公共风险与财政抉择,本文主要内容关键词为:财政论文,风险论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、目前我国的公共风险呈现扩大趋势
财政天生就是承担公共风险的。在制度结构合理,尤其是市场制度比较完善的情况下,财政所承担的公共风险主要是限于市场不能达到的领域。而在我国经济转轨的现阶段,财政所承担的公共风险则是全方位的,且呈扩大的趋势。以下几个方面表现最为突出:
一是国有企业的财务风险。按照政企分开的思路,把国有企业推向市场,那么,国有企业的财务风险应当是通过市场机制来化解,但由于目前我国市场机制还不够建全,现代企业制度改革也不够彻底,这类风险还得靠财政承担。目前国有企业普遍靠负债经营,亏损严重。第三次工业普查结果表明,2234家大中型工业企业中,有745家已经资不抵债,负债已经超过资产16.9%,负债率最高的企业,负债相当于资产的3.8倍。这其中国有企业占到84.4%,资产占到88.6%(李启明等,1997)。1996年8月末,全国国有工业企业亏损面达到49.7%,其亏损额1-8月累计达到461亿元,比上年同期增加54.3%。1997年1-4月预算内国有工业企业实现利润只有25.7亿元,比上年同期下降32.9%,而亏损额达到257.79亿元,比上年同期增加2.1%。1998年1-5月国有工业企业的利润已经变为负数。企业财务状况恶化,致使有800万职工领不到足额工资,有2000万职工在亏损企业就业,有几百万退休职工领不到足额的退休金(吕福新,1998)。尽管财政由于自身财力紧张,客观上无力承担,但国有企业的亏损迟早都要落到财政头上。
二是金融风险。金融风险引起了社会的普遍关注,但大多未意识到金融风险是一种公共风险,最终是要靠财政来承担的,在以国有独资银行为主的我国尤其如此。1998年财政向国有独资商业银行发行2700亿元的特别国债,专项用于补充国有独资商业银行的资本金,实际上就是银行风险向财政转移。改革开放以来,银行的作用大大增强,金融机构贷款余额增长远远超出了同期GDP的增长。伴随着金融机构资产的迅猛增大,大量资金脱离了中央银行的监控,在体外循环,这在1992-1993年房地产热时最为显著,其后遗症至今还未消除。而体内循环的资金有相当一部分变成了挂帐、欠帐、呆帐和死帐。如1992-1995年四年中,工业企业累计亏损2600多亿元,除了财政补贴一块以外,剩下的部分由银行挂帐(刘尚希等,1997)。此外,国有企业长期来状况下佳,造成了大量信贷资金呆滞,有相当一部分变成了收不回的死帐。金融机构不良资产不断增加,信贷资金周围速度减慢,加之企业大量欠息,使整个金融系统陷入亏损的边缘。为此,1995年以后国家采取了许多措施,如强化国有商业银行的经营责任和贷款损失责任;对非银行金融机构实行重新登记,撤并金融机构;实行分业经营,与所属的信托投资公司脱钩;禁止银行信贷资金进入股市等等。这些制度上的改进对抑制金融风险收到了明显成效,但上述状况仍没有根本扭转,金融风险实际上仍在不断扩大。
三是经济衰退的风险。自1996年宏观调控国民经济实现软着陆以来,我国经济增长呈不断下滑之势,1997年8.8%,1998年7.8%,1999年预计是7%。尽管人民银行从1996年开始放松银根,逐渐加大了资金支持力度,1996年5月、8月两次降息,1997年10月又一次降息,1998年3月、7月、12月再次连续3次降息,1999年又一次降息,其幅度之大,前所未有,但效果并不理想。面对这种状况,从1998年8月起实施了以增发1000亿元长期国债为标志的积极财政政策,加大基础设施投资,扩大内需,以拉动经济增长。1999年仍以实施积极的财政政策为主来扩大内需,刺激经济增长。在防范经济衰退风险方面,财政政策比货币政策更为有效。
四是失业风险。企业转制和经济滑坡使就业岗位相对减少,导致社会失业人员急剧增加,对社会稳定构成严重威胁。据估计,我国目前城镇失业率达到5-8%,约有1200-1400万城镇劳动力处于失业状态(刘国光,1997)。1997年底,全国国有企业分流下岗职工达到1274万,占国有企业职工总数的12%。预计到2000年,每年仍将有300-400万下岗人员(张卓元,1999)。若再考虑到各种隐性失业、农村大量的剩余劳动力以及人口基数大等因素,可以看到,我国失业的风险正日益增大。这对财政构成了沉重的支出压力。1998年,中央财政在资金十分紧张的情况下,安排164亿元资金用于下岗职工的生活补贴和再就业补助。不难预料,今后财政这方面支出还将不断扩大。
