美国联邦政府对地区经济的干预与调节，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,美国论文,地区论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国的区域问题与联邦政府政策
美国曾经是一个地区经济发展很不平衡的国家。从18世纪建国到本世纪30年代，美国的制造业主要集中在东北部地区，而南部则是一个落后的农业区。因此，先进的北部工业区统治落后的南部农业区是当时美国经济发展的一个重要特征。对于这种地区经济发展的严重不平衡，无论是经济学家还是政府官员都相信通过市场的力量可以较好地解决。然而，1929～1933年的世界经济大危机打破了这种梦想。
为了摆脱经济危机，罗斯福总统执政后从1933年开始推行“新政”。作为“新政”的一部分，美国联邦政府加强了对地区经济的干预。一方面，通过扩大政府间转移支付来增强州和地方政府提供公共服务的能力，并减少地区之间的差异。1927～1934年，美国联邦政府间转移支付占联邦政府支出的比重由3.6%迅速提高到19.7%。另一方面， 通过区域规划、财政援助和水利建设等多方面措施，促进南部落后地区特别是田纳西流域的经济发展。当时，美国国内有7 块集中连片的贫困落后地区，罗斯福选择了其中的田纳西河流域进行综合治理开发的试点。在他的建议下，美国国会于1933年5 月通过了《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》，并依法成立了田纳西流域管理局，负责领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带水利的综合开发与利用，以推动这一地区工农业的发展。尽管田纳西流域开发后来取得了较大的成就，但整个30年代美国联邦政府对落后地区的经济援助仍是很有限的。
第二次世界大战期间，尽管美国联邦财政的集中程度进一步提高，但由于军费开支的急剧增加，联邦政府间转移支付大幅度减少，其占联邦政府支出的比重到1946年仅有1.4%。在战后较长一段时期内， 美国联邦政府因忙于扩军备战和国内经济的恢复，其对落存地区的经济援助也基本上处于停滞状态。这种状况直到50年代末才有所改变。50年代末至60年代初，在不到5年的时间内美国连续遭到两次经济危机的袭击， 再加上农业危机的迅速恶化，因而使得落后地区的境况尤为惨淡，其中不少地区的失业率超出全国平均水平的一半甚至一倍。危机严重地损害着落后地区的经济；反过来这些地区的衰败又影响着全国经济的复苏。为了在全国范围内促进落后地区的经济发展，美国政府于1961年颁布了《地区再开发法》，并依法成立了地区再开发管理局。1965年，为实施约翰逊总统的伟大社会计划（Great Society Program）， 美国政府又颁布了《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等一系列法规，成立了经济开发署、阿巴拉契亚区域委员会以及一些其它的州际区域开发委员会。同时，联邦对州和地方的转移支付也急剧增加，其占联邦支出的比重迅速上升。可以认为，在60年代美国联邦政府对地区经济的干预达到了前所未有的程度。
自70年代以来，美国联邦政府对地区经济的干预逐步削弱。导致这种情况的出现是由多方面的原因引起的。首先，自六七十年代以来，美国地区经济的发展格局正逐步发生变化。在联邦经济政策、自然环境以及低税率等诸多因素的刺激下，北部的人口和工商业大量迁移到南部和西部地区，由此导致先进的北部日趋衰落，而相对落后的南部迅猛发展，“冰冻地带”（Snowbelt）与“阳光地带”（Sunbelt）的对立已成为当今美国经济发展的主要矛盾之一。其次，在60年代，美国推行的区域政策主要是以促进农村落后地区的经济发展为目标的。