城乡一体化下农村金融发展的法律建议，本文主要内容关键词为：城乡论文,农村金融论文,建议论文,法律论文,一体化下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年党和国家在十六大上首次提出“五个统筹”，并把“统筹城乡经济社会发展”放在了首位。2007年，党和国家在十七大的报告中明确提出到2020年要形成城乡经济社会一体化新格局。2012年，党的十八大论述城乡关系部分时提出要全力推动城乡发展一体化。现阶段，无论是党的十六大的城乡统筹，还是十七大的城乡经济社会一体化，再到十八大后提出的城乡发展一体化，都共同指向未来城乡关系发展的目标将是全方位的城乡一体化，其中城乡金融一体化将是城乡一体化的保障和有力支撑。 从2003年至今我国农村金融进入了一个新的发展阶段即以支持完成城乡一体化为根本目标，来应对长期以来城乡经济发展不平衡，商业金融机构不断“离农、脱农”以及城乡一体化下“三农”发展对金融的巨大需求和供给不足的问题。为此，从2006年至今国家不断通过创新农村金融机构来试图解决由于城乡经济分离而产生的农村金融领域的融资障碍、系统性缺陷、体制缺陷、功能性缺陷以及结构性缺陷等诸多问题。但从现阶段实际运行效果来看，农民贷款难和银行放贷难的根本性问题并没有得到彻底扭转，这也直接制约着农村经济的发展和城乡一体化的推进。现阶段，城乡一体化是我国的重大发展目标，发展农村金融对城乡一体化有着重要的战略意义，它直接影响着农村产业升级，缩小城乡差距等“三农”核心问题。因此，我们在城乡一体化的大背景下再次探索如何进行农村金融改革是十分必要的。 一、城乡一体化下农村金融创新组织形式 2006年后，随着城乡一体化的深入和“三农”发展的实际需求，新一轮农村金融增量改革进入到实施阶段。同年12月20日，银监会下发《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》以及《农村银行暂行管理规定》等文件，国家不断鼓励新型金融组织支持农村金融发展，随后村镇银行、小额贷款公司、资金互助会、贷款公司、农村合作金融组织不断出现，他们不但打破了农村地区长期以来单一依赖农村信用社的格局，有效地疏导了非正规金融组织带来的金融风险，盘活了农村资金存量，完善了农村金融的服务结构体系，也大大加强了资金的有效供给，但这些新的金融组织形式能否克服农业生产自身和农村居民不合格抵押物带来的高风险，能否在市场经济的检验下实现可持续发展是一个重要问题。 (一)村镇银行 村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构[1]。村镇银行不同于银行的分支机构，属于一级法人机构。2006年12月20日，银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出在湖北、四川、吉林等6个省(区)的农村地区试点设立村镇银行，全国的村镇银行试点工作由此启动。截至2013年末，我国村镇银行数量达到了1 072家[2]。2014年，银监会再次出台《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》，对农村中小金融机构的设立简政放权，降低了该类金融的审批门槛，进一步推动了村镇银行发展。村镇银行从设立之初就表现出贷款灵活、程序简便，以农业和小微企业为中心的工作原则。但从现阶段实际运行情况看也出现一些自身特有的问题：首先，由于村镇银行成立时间较短，品牌效益受限，造成吸收公众存款相对较难；其次，村镇银行经营水平有限，金融风险相对较高；再次，现阶段缺少税收等相关政策的扶持，一些村镇银行还存在将主营业务集中在小企业和出口企业上，甚至表现出逐步“脱农”的现象。 (二)贷款公司 贷款公司是由境内商业银行或农村合作银行设立，面向“三农”服务、不吸收公众存款、经营小额贷款业务的非银行业金融机构。贷款公司不吸收公众存款，其运营资金主要为实收资本和向投资人的借款，其主要经营各项贷款、票据贴现、资产转让等资产业务。贷款的投向主要用于支持农民、农业和农村经济发展[3]。截止到2013年末，我国农村贷款公司只有12家，与其他新兴农村金融机构的增长数量和规模都存在相当差距。这主要是因为，首先，贷款公司是由境内商业银行或农村合作银行设立的全资子公司，公司的全部风险都由发起人承担，从现阶段高度市场化的商业银行经营理念上看，这种模式成本和风险严重不对等；其次，贷款公司在经营过程中“只贷不存”，致使其资金来源只能局限于实收资本和向投资人借款，这就直接决定了贷款公司的规模和可持续发展的能力受到前者的限制；再次，农业贷款的盈利能力相对较弱，这也造成贷款公司风险与其他农村机构相比较高。 (三)资金互助会 资金互助会是指经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政农村村民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行金融机构[4]。资金互助会按照“入股获利、用款付息”的原则，只为本会社员提供金融服务。资金互助会由于其自身较为封闭，会员都是本村的社员，因此在贷款具体操作时成本较低，贷款程序非常简单，同时基于村民相互熟悉，在贷款抵押方面就没有传统抵押那么严格，截至2013年底，我国共成立资金互助会161家[5]。但在实际运营中，也暴露一些问题。首先，由于是村民和农村小企业资源入股，资金互助会在沿海一些发达城市资本金较为充足，而在一些西部省区其资本金甚至无法保障基本运行，因而在不同省区资金互助会运营情况差距较大；其次，由于借款人都是本村成员，并且抵押产品极其不规范，一些资金互助会运行风险很高；再次，会员贷款金额较少但频次往往较多，大量的资金互助会为节省成本一般工作人员较少，这就造成其经营管理能力往往不强。 (四)小额贷款公司 小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司[6]。小额贷款公司除一般坚持“三农”贷款以外还可以自主选择贷款对象。2008年中国银监会下发《关于小额贷款公司试点的指导意见》，规定小额贷款公司的贷款利率在法定利率4倍内自由浮动；小额贷款公司“只贷不存”，主要服务“三农”；小额贷款公司原则上不得跨区域。自2005年我国进行小额贷款公司试点以来，截止到2013年末，全国共成立小额贷款公司7 839家，相比其他农村金融创新形式，小额贷款公司发展较快。这主要是由于小额贷款公司贷款额一般较小，贷款形式较为灵活，掌握贷款人信息较为准确，交易成本相对较低，也能够更好地满足客户不同需求。但由于小额贷款公司资本金来源有限，这就决定了其规模和发展空间会受到限制。 (五)农村信用合作金融组织 现阶段，传统意义上的合作金融，主要表现为农村信用社，近年来我国农村信用社大都转型为商业银行，这与当初以农村合作为本的金融形式已经不相符。2014年，中央一号文件提出要大力发展新型的农村合作形式，新型合作形式的所有权应属于社区性农民集体，它既不同于农村信用社和银监会批设的农村资金互助社，也不同于以往的农村合作基金会，它是以“自愿参加、封闭运行、民主管理、服务三农、互助共济”为原则，充分依托农民专业合作基础上的信用合作，或者是依托社区互助基础上资金互助，达到通过金融合作推动经济合作。现阶段我国农民合作金融形态已呈现多元化趋势，一是农民合作社内部的信用合作；二是由供销社发起的合作金融组织；三是2007年以来在银监会框架下形成的农民资金互助组织；四是社区性的合作金融组织；五是基于网络的新型合作金融形态[7]。