五是外债风险。1994年我国外债余额突破1000亿美元大关,成为发展中国家继巴西、墨西哥之后的第三大债务国。自此以后,外债规模一路攀升,到1998年6月,我国外债余额达到1379.6亿美元。虽然短期外债所占比重较小,但增幅很快,比1997年同期增长了31%,超过外债总规模增幅约1倍。再过2-3年,我国外债偿还将达到高峰。目前外债余额占GDP的比重达到13.6%(陈坚、1999),而1998年财政收入占GDP的比重只有12.4%。1998年底,中央政府外债及被视同主权债的各部门外债余额约700亿美元,折合人民币达到5800亿元。这对财政来说,是难以置身事外的。
上述公共风险最终都会反映到财政上来,如果财政自身状况不能很快得到改善,则结果只能是导致财政赤字和债务规模的扩大。1998年财政赤字从1997年的558亿元扩增到960亿元,债务发行规模(包括内外债)从1997年2476亿元扩增到3311亿元,若加上转贷给地方的580亿元和2700亿元的特别国债,则1998年的债务达到6591亿元。这种跳跃性扩增,实际上就是上述风险因素在1998年转化为现实的结果。另外,财政的税收能力相对低下,自身困难不断加剧,这实际上是更为严重的另一种公共风险,因为这表明整个国家防范公共风险的能力在不断下降。
二、公共风险扩大的直接原因在于经济转轨中的制度缺陷。
公共风险之所以在目前呈现出急剧扩大的趋势,直接的原因是经济转轨过程中的制度缺陷。从计划经济转向市场经济,是全面而深刻的社会变革。这种变革没有任何模式可以套用,不可能像盖房子一样,按照某种设计图纸来进行,只能是运用“试错法”,一步步摸索。因此,在摸索的过程中,新旧制度并存,导致制度结构的整体功能下降,使从前不曾显现的公共风险因素在转轨过程中显现出来,从而呈现出公共风险的扩大。如金融风险,在传统体制下是不可能显现出来的,因为行政管制导致金融抑制,进而也抑制了金融风险。但国民经济的市场化改变了国民收入分配格局,家庭部门所占的收入份额不断上升,储蓄率也相应地提高,融资活动的规模以前所未有的速度扩展,而金融制度的创新却没有相应跟进,尤其是金融监管,直到90年代中期才被提上议事日程,致使金融风险不断累积,以致今天到了无以复加的程度。
国有企业财务风险的扩大,一方面是由于旧的制度失去了约束企业行为、防范风险的能力,如所谓“内部人控制”在旧的企业制度下是不可能发生的,但旧体制中那种依附关系却依然存在,风险责任无法明晰。而另一方面,新的企业制度对企业行为确实产生了明显的激励作用,但由于新制度尚未完全确立因此对市场风险的化解能力还不够强,使本应在市场中解决的问题却推到了市场外,因而导致了公共风险的扩大。因此,只有加快企业转制的步伐,完善新的企业制度,才能防范公共风险的进一步加大。
当前经济衰退的风险与其说是经济周期规律的作用,倒不如说是制度缺陷所造成的。经济滑坡看似由于内需不足,其实是供给不合理。没有不合理的需求,只有不合理的供给。供给过剩反映出产业结构已经与需求结构不相适应。因为供给是慢变量,在短期内是难以改变的,故对政府而言,只能从需求方面打主意,以扩大内需的办法来消化过剩的供给。但深究一步可以发现,不合理的产业结构很大程度上是投资者的错误理解所致。而投资者的错误却与决策体制相关,亦即投资决策者不承担风险责任。许多投资项目建成投产以后才发现产品没有市场,造成产品积压。尤其是重复建设,导致了生产能力的大量过剩。据国家信息中心公布的材料,全国900多种工业产品生产能力,有半数利用率在60%以下。其中82种主要工业品生产能力达到满负荷的只占11%,利用率在80-99%的占25%,利用率在50-79%的占40%,利用率在50%以下的占22%(吕福新,1998)。这表明,眼前的经济衰退风险并不是经济运行的自发作用,而是由于制度不能及时化解风险而引致的风险累积,是长期来投资体制的缺陷造成的。投资错误产生的风险当时没有显现出来,但却通过产业结构的固化积淀而累积下来,达到一定的临界值,便转化为经济衰退的风险。从这里可看出,公共风险具有很大的隐蔽性。
