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中图分类号：F124.7文献标识码：A文章编号：1672-2817（2003）01-0013-04
按照国际通行的判定标准，我国已跨入居民收入很不平等国家的行列，其表现是：（1）收入差距扩大速度加快；（2）收入分配群体性特征显著；（3）公众对分配现状不满情绪高；（4）公众对高收入者的收入认同感低；（5）扭转差距扩大化趋势的难度大。[1]可见，收入分配问题已成为中国当前社会问题中最引人注目的问题，已经到了非采取措施加以解决不可的地步。诚然，适度的收入分配差距有利于促进市场竞争，提高经济效率。但是，过大的差距则会导致贫困、社会冲突、低收入者得不到发展与改善自己处境的公平机会等一系列妨碍整个经济社会稳定发展的严重后果。本文试图从政府行为的角度来分析这种收入差距扩大化的成因及解决途径。
一、政府行为的“失控”导致了收入差距扩大化的产生
在我国，居民收入差距的拉大是从改革的那一天开始的。之前虽有收入分配差距，但是不大。
在计划经济体制下，一是政府在国民收入的初次分配上，对农民的农副产品实行统购统销政策，牢牢控制了货币流向农民手中的渠道；对城市居民的职工规定了工资级别和标准，又牢牢控制住了货币流向城市居民家庭的渠道。这样，政府便在国民收入的初次分配领域中，拥有了一套可直接对城乡居民收入实施有效调节的手段和直接控制居民收入分配的“权力”，便可分别在城乡进而在全国范围内有效地调节居民收入分配差距，防止扩大化。二是政府在国民收入的再次分配上，由于有了上述两个“牢牢控制”，汇集了一大笔可对城乡居民收入实施二次调节的财力和物力资源，便可利用转移支付等手段，对贫困地区和弱势群体实施有效地救济和援助。这样一来，政府手中既有了“权”，又有了“钱”，自然可以按照当时社会政策的要求，将收入分配的差距控制在比较理想的“公平”状态下，而不至于扩大化。[2]
然而，在市场经济体制下则不然，收入分配的差距却变成了这种制度的产物。因为适度的差距有利于促进生产力的发展和经济的增长。但是，这种适度的差距如不加以适当的控制而让其迅速的扩大起来，则会走向它的反面，直接影响社会经济长期稳定的增长。这就是说，在市场经济体制下，有了一个既要有差距存在的必然性，又要有差距不宜过度扩大化的必然性的二律背反的矛盾。
事实上，我国政府在改革开放的初期，出于转型经济的要求，基于发展生产力提高个人劳动生产积极性，实现经济快速发展的目的，就选择了“放任”或“容忍”收入差距拉开、增加不平等程度，并寄期望由此换得自动长远地解决不平等问题的政策行为。在这一政策理念行为的导向下，随着改革的逐步深入，相继失掉了计划经济体制下的两个“牢牢控制”。既在国民收入的初次分配上失掉了对货币流向城乡居民家庭的控制权，又在国民收入的再次分配上失掉了实施二次调节的财力和物力资源。政府再也不能像过去那样有效地控制国民收入分配的流程了，结果使我国居民收入的差距一天一天地扩大起来。
随着我国旧的国民收入分配调节机制的离去，而新的、适应市场经济体制的国民收入分配调节机制还尚未建立、完善起来之前，这种政府行为导向的必然结果也就只能是收入分配差距的迅速扩大化，其现实表现有：
第一，在个人身上便是凭借各自不同的经济和政治资源聚敛财富。由于人与人之间资本含量的不同、效率的高低不同，分别按照个人贡献大小获得报酬，使得一部分人先富起来的同时，拉开、以致不加控制地拉大了个人收入的差距。从价格“双轨制”到出现瓜分国有资产以及腐败现象的进一步普遍化，使得一部分人将自己手中已有的、本应属于人民赋予的各种经济、政治资源，占为已有牟取“不义之财”，开始并加剧了财富向少数人或社会群体聚敛的势头和速度。