从总体来看，新型农村信用合作金融组织发展迅速，特别是前两种。但也应注意到，这些组织往往缺乏管理金融业务的能力，操作不规范，容易形成支付风险，直接影响地方金融稳定。 二、城乡一体化下农村金融发展存在的主要问题 (一)城镇化建设中，缺乏对农村金融生态环境的构建 从我国前期的大量城镇化建设中，其往往缺乏对农村金融生态环境的考量，没有为农村金融的可持续发展创造条件，这主要表现在以下几个方面。首先，前期在城镇化建设中，特别是一些村改社区的地区，缺乏统一规划，没有为银行入驻提供相应的水、电、固定场所以及网络接口配套，直接影响金融机构的进入。其次，在一些城镇化率较高的地区，农村商业金融发展不足，大型商业银行覆盖率低，缺乏下延式服务，对现代农业发展和城镇化基础设施建设支持力度不足；同时，在城镇化较低的地区，在商业银行退出后，农村合作性银行由于受到规模和资金来源的限制，现阶段发挥作用仍然有限。再次，在城镇化发展中，对资金的需求主要来自农村居民、农村企业和农村基础设施三个方面，而大多数商业银行缺乏多样化的服务产品，农村合作金融往往只能针对农村居民和少数农村企业，这些简单的服务产品无法满足城镇化高速发展中“三农”对金融的大量需求，特别是农村居民变社区居民后不断增长的现代金融如保险、信托、理财以及信用卡服务等需求。同时，我们也应该看到，城乡一体化中不同自然村镇、地区在经济发展层次上的巨大差距，也导致对金融的需求和依赖程度不同。 (二)对农村金融创新组织形式监管不够完善，金融风险较高 自2006年，国家开始试点创新农村金融形式以来，我国已基本形成商业银行、政策性银行以及合作金融组织三种农村金融结构体系。同时，国家还相继颁布了大量的规定来管理这些创新农村金融组织形式，以控制金融风险的产生。但从现阶段实际情况来看，这些创新组织在监管和运行中都暴露出一些问题。首先，缺乏相应的配套立法。长期以来，农村领域贷款难除了农村金融结构的不合理外，其核心问题还在于农村生产较为分散，风险较高，农民可提供的抵押物有限或无法评估其价值，一旦遇到不能偿还的情况，将导致金融无法处置。因此，农村集体经营性建设用地、农民对土地承包经营权的抵押、担保权、农户宅基地用益物，如果不能得到法律的确认，没有规范的流转程序，完善的交易平台，即使我们建立了较为完善的农村金融机构，其风险也是不可避免的。同时，现阶段在农业担保，信用评估，以及农业保险领域缺乏大量的立法规范，这进一步推高了新设机构的金融风险。其次，创新组织形式自身管理水平有限。农村创新组织从成立之初就以方便一定区域内人群，程序简单、抵押品审查较为宽松的特点出现。这使得新型金融机构集中表现出缺乏品牌效应，难以吸收存款，操作不规范，难以控制风险，缺乏有效担保，最终导致大量好借难还的现象发生。再次，监管力度不强。在新型农村金融组织中，除了村镇银行、小额贷款公司到在城镇之外，其他几种形式如互助会、合作金融等大都在比较偏远的乡村，由于受地理和现实条件的制约，这些机构成为监管的“真空”地带。同时，这些不同的机构在贷款运营的模式上往往不同，也增加了监管的难度，加大了金融风险。 (三)农业保险还不健全 我国在农村领域开展农业保险业务相较发达市场经济国家起步晚，但近年来发展速度较快，仅2013年中央财政拨付农业保险保费补贴资金就达到126.88亿元，这已经是2007年的6倍。2013年，全国农业保险实现保费收入306.7亿元，为2.14亿户次投保农户提供风险保障1.39万亿元，为3 367万户次农户提供保险赔款208.6亿元，我国已经成为全球第二、亚洲第一的农业保险市场[8]。但从实际效果上来看，首先，保险品种较少。现阶段，中央政府只对15个品种进行投保，一般保额较低，大都只能保本。