财政自身状况不佳,固然与制度结构的整体功能缺陷导致的公共风险扩大有关,但更与政府分配制度自身的缺陷紧密相连。一是政府统一的分配权被部门分割,导致了政府分配秩序的极度混乱,“三乱”(乱收费、乱摊派、乱罚款)泛滥成灾,以致到了民怨沸腾的地步。这不只是造成政府财力分散,更重要的是加大了公共风险,削弱了国家的风险防范能力。二是政府统一的融资权被部门把持,致使政府融资陷入无序状态。为加快社会基础设施的建设,强化基础工业,由相关政府部门或政府机构发行一些债券来筹集资金是可行的,也减轻了财政集中性融资的压力。但问题是必须统筹规划,严格控制。因为政府部门或政府机构的债务都是属于公共债务,与财政部发行的国债并无实质性的区别,可称之为“准国债”。但在实际操作过程中,各自为政的现象非常普遍,发债的积极性很高,致于能否归还则考虑不多。这样,政府的实际债务规模就很容易失去控制而陷入债务危机。现在实际上已经面临着这样的危险。因此,矫正政府分配制度的缺陷,也是防范公共风险的重要一环。
从另一个角度讲,公共风险又是推动制度变迁的动因。公共风险的扩大也许能加快制度创新的步伐,从而增强国家防范公共风险的能力。
三、财政要以市场为导向来防范公共风险
从前面的分析可以看出,公共风险的大小直接取决于整个制度结构的完善程度。从市场化改革这个角度来分析减少公共风险,关键是如何进一步规范市场,完善市场机制。这要求政府财政以市场为导向来组织市场、规划市场和约束市场(戴维·奥斯本等,1996),而不是让市场自己“自发”地去完善。财政完全可以改变传统“计划方式”,而采用“市场方式”来实现财政收支过程。“计划方式”满足于按计划来收税和拨款,至于收支过程会对市场运行产生什么样的影响,则根本就没有顾及到。这时,财政成了真正的“出纳”,一手收钱、一手付钱。这样的工作完全可以让机器来完成。“市场方式”则要求在充分考虑市场特性的基础上,通过收支过程来实现对市场的规范。在当前社会经济发展过程中,财政面临着许多新的挑战:如社会基础设施短缺、城市公用设施不足、基础教育滞后、社会保障落后、穷人和失业者增多,如此等等,如果按照“财政就是拿钱”的思路来考虑这些问题,那所需要的资金会达到天文数字,由此产生的公共风险就无法化解。而“市场方式”则可以运用市场机制的力量来防范公共风险的积累,从而减轻财政的压力。事实上,这种探索已经开始。如社会基础设施的建设采用BOT方式,就使市场的力量和政府的力量实现有效的结合。公路收费也是运用市场力量来实现政府的目标。如果所有的公路建设都要等着财政拨款来实施,则我国至今恐怕还没有一条高速公路。我国电讯业之所以能得到迅猛发展,也是与这种方式有关。这种探索是在财政十分困难的情况下逼出来,并非是政府有意识地在运用市场的力量来化解公共风险。当然,在这种探索的过程中,也出现了一些问题,尤其是在运用收费手段时出现了明显的混乱,以致不少人指责收费,认为只有税收才能实现规范化。税收确实是影响市场的重要手段,可以利用税收鼓励或限制某种市场行为,也就是通常所说的规范或调节市场。但除了税收以外,收费也是一个重要的手段,在某些方面甚至比税收更有效、更灵活,关键是如何运用。收费可以组织市场,BOT方式即是;还可以约束市场,减少需求,如公路拥挤就可采取收取使用费的办法来缓解。此外,在改变公共投资方式、共担风险、创造需求等方面,也都可以起到通过市场机制来化解公共风险的目的。
组织市场和规范市场的过程是财政职能的实现过程,亦即化解公共风险的过程。这应当成为我们考虑财政问题的一个基本出发点。面对市场,我们可以有两种选择:一是撇开市场,二是运用市场。前一种选择使财政化解公共风险的过程独立于市场以外,这意味着财政要承担全部风险。如传统观点认为,社会基础设施只能是由财政来承担,市场是不可能介入的。这是把财政作为市场的对立面来看待的,因而在市场与财政之间人为地划了一条鸿沟,致使财政永远陷于入不敷出的境地。而后一种选择使财政化解公共风险的过程借助于市场的力量,这意味着强化了市场机制化解风险的能力,从而减少了财政承担的公共风险。这种选择暗含着一个观点,即财政与市场不是对立的,二者之间并非泾谓分明。在某种意义上,财政是市场的延伸。流行的看法是,市场存在缺陷,故需要政府去弥补。这实际上仍是一种对立的观点。按照这个思路去行事,恐怕财政规模无论多大都会嫌不够。西方福利国家陷入困境,不能说与这种理论没有关系。与其说市场存在缺陷,倒不如说是我们对市场认识不够,对市场组织不够。对于市场范围以外的领域,我们不能说市场有缺陷(或失灵)。如公共安全,是市场所不能解决的,但不能据此认为市场存在缺陷。这就像汽车不能起飞,我们不能据此认为汽车存在缺陷(失灵)一样。西方经济学里的“泛市场主义”分析方法,结果反而模糊了对市场的认识。现在看来,问题不在于市场是否有缺陷,而在于怎样去认识市场、组织市场和规范市场,甚至创造市场。如果政府在这方面能取得突破性进展,强化市场机制化解公共风险的作用,那么,财政防范公共风险的压力就可以大大减轻。