教育法》、《教师法》和《教育法》及其相关法规、规章对教师权益保护的规定。《义务教育法》第十四条和《教育法》第三十三条明确规定了“国家保障教师的合法权益”。《教师法》则把“保障教师的合法权益”放在首位，作为其立法宗旨。它不仅规定了教师的合法权益，同时，还规定了保障教师合法权益的有效措施。它明确具体地规定了各级人民政府在保障教师合法权益方面的责任；规定了社会各界、公民和法人侵犯教师合法权益应承担的法律责任，而且严格规定了各级人民政府及其工作人员的法律责任，特别是对拖欠教师工资，对教师打击报复的违法行为规定了严厉的制裁措施，解决了贯彻实施《教师法》、依法维护教师合法权益的关键问题；还赋予了教师依法保护自己合法权益的权利，建立了教师申诉制度，为教师维护自己的合法权益提供了法律武器和法律途径。这在一定程度上为教师的合法权益提供了法律依据。
2.社会保障
社会保障是指各种社会力量（包括各级人民政府）为保全或恢复教师合法权益而采取的各种手段和措施的总称。社会保障主要是一种预防性保护，这一保障工作是通过授权性规范和禁止性规范来完成，其基本途径是：其一，创设实体条件，提供物质便利。我国现行教育法律对社会力量保障教师权益应当履行的义务的规定主要是实体条件的规定，如《教育法》、《教师法》规定，“……社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆（地），应当对教师……实行优待……。”“医疗机构应对当地教师的医疗提供方便。”诸如此类的规定确认了教师对社会物质资源和精神资源的合法优先受益权，具有法定约束力，可使教师权益得到恒定的保护。其二，制造社会舆论，产生道义影响。社会舆论主要由新闻媒体掌握和控制，具有很大的震撼力和影响力，可增强保护教师权益的法律意识，产生思想教育影响作用。其三，强化法律监督。法律监督可督促社会力量依照法定的行为模式的指引从事活动，是保护教师权益的有效途径。
3.自我保障
教师是享有教师权利的主体，教师权益的实现与其自身的自我保障能力（法律素质和维权能力）密切相关。相对于法律保障和社会保障，教师自我保障是以自我为主体而形成的强调“自我”作用的保障。教师自我保障的实质在于教师作为保障主体自我发挥其积极性、能动性的作用，其基本途径是在熟悉和掌握有关教育政策法规及相关理论，养成教育法律意识，形成一定的教育法规实践操作能力的基础上，教师运用法律武器及其他方式加强自身的保护，同侵害自身合法权益的行为作斗争的过程。
4.组织保障
教师作为组织中的一员，对教师的权利实现以一定的组织形态发生影响的有各级政府及其教育行政部门、学校、教职工代表大会和教师专业组织。可以分为行政组织和非行政组织两种。行政组织包括各级政府及其教育行政部门和学校行政系统；非行政组织包括学校教职工代表大会和教育工会，其他民间教师专业组织。各级政府及其教育行政部门主要是通过制定和推行法律法规和对有关主体的守法情况进行监督检查来保证教师的各项权利得以实现。学校作为教师的直接雇佣者，其对教师权利的保障主要依赖学校领导及其管理人员的素质。学校教职工代表大会属于非行政性合法正式组织，能够最直接反映教师的利益，是保障教师权益的重要组织形式。教师专业组织是教师开展学术活动，进行科学研究成果交流的一个专门化场所，从一定程度上使教师的言论自由的权利获得保障。
二、教师权益保障体系存在的问题
尽管我们通过多种途径来保障教师的合法权益，但现实中教师权益受侵害的现象仍屡屡发生。这就给我们提出了一个问题，现有的教师权益保障体系是否合理？如果存在问题，问题是什么？下面分别从法律保障、社会保障、自我保障以及社会保障四种途径本身来分析一下我国现有的教师权益保障体系存在的问题。