其次，参保意愿较低。我国虽是一个农业大国，但一直以来主要表现为粗放式的小农经济，广大农民刚刚从生存型向发展型转变，很多人刚刚加入医保，看病和上学的问题都未得到根本改变，这就造成农户参保率普遍较低。再次，农业保险风险很高。由于农业生产具有很高的依赖性，往往在较大自然灾害后造成巨大亏损，这也使得农险公司在大的自然灾害面前存在较高的金融风险，现阶段在制度上还缺乏大灾难分摊机制和市场运作下的再保险制度。 (四)农村信用体系不完善 长期的二元结构，不仅使得城市和农村在经济领域差生了巨大的差距，同时在社会领域也是如此。在二元结构下，城市不断发挥着其巨大的向心力，政策和人们关注的焦点也大都集中在城市。2013年10月，中国人民银行征信中心发布的公告显示，从2013年10月28日起，个人可以通过互联网查询本人信用报告的试点范围进一步扩大，将由原先的江苏、四川、重庆3个试点扩大至北京、山东、辽宁、湖南、广西、广东等9个省市[9]。从试点情况看，人们在关注个人信用体系建设时也往往集中在城市，但城市居民却有着相对农村居民更加稳定的抵押物、更加强大的偿还能力，而农村居民在财产流转上的特殊限制，使得农村居民特别需要有一套个人信用评级体系，以帮助大量没有合格抵押物的农村居民在短期内贷到款用以发展农业生产。同时，农村的小微企业也需要参与到这个评价体系中来，以便能够从创新金融机构中得到帮助，但现阶段我们还没有这样一套评价体系。2012年，德江县以企业的人品(法人)、产品、抵押品和电表、水表、财务报表作为主要考核依据即“三品三表”，向小微企业授予相应的贷款额度，之后又允许农民用林权、土地承包经营权和宅基地使用权作为抵押即“三权”，向银行申请抵押贷款，后来我们称这种模式为“德江模式”，这种模式正是在缺失农村信用体系下的一种无奈之举。 三、城乡一体化下完善农村金融的法律对策 (一)加大对农村金融的监管和扶持力度 农村金融体系是我国金融体系的一部分，由于长期的二元经济结构，造成了我国农村金融市场发展落后于城市金融市场，但由于在统一的市场经济环境下，农村金融市场所带来的金融风险必将影响我国整个金融市场的稳定。2014年4月，国务院办公厅发布《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，要求积极顺应农业适度规模经营、城乡一体化发展等新情况新趋势新要求，进一步提升农村金融服务的能力和水平，实现农村金融与“三农”的共赢发展。在这个过程中，我们认为应加强以下几个方面。首先，加强立法建设，进一步规范新型农村金融组织机构的运行管理。从2006年新型金融机构试点之初，国家一直试图通过规范的的管理来进行监管，先后颁布了大量的规章制度。特别是2014年，银监会出台《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》，进一步对农村中小金融机构的设立等简政放权，降低了该类金融的审批门槛。但笔者认为，对农村金融的管理应该纳入到法律的框架下进行，要规范新型农村金融机构的运营模式，管理模式以及抵押程序和担保程序，这些都需要有明确的法律规定。 在设立新型农村金融机构的过程中不仅要有门槛机制还要有明确的退出机制，要合理控制风险使其实现可持续发展。同时，农村金融立法已成为一个综合体，不单单是金融领域的立法就能解决，现阶段农村宅基地使用权、土地承包经营权，抵押设置问题、流转程序以及交易平台都需要法律进一步给予明确。其次，改变监管方式，加强对农村金融风险识别、检测、评估和预警。长期以来在金融领域的监管一直以“三会一行”，即银监会、证监会、保监会、人民银行按照各自的监管分工，分别承担着不同责任。但我们应该看到，这些新的农村金融机构形式比较多样，地理位置大都在村镇，其中一些金融机构规模比较小且运营模式较为封闭。