然而，从70年代开始美国出现了“逆城市化”的趋势。一些大城市的人口和制造业、继而商业和服务业不断迁住附近的“农村地区”，由此导致大城市中心区走向衰落。近年来，大城市的衰落问题已在美国引起广泛的注意。第三，美国联邦区域政策主要是民主党执政时期制定的。共和党执政后，大多对地区干预采取保守主义的做法。如尼克松执政后，最初就反对延长阿巴拉契亚地区开发计划（原来国会只给予6年的授权）。1981 年里根执政后，采取了下放管理权限、削减联邦预算支出、并减少联邦补助的做法。他还建议对阿巴拉契亚区域委员会实行零预算，只是后来由于国会的坚持才使该委员会得以生存下来。
总之，尽管美国联邦政府对地区经济的干预处于时冷时热的状态，但联邦干预在缩小地区差距方面的作用还是十分明显的。从长期的趋势看，美国州际人均收入差异在经过20年代的急剧扩大后，自30年代中期开始逐步缩小，到80年代又呈现出扩大的趋势。很明显，美国地区收入差异缩小的时期恰好是联邦政府加强地区经济干预的时期，而地区差异扩大的时期恰恰是自由放任（如20年代）或联邦干预削弱（如80年代）的时期。这二者之间不无关系。
二、美国联邦对州和地方的财政补助
作为联邦政府干预与调节地区经济的一种重要手段，联邦财政补助（Grants—in—aid）主要是用于增强州和地方提供公共服务的能力， 以及平衡各地区的公共服务水平。自本世纪30年代尤其是五六十年代以来，联邦对州和地方政府的财政补助不断增加，而州和地方政府对联邦补助的依赖性也在加强。1955年，美国联邦对州和地方政府的财政补助总额为32亿美元，占州和地方财政支出的10.2%，占联邦财政支出的4.7%，占美国国内生产总值的0.8%。之后，美国联邦财政补助迅速增加，其在政府财政支出中的重要性也不断提高，并于1978年达到顶峰。1-978年，美国联邦财政补助占州和地方财政支出的比重达到26.5%， 占联邦财政支出的比重达到17%，占国内生产总值的比重也提高到3.6% 。进入80年代，为解决联邦财政收入赶不上财政支出、联邦财政支出又不断扩大的矛盾，联邦政府在下放财政管理权限和削减联邦预算支出的同时，对联邦补助制度也进行了一些调整。具体做法是把一些分类补助项目进行归类合并，同时把一大批补助项目交给州政府。其结果，联邦财政补助占财政支出和国内生产总值的比重都出现下降的趋势。近年来，联邦财政补助再次受到重视。1991年，联邦对州和地方政府的财政补助比上年增长12.3%，其占联邦财政支出的比重提高到11.5%，占国内生产总值的比重提高到2.7%。 据美国行政管理和预算局的估计，到1-997年，联邦财政补助将达到2752亿美元，其占联邦支出的比重将达到16.3%，占国内生产总值的比重将达到3.5%。
表1 1955—1991年美国联邦对州和地方政府的财政补助
资料来源：Advisory Commission on intergovemmental Relations,Significant Features of Fescal Fderalism (Volume 2),Revenuesand Expenditures,1992年，第60页。
联邦财政补助主要有专项补助、分类补助和一般目的补助三种形式。专项补助是为了支持那些特别专门化的项目而设计的一种有条件的补助。它一般由联邦政府指定用途并规定金额、使用期限和各种具体要求，州和地方政府不得移作它用。有的专项补助（约占60%）还要求受补助的州和地方政府拿出一定比例的配套资金。资金配套的比率依项目（或地区）不同而异，低的只有5%，高的达50%或者更多。专项补助中约有70%是按照因素法来确定的。它一般是以人口、人均收入或者财政能力等作为衡量需要程度的标准，合格者即可自动获得这种补助。其余的专项补助大多是以计划项目为基础的，需要者必须自己提出申请。在70年代初期以前，联邦补助几乎都是采取专项补助的形式。