首先，从教育立法实践来看，在我国，保障教师权益的程序法相对落后于实体法。教育立法明显存在着“重实体、轻程序”的倾向，“属于宣示性立法，它的条文多是原则性、实体性的规范，没有多少程序性的规范”，具体操作难，可诉性弱，对很多违法行为表现出无能为力，教师受侵害的权利也往往得不到及时的补偿和救济。此外，我国教师目前适用的法律救济渠道非常薄弱。目前我国教师专有的法律救济渠道只有教师申诉制度，它仍是行政非诉讼救济渠道而没有诉讼意义。且教师申诉制度规定的又极为原则，没有法规或规章对此作进一步的具体规定，即缺乏专门受理教师申诉的机构。尤其是近年来随着聘任制的推行，因教师聘用而引起的学校、教育行政机关与教师的争议大量出现，由此引起的申诉也不断增加，非诉讼意义的教师申诉制度已不能有效维护教师的合法权益。教师对处理行为不服能否提起行政诉讼寻求司法的救济和保护，《教育法》和《教师法》都未明确规定，行政复议制度、行政诉讼制度是否适用教师聘用争议尚处于探讨阶段。上述两个方面的原因直接造成教师权益屡屡受损。
其次，从社会保障的角度来分析，从全社会角度来看，我们现有的教师社会保障社会化程度低，内容不系统、不完善，对象不全面，管理混乱，直接妨碍了教师在各个学校之间的流动和人才资源的合理配置，对教师的权益也没有起到实际的保障作用。
再次，从自我保障的角度看，教师自我保护意识不强、能力不足。一方面，教师维权观念不强，自我保护意识淡漠。面对自身权益受到侵犯，大量的是“能忍则安”，无意与权力抗衡。另一方面，教师自我保护能力不足。具体表现为现实中有的教师不明确什么是自己的合法权益，不知道自己究竟有哪些合法权益；部分教师不了解法，当权益受到侵犯时，不知道通过何种途径获得救济，对申诉的形式、受理机关、处理程序等很陌生，不会运用法律这个武器。更不懂得运用法律武器理直气壮地维护自己的合法权益，进行自我保护。
最后，从组织保障的角度看，各级政府和教育行政部门依法对教师权益进行的保障，还是实体法意义上的保障，而这种保障由于受目前我国教育立法方面的种种局限，使得教师的合法权益并没有得到真正的落实。学校组织对教师权益的保障则因学校领导及其管理人员基本素质不高、依法行使权力意识不强而往往流于形式。教师权益保障的另一种重要组织形式——学校教职工代表大会，目前的一个突出问题是行政化倾向严重，也很难成为教师权益的代言人。而我国的教师专业组织，与国外类似的组织相比，是一种对教师没有任何约束力的学术性民间组织，其对教师权益的保障作用极其有限。在组织保障过程中，尤为值得关注的是，对教师权益的保障，无论是事前维护，还是事后救济，往往忽略教育工会的地位和作用。很多情况下，教师权益受到侵害而得不到救济是因为他们自己的组织——教育工会没有得到应有的重视，其在维护教师权益中的地位和作用没有充分发挥出来。学校教育工会组织的缺位是制约教师权益得以切实保障的重要因素。由于教育工会没有扮演好自己的角色，教师的利益要求无处表达，也无法表达。由于缺乏教育工会组织的参与和支持，现有的教师聘任制度改革也举步维艰。
由以上分析可知，现有的教师权益保障体系之所以对教师权益没有起到切切实实的保障作用，一方面在于我国现有的教师权益保障途径本身存在很大问题；另一方面则反映出我国教师权益保障体系的设计存在着很大的缺陷和不足，突出表现为组织保障不到位，教育工会在教师权益保障体系设计中缺位，从而使得教师的权益难以得到有效的保障。
三、教师权益保障体系的完善
1.建立源头参与、事前维护制度
所谓源头参与、事前维护是指通过教育工会进行源头的、前期的参与，力争在学校的各项决策出台前，使教育工会和教师的意见、要求在学校的各项政策、方案中体现出来，自下而上地表达教师群体的利益，维护教师的合法权益。教育工会的源头参与、事前维护工作主要是从以下几方面进行：