这就要求现有的监管模式不能依照城市里管理大型金融机构的方式进行，而应该对其进行分类监管。其中正规金融体系由银监部门监管，对合作金融组织、小额贷款公司、资金互助会要协调地方政府共同监管，要充分结合现场监管和非现场监管的手段，特别是在非现场监管中要充分利用网络实现对新型机构的审查和数据追踪，建立一套识别、检测、评估和预警机制。再次，实现管扶结合，促进新型农村金融机构可持续发展。新型农村金融机构建立时间较短，除了应加强监管和合理控制风险外，还应进一步加大扶持力度实现其可持续发展，现阶段除了降低准入门槛和发放补贴外，还可以通过减免税收，拓宽融资渠道，放宽其所有制结构的限制来增强其可持续发展。 (二)加快城镇化建设，推动大型商业银行下延服务 2012年，在党的十八大上，为了进一步推进统筹城乡发展一体化的问题，党中央提出要以新型城镇化建设为突破口，实现城乡在经济和社会领域的和谐发展和进一步融合[10]。据初步测算，到2020年我国新农村建设需要新增资金15万亿～20万亿元[11]，这显然不可能都由政府负担，农村金融将发挥更大的作用。截至2013年，我国城镇化率已达53.73%，现阶段我们推行的城镇化不再是以过去将农村人口大量聚集为目的，而是一种新型的城镇化。这种新型城镇化是以现代产业作为支撑，以农民增收作为目的，以城乡统一规划为前提，最终达到城乡共同发展和协调发展，这为追求高回报而选择退出农村市场的大型商业银行提供了新的发展空间。首先，新型城镇化建设，要求城乡统一规划。在新型城镇化建设中将实现城乡一体的管网设计、共同的基础设施标准、配套齐全的水电气网，这都为大型商业银行的回归提供了物质上的保障。特别是在城镇化建设中，大量的自然村将合并重组为新型的多功能社区，这也为大量村镇银行的设立提供了平台。其次，新型城镇化建设，首先以产业聚集为前提。区别于以往的城镇化建设，现阶段要求在城镇化建设中先有产业聚集，发展特色经济和新兴产业，在农业领域要求产业升级、发展现代农业。在这个过程中需要大量的资金支持，而这种大量的资金需求并不符合小额贷款公司、村镇银行以及互助会设立的初衷以及服务的对象，这也就为大型商业银行的回归提供了必要的现实条件。再次，农民转为居民后，需要多元化金融服务。在城镇化的推进过程中，大量失地农民变为了城市居民，有了房产和补偿金，但对长期以农业为生的村民来说未来如何管理好自己的财产是一个重要问题，而大型商业银行多年来在委托理财、基金产品以及信用卡服务中积累了大量的经验，有着适合不同需求人群的产品，而这些都是创新金融组织所不具备的。因此，我们说城镇化建设为大型商业银行的下延式服务和重返农村金融市场提供了充分的条件和广阔的市场。 (三)完善农村信用体系建设 对于现代的市场交易环境而言，信用是一种建立在信任基础上的能力，不用立即付款就可获取资金、物资、服务的能力[12]。社会信用体系是市场经济国家成熟的一种标志，长期以来我国在社会信用体系建设上还比较薄弱，对个人信用领域的关注较少，更加没有进一步区分企业信用和个人信用。我国自2013年试点建设个人信用体系以来，对城市居民个人信用的关注度要大大领先于农村，实际上也可以说在我国农村领域居民的信用体系还没有真正建立。但在与银行实际借贷活动中，农村居民由于没有法律上规定的更具合规的抵押产品，就显得更加需要一套信用体系来初步证明其具有一定偿还能力。特别是创设小额贷款公司和互助会的初衷，就是为了应对农村居民贷款额少、频次较多，又没有合规的抵押物的问题[13]。但为了防止产生过高的金融风险，我们需要建立一个个人和小微企业信用体系，使得金融风险能够相对控制在一个范围内。 首先，建立农村居民个人生产、生活数据库。