之后，尽管分类补助和一般目的补助有较大发展，但直到1982年仍有75%左右的联邦补助采取这种形式。分类补助是70年代发展起来的。它不像专项补助那样带有较强的约束性，联邦政府对该项补助只规定大的使用范围而不作具体限制，也没有资金配套率方面的要求。实际上，分类补助是给州和地方提供一种更有效的收入来源，以消除地区之间的差别。一般目的补助是一种具有最少约束性的联邦补助。它主要是指尼克松于1972年设立的一般收入分享（General revenue sharing）计划。按照该项计划 ，联邦政府每年根据各州人口数、人均收入和税率等因素分配一定数额的联邦收入分享补助金。各州获得的收入分享补助金1/3 直接归州政府使用，其余2/3转拨给地方政府。接受收入分享补助金的地方政府也需 按人口、人均收入和税率等因素重新分配补助金。由于一些州没有把分得的补助金按一定比例分配给地方政府，从1980年起，联邦政府将收入分享补助金直接拨给地方政府。1986年以后，该项计划已全部取消。
从支出构成看，联邦对州和地方的财政补助主要用于四个方面：一是医疗卫生，其中绝大部分用于公共医疗补助；二是收入保障，包括食品补贴计划、家庭抚养费用津贴和住房补贴计划；三是教育培训、就业和社会服务，包括对有困难家庭和残疾人的教育补助、对抚养和收养小孩的补助、人文发展服务、社会服务整笔补贴、以及培训和就业服务补助；四是交通，包括高速公路托管基金补助、城市交通干道补助、以及机场和航空托管基金补助。在1991年，这四方面的补助合计占联邦补助的91.1%，预计到1995年，这一比重将提高到94.3%。从发展趋势看，在联邦财政补助的支出构成中，医疗卫生补助所占的比重由1955年的3.9%迅速提高到1991年的36.7%，教育培训、就业和社会服务补助由10.1%提高到17.1%；而同期收入保障补助所占的比重却由53.5%急剧下降到24.2%，交通补助由18.5%下降到13.1%。再从接受补助的对象看，自70年代末期以来，联邦补助中直接支付给个人的补助所占的比重在不断增加。到1991年，该比重已上升到59.2%。
美国联邦补助主要是通过种类繁多的联邦补助计划来实现的。联邦补助计划的数目，1960年只有132个，1975年增加到426个，1991年又增加到543个。由于这些联邦补助计划大多采取项目补助的形式， 而项目的确定又要求州和地方给予相应的配套资金，因此，在争夺联邦补助的竞争中，经济落后地区往往于不利的地位。从表2中可以看出， 人均收入较高的东北部地区如新英格兰和中东部，其所获得的人均联邦补助金额也较高。相反，南部一些低收入地区从联邦获得的人均补助金额却较低。当然，东北部地区能够获得较高的人均联邦补助。也与它们的工业结构老化、经济增长缓慢以及失业率较高有关。然而，如果把联邦支出和联邦税收负担考虑在内，考察联邦资金的净流入或净流出，那么情况将有所不同。中东部、大湖区、新英格兰和远西部四个高收入地区是联邦资金的净流出地区，而落基山区、东南部、大平原区和西南部四个低收入地区刚好是联邦资金的净流入地区。这说明，美国联邦政府通过财政政策把高收入地区的一部分收入转移到了低收入地区，从而达到缩小地区差距的目的。
表2 美国各地区人均联邦补助金和资金净流人情况
注：阿拉斯加和夏威夷因情况特殊未包括在远西部之内，全国平均则包括
这二州。联邦奖金净流入（出）是联邦支出与联邦税收负担之差额。联邦支出包括联邦补助金、工资和薪水、对个人的直接支付、采购合同以及其它联邦计划。
资料来源：同表1，第42-43、64-65、68-69页。
三、美国联邦区域政策及其效果评价