一是深入教师群体中去调查研究。了解教师的工作情况、思想动态、工作和生活困难，广泛征求教师对学校各项工作、学校领导、学校制度等方面意见，力争使即将出台的学校政策方案既有群众基础，又比较切合实际。二是建立并坚持源头参与、超前维护的制度。在维护教职工合法权益的诸多程序和步骤中，始终要抓住开端，从工作的第一步就要参与切入其中，才能把教职工的愿望和要求及时有效地反映在学校党政的决策之前，进而体现在决策之中，这对可能发生的侵权行为易于防范和纠正。三是坚持常规性参与和维护。在学校的日常工作中，通过党政工联席会议，教育工会主席列席学校行政办公会议，参加行政设立的有关教职工切身利益的领导小组和工作机构，教师代表与行政领导的民主对话会等常规性制度来参与学校的日常工作，维护教师的合法权益。
2.建立平等协商和集体合同制度
平等协商是指企业工会代表职工与企业就涉及职工合法权益等事项进行商谈的行为。所谓集体合同是企业工会代表职工与企业就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项通过平等协商订立的书面协议。
在教育领域，教师与学校或教育行政部门签订集体合同，对于保护自己的劳动权益是必要的。这种集体合同目前在许多学校已经开始推行。集体合同是由教育工会或教师推举的代表与学校或教育行政部门在遵循合法、平等、合作的原则下签订的，它规定了教师集体劳动的条件，包括教师集体劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等方面最低限度的要求，旨在协调、稳定劳动关系。集体合同的签订，需提交教代会或全体教师讨论通过，由双方首席代表签字。集体合同规定了最低限度的劳动条件，它适用于全体教师。教育工会代表教师与学校或教育行政部门签订的这种集体合同对学校、教育行政部门和教师都是有约束力的，它把教师的利益用合同的形式确定下来，从而保证教师的合法权益不受侵犯。这是教育工会实现维护职能的有效途径。
3.完善教职工代表大会制度
教职工代表大会制度（以下简称教代会）是教育工会发挥维权作用的主渠道。教代会以教师为主体而构成。教代会制度是学校教职工行使民主权利，参与学校民主管理与民主监督的基本制度和组织形式。《教育法》第十三条第三款对此作出明确规定：“学校及其他教育机构应当按照国家的有关规定通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”
目前，在我国学校内部，教职工代表大会没有常设机构，根据我国《工会法》的有关规定，企事业单位的基层工会委员会是职工代表大会的日常工作机构，负责职工代表大会的日常工作，检查、督促职工代表大会的决议的执行情况（《工会法》第三十条第二款。）。据此学校教育工会就成为教职工代表大会的日常工作机构，负责教职工大会的组织和相应职权的行使。
教代会是组织教职工参与学校的民主管理、民主监督，在推进学校改革与发展中负有重要责任，尤其是在保证教职工充分行使民主权利，落实教代会各项职权中起着极为重要的作用。《中国工会章程》规定，基层工会的基本任务之一，是组织职工通过职工代表大会参加本单位的民主管理和民主监督。教育工会通过教代会制度保障教师的民主权利得以实现。教师其他方面的合法权益，如劳动权益、物质权益、生活福利等，通过教代会来维护更有效。这可以通过教代会所拥有的职权体现出来。教代会主要行使以下四项职权：（1）听取校长的工作报告，讨论学校的办学方针、发展规划、改革方案、财务预决算，教职工队伍建设和其他教育、教学及管理工作的重大问题，提出意见和建议。（2）讨论和通过由校长提出的岗位责任制方案、教师职业道德规范、工资调查实施计划、教职工奖惩办法以及其他与教职工有关的基本规章制度，由校长颁布施行。（3）审议和决定教职工住房分配方案、教职工集体福利基金使用方案和其他有关教职工集体福利的重大事项。（4）监督学校各级领导干部，建立定期评议干部的制度，根据其任职期间的业绩进行表扬或批评，并可以向上级主管部门提出奖惩、任免的建议。教代会所拥有的这些权力表明了其在保障教师民主权利及其他权益方面的重要作用。因此，教育工会通常都把教代会工作列为自身工作的重点。通过教代会促使教师的合法权益得到落实，具体来说，教育工会的工作主要从以下几个方面入手。