城市居民在建立个人信用体系时注重的是消费记录、还款记录以及存款状况，而农村居民由于其特殊的生产生活状况以及相对较低的消费能力，致使在建立农村居民信用体系时不能和城市居民一样。在这个体系中，第一要要登记居民的个人信息、家庭信息以及亲属信息，未来有亲属担保的借款，其信用等级和借款额度都将提高。第二要登记家庭和个人的农民用林权、土地承包经营权和宅基地使用权状况，对已经村改社区的地区要进行评估，这将直接决定其偿还能力的大小。第三要登记家庭和个人在银行的存储状况，如有无定期、国债或基金产品等。其次，建立以风险等级为中心，担保、资产状况为辅的评定体系。在建立的信用体系中，应当设定一个风险等级体系，这是金融机构控制风险的一个重要的指标体系。农业是一个受自然状况影响较大的行业，它的风险往往来自自然状况和市场的影响，这个指标体系应以农村居民从事农业生产的种类和风险程度为标准。同时，在这个体系中也不单单只靠风险评估，还应该考量借款人有无担保，其资产状况，这样可以决定为其贷款的额度，在一定范围内控制风险。再次，将信用等级与利率挂钩，形成浮动机制。金融机构无论在哪里都无法改变其逐利性，我们是市场经济国家要运用市场来引导农村金融的发展，当信用等级体系建立后，可以将信用等级的高低与贷款利率挂钩，信用等级高的人可以享受优惠，等级低的人银行通过高利率来应对未来可能面对的风险。 (四)充分发挥农业保险在农村金融中的作用 通过这些年的调控，我国已经成为全球第二、亚洲第一的农业保险市场，但我国农业保险市场与其他保险领域相比发展依然缓慢，缺乏较为较为完善的保险体系。保险公司作为金融企业追逐利益，降低风险，是其首要目标。然而农业保险一开始就表现出收费低、风险大、盈利较为困难的特点。因此，大多数商业保险机构都会放弃这一市场，把主要业务集中在财险和人身保险上。然而在不断发展的城乡一体化建设中，随着农业生产从分散走向集中，更具有规模化以及市场化，加之自然风险的存在，为农业保险业务提供了大量的市场。同时，农业保险作为农村金融的重要组成部分，农业保险的缺失将影响农村金融借贷市场的发展和完善，因此，在城乡一体化建设中，应尽快建立适合我国农村市场的农业保险体系。首先，充分发挥政府作用，进一步扩大覆盖面。由于我国农业发展固有的特点，决定了以逐利为目标的商业保险公司无法承担全部农业生产的风险，因此我们应成立国家出资的政策性保险公司。从国际社会经验来看，主要发达国家都成立了隶属于政府的农业保险公司，这与我国将政策性农业保险委托给商业性保险公司来做，政府给予一定的补贴的模式明显不同。如美国成立了隶属于农业部的农业保险公司提供对农作物一切险的直接保险和再保险。其次，扩大覆盖面，探索新的品种，逐步提高补贴标准，减轻农户负担。近年来我国随着国家扶植力度的加大，我国农业保险纵向比较发展非常迅速。2013年，主要农作物承保面积达到11.06亿亩；参保农户达到2.14亿户次；农业保险也已覆盖全国所有省份，由最初的5个种植业品种扩大至种植、养殖、林业3大类15个品种[14]，但我们也应该看到承保面积还不足50%，对水稻、玉米、小麦三大口粮作物的保险覆盖率刚过60%。从横向发展比较来看，2013年美国农作物承保面积已达100%，承保品种达到200个左右。未来应该不断扩大承保的范围，增加承保品种，适当提高补贴标准，鼓励农户投保，形成全方位的保障体系。再次，引导农业保险参与城镇化建设。城乡一体化发展将是未来城乡关系发展的主要方向，农业保险的发展模式要更好地适应现代农业、农业合作型企业以及农业规模化经营的需要。标签：三农论文; 金融论文; 农业保险论文; 农村金融论文; 政策性农业保险论文; 银行风险论文; 农村论文; 银行监管论文; 法律论文; 信用贷款论文; 资金监管论文; 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