早在1961年，美国国会就通过了《地区再开发法》，以全面解决美国地区经济发展的严重不平衡问题。根据该法令，美国政府制定了第一个促进所有困难地区（Depressed areas）经济发展的综合规划，并在 商务部下设立了地区再开发管理局。其目的是想通过对那些持续失业率超过全国平均水平一定限度、或人均收入低于全国平均水平一定幅度的经济困难地区提供援助，以帮助它们减小失业，提高收入水平。地区再开发管理局确定的受援助地区主要包括两种类型：一是过去12个月内的平均失业率至少为6%， 而且过去两年内至少有一年的失业率超过全国平均水平50%以上的工业区；另一是农户家庭总收入和生活水平都较低的乡村和小城镇地区。之所以选择生活水平而不是失业率作为乡村地区受援助的标准，是因为这些地区有许多低收入人口由于就业不充分而面临着贫困问题。在此基础上，地区再开发管理局又根据其它标准如地理上相互接近、每州至少一个以及一些特殊情况，对受援助地区的地域范围进行了调整，并增加了一些新的地区。最后，地区再开发管理局选择了1061个经济困难地区作为再开发区（Redevelopment areas），几乎 包括美国全部县数的1/3。
再开发区的范围较小，一般以县为单位，个别的也有包括几个县的。为了在这些地区创造就业机会，并促进其经济发展，地区再开发管理局采取了两方面的主要措施。一方面，管理局通过提供公共设施项目贷款和投资补助，来帮助再开发地区改善其基础设施状况。确定是否给予一个项目提供贷款和补助的主要标准，是该项目必须符合地区的经济发展规划，并能为当地工商业的发展提供机会。另一方面，管理局又为那些在再开发地区建厂或扩建的私人公司提供低息贷款。提供贷款的数额最多可高达土地、建筑以及机器设备总成本的65%，其归还期限最长可达25年以上。同时，为确保项目可靠，再开发地区必须提供10%的贷款或等量的土地和建筑物。申请者则必须提供他们曾向商业信贷机构申请过贷款而没有得到的证明。然而，迫于来自工业发达地区的强大压力，国会通过一项法案，禁止把该项贷款提供给那些从其它地区迁入的公司，以防止工业发达地区的公司“搬家”。
地区再开发计划实施后不久就遭到了来自各方面，特别是国会的批评。这些批评主要集中在三个方面：首先，由于再开发区规模太小，经济力量单薄，加上联邦援助的重点不突出，把有限的资金分散到各地，这对于改善困难地区的经济状况无异于杯水车薪。其次，地区再开发计划设想通过对工商业和基础设施提供贷款和补助，来创造就业岗位，增加地区收入。然而，由于忽视对地区软环境的改善，特别是研究开发和人力资源的培训，结果导致工厂的建设和就业岗位的创造，并没有带来实际的就业，因为当地工人缺乏就业岗位所需要的技术。第三，《地区再开发法》规定，受援助地区在接受援助之前必须呈交一个综合的地区经济发展总体规划。然而，由于地区再开发管理局缺乏研究力量，也没有为地方提供这方面的经费，地区发展规划只能依靠地方的力量和当地工商业的支持。其结果，各地制定的规划往往被控制地区经济的金融、商业和建筑业机构所左右。许多规划大多是迎合地方工商业利益集团需要的项目清单，而不是改善地区生活质量的长期规划。
鉴于地区再开发计划存在的不足，1965年国会通过了《公共工程和经济开发法》。根据该法案，美国商务部在原地区再开发管理局的基础上组建了经济开发署。其目的旨在通过财政援助、规划指导和技术服务等途径，促进那些严重困难地区经济的长期复苏，并刺激其工商业增长。为实现这一目标，经济开发署最初采取了“最差的第一”的战略，对那些失业率最高或低收入家庭比例最大的严重困难地区在资金分配上给予优先。首先，经济开发署把那些失业率在6%以上， 或者家庭平均收入低于全国平均水平50%以上的地区确定为有资格接受援助的地区。这些地区大体上可分为七种类型，即大量失业、持续性失业、人口大量下降、家庭平均收入低和失业率突然增加的地区，以及法律上规定的每州至少一个再开发区和印第安保留地。在此基础上，经济开发署通过计算地区“就业岗位差距”（Job gap）来确定每类地区的优先次序。所谓就业岗位差距，就是把地区失业率降低到受援助标准以下或把地区家庭平均收入提高到受援助标准以上所需要创造的就业岗位数量。根据就业岗位差距的大小，经济开发署最后确定在一定时期内各地区应该得到的财政援助数额。