4.完善教师维权的途径、方式
要切实做好维护教师合法权益的工作，最根本的任务还是协调教师与学校及其教育行政部门之间因聘任而发生的劳动关系，依靠法律这个强有力的武器来维护教师的合法权益。
（1）帮助和指导教师签订劳动合同，并监督劳动合同的履行
随着教师聘任制在我国的实施，教师的聘用方式也发生了改变，教师将通过与学校直接签订劳动合同受聘于学校。教育工会作为教师利益的代表者和维护者，其在教师与学校或教育行政部门签订劳动合同的过程中，担负着帮助和指导教师签订劳动合同、监督劳动合同履行的职责。对此我国《工会法》第二十条作出了明确规定：“工会帮助、指导职工与企业以及实行企业化管理的事业单位签订劳动合同。”“工会有权对企业单方面解除劳动合同进行监督。”教育工会帮助、指导教师签订劳动合同，并监督劳动合同的履行，既有利于劳动合同依法订立和履行，避免劳动争议的产生，也有利于维护教师的合法权益。
（2）参加劳动争议的调解
《工会法》第二十八条指出，“工会参加企业的劳动争议调解工作”。在教师聘任期内与学校之间发生劳动争议时，教师可向教育工会提出请求，由教育工会出面代表教师与学校行政协商解决办法。这是教育工会维护教师合法权益的有效途径。具体来说，教育工会参与劳动争议处理的作用主要体现在以下两方面：首先，参与劳动争议协商。在执行聘任合同的过程中，教师与学校及教育行政部门发生劳动争议时，教育工会可以接受教师及用人单位请求参与协商，促进争议的解决。教育工会发现劳动争议，应主动参与协商，及时化解矛盾。双方当事人经协商达成协议的，教育工会应当督促其自觉履行。其次，主持劳动争议调解。设立在学校内部的劳动争议调解委员会由教师代表、学校行政代表、学校教育工会代表组成。
（3）依法维护，参与法律救济工作
依法维护是教育工会组织的重要职能，也是教育工会维护工作的基本原则。工会依法维护职工及工会组织的合法权益，在我国现有法律体系的许多法律部门中都可找到依据。
依法维护要求教育工会“以事实为依据，以法律为准绳”，对侵犯工会及教师合法权益的行为，可采用包括提起诉讼在内的各种合法手段进行维护。《工会法》规定：“因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁不服的，可以向人民法院提起诉讼。”根据这一规定：因履行集体合同发生争议处理的方式有三种：（1）协商。即因履行集体合同发生争议后，由企业工会与企业行政就解决争议、化解矛盾、协调劳动关系共同进行商谈。（2）仲裁。即协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁委员会提请仲裁，仲裁委员会根据有关法律法规或集体合同的约定，以第三者身份，对争议事项在事实上作出判断，在权利义务上作出裁决。（3）诉讼。即仲裁委员会不予受理或对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。具体到教育领域，当教师的合法权益受到侵犯时，目前专有的法律救济渠道是教师申诉制度。除此之外，教师还可以通过行政复议、民事诉讼和行政诉讼以及人事仲裁等法律制度使自身的合法权益得到补救。
中国是个发展中国家，经济发展中教育是不可忽视的重要积极因素。而教育的发展与教师的工作紧密联系在一起。因此调动教师的工作积极性，发挥教师的创造性与能动性，必须给教师的工作与权益切实保障，那就要求我们能够因地制宜，建立切实可行的教师权益保障机制。
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