“最差的第一”的战略虽然满足了国会的要求，但它同时也带来了经济效率的损失。特别是许多按照“最差的第一”标准确定的受援助地区自身缺乏资源来很好地利用经济开发署为它们提供的项目。其结果，这些项目所产生的乘数作用较小。有鉴于此，从60年代后期起，经济开发署开始实行增长中心战略，重点支持那些具有最大增长潜力地区的经济发展。为了提高援助资金的使用效率，经济开发署把受援助地区划分为一些规模较大的经济开发区（Economic development districts）。经济开发区一般由地理上相互接近的5至15个县组成。 每一开发区都必须有一个发展水平较高并具有发展潜力，因而能够支持和带动整个地区经济发展的增长中心。在资金分配上，经济开发署把绝大部分援助项目都放在增长中心，以便能够创造更多的就业机会。对于增长中心以外的地区，则主要是通过人力资源培训和社会服务，提高当地居民的素质。
经济开发署对困难地区提供援助的方式主要包括公共工程、技术援助、以及经济和贸易调整援助等（参见表3），其中， 公共工程是最主要的援助方式。根据《公共工程和经济开发法》，经济开发署应提供援助帮助困难地区发展必要的公共设施。为此，经济开发署设立了公共工程专项拨款，对那些能够为困难地区创造较多就业岗位的项目新扩建给予援助。受援助的公共设施项目主要有工业公园、一般工商业设施、旅游和娱乐设施、港口、机场建设、职业和技术教育设施、医疗设施等。1966～1991年，经济开发署通过公共工程与设施建设计划，共对困难地区的8111个公共设施项目提供财政援助，援助金额达43.28亿美元。其 中，1991财政年度提供援助的项目为191个，援助金额为1.41亿美元， 占当年国会对经济开发署财政拨款总额（2.09亿美元）的67.5%。从受援助项目资金的来源看，到1991年为止，经济开发署对公共工程项目提供的援助约占受援助项目总投资的33.2%，其中直接补助占29.6%，追加补助占2.6%，贷款占0.9%。
经济调整援助是另一个重要的援助方式。它主要是为那些面临着工厂大量关闭或迁出的地区以及遭受严重经济衰退的地区进行经济结构调整而设立的。到1991年为止，经济开发署已为这类困难地区的1208个项目提供了经济结构调整援助，援助金额达7.8亿美元。同时，经济开发 署还通过贸易调整援助计划对那些由于进口产品的增加而受到损害的公司和产业给予技术援助，并通过技术援助计划为困难地区提供各种技术和社会信息服务。
总体上看，经济开发署通过提供财政援助、规划指导和技术信息服务等多种途径，有力地推动困难地区的经济发展，取得了一定的成就，但它并没有完全实现最初确定的目标。按照原来的设想，经济开发署的主要任务是通过兴建公共工程等措施，促进落后的非大城市地区经济的长期发展。然而，从70年代开始，由于美国经济长期不景气，国会不断把阻止经济衰退、减轻灾害、贸易和经济调整等一些短期的反经济周期任务交给经济开发署，受援助的地区范围也从非大城市地区扩展到包括大城市地区，这样就使经济开发署的性质发生了重要的变化。同时，由于美国各地区都面临着程度不同的区域问题，国会不断要求经济开发署把财政援助提供给更多的地区。其结果，有资格接受经济开发署援助的地区最后达到几乎包括美国人口的80%。显然，经济开发署不可能用十分有限的资金来解决美国大部分地区的众多经济问题。
表3 1966～1991年经济开发署主要援助项目
资料来源：U.S.Department of Commerce,Economic DevelopmentAdministration:1991 Annual Report,1992,Washington,D.C.。
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