第二，在单位部门内是“八仙过海、各显神通”。一些政府部门各自动用其拥有的、本应是国家政府赋予的经济和行政手段介入分配，私设“小金库”，利用国家的资源为其谋利。一些企事业单位竭力维护自己的垄断地位、资源以获取垄断利润，占为已有，并以各种形式私分给自己的职工；而且这种内部的非法分配又是极其等级和极其不均的。一些无垄断地位的部门，则通过各种合法和非合法的手段，甚至通过“打擦边球”的途径，尽可能多地获取收入分配给其职工。更为可怕的是：这种政府“失控”还使得一些国家要害部门，像金融、司法等个别政府部门，也刮起了这种不正之风。更甚者是个别政府机关则学会利用手中的权力进行“权力出租”，或搞摊派、集资、乱收乱罚来为其获取收入。凡事种种，不仅拉大了不同单位部门职工之间的收入差距，而且丧失了政府应有的“道德行为”，使政府“失控”的程度更加严重起来，在使部门之间收入差距迅速扩大化的同时，形成交叉效应，使此风更为严重的曼延起来并达到了普遍化。
第三，在各地方上是地区保护各行其是。一些地方政府，采取地方保护主义，搞地区封锁，置国法于不顾，保护违法乱纪的经营企业或个人，甚至制假造假、非法经营，唯地方利益至上。再加上，在城乡劳动力市场人为分割的城乡户籍制度和农村税费制度的影响下，这种政府行为的结果，既进一步拉大了地区之间经济发展水平的差距，也人为地强化了不平等的竞争环境，使得不同地区之间、特别是城乡之间的居民收入水平处在一个悬殊的差距状态之下。
第四，在人的理念上是“按要素分配”已取代了“按劳分配”的支配地位。按劳分配原则尽管在党和政府的文件中并未抹去，但在实践中，它在一些部门和地区已不再居于支配地位了。加上处于转轨过程中的政府部门，在上述环境下，又始终没有找到一个切实可行的有效调节机制，去应对这种迅速扩大的局面，居民收入的差距又怎么能不被日益迅速的扩大化呢？人们对以按劳分配为主的分配理念的坚信又怎么能不被动摇呢？对高收入者的部分高收入又怎么能形成一个共同的认同感呢？
二、政府行为的“扭曲”是形成收入差距扩大化的原因
从上述分析可以看出：当前我国居民收入差距扩大化的局面是由政府行为的“失控”产生的。而这种“失控”的原因就在于政府的政策行为、角色行为、制度行为的“扭曲”造成的。
第一，政府的政策行为导向拉大了差距。改革初期，我国政府实施的有关分配政策实际上是定位在“容忍”拉开差距的基调上。所谓的“效率优先，兼顾公平”的基本出发点，实际上是拉开差距，换取效率，而“兼顾公平”则处于“兼顾”的从属地位而被忽视。在这一政策理念指导下的政府行为，几乎在国民收入初次分配调节差距方面显得无能为力，并没有找到任何一种行之有效的措施，而只是惟恐走上平均主义的老路，眼睁睁地看着差距一天天地拉大起来。实践已证明：我国经济迅速增长了，可居民收入的差距拉得更大了。可见，经济增长本身靠的并不是差距拉大，它也并不能自然地解决不平等的问题。相反，过大的差距则反而会妨碍市场化的改革和经济长期稳定的增长。尽管，随后我国政府被迫调整政策行为导向，并通过二次调节分配，采取了诸如财政、税收、金融等一系列的宏观调控措施，但这只能是有所缓解，效果并不显著。因为，我国当前居民收入分配差距拉大的原因，并不主要在于再次分配上的宏观调控措施的得力与否，而在于国民收入初次分配上的“不公”，在于政府在初次分配上的政策行为导向的“扭曲”。另外，加上有多年来“放任”或“容忍”政策行为历史的政府部门，也不可能一下子掉转航向，并在行动上积极主动地施行国家政府的宏观调控措施，他们需要有一个心理的、行为的调整期。这样，居民收入分配差距的进一步扩大化也就在所难免了。
第二，政府的角色行为扭曲拉大了差距。政府角色行为的立脚点或出发点应该是全体社会成员的“大日子”，是覆盖所有社会成员的利益，是“三个代表”的忠实实践者。但是，在经济转型时期，当旧的分配机制失控后，新的、以适应市场经济的分配机制正在逐步形成之时，而一些政府部门角色行为的立脚点却发生了“扭曲”，在不少场合、不少地区、或不少特定背景下，开始转向追求本单位、本部门、本地区利益的轨道上来了。在一些政府部门，考虑国家全局性问题利益的人少了，心中盘算、谋划自己本单位“小日子”的人多了，甚至为数不少的政府部门的行为已经彻底地偏离了公众利益的轨道，异化成了“独立王国”。个别地方政府违法乱纪，进行“权力出租”，勾结地方黑势力，大肆掠夺，聚敛财富，占为已有，走上了犯罪的道路。在这种政府行为角色的扭曲下，调节广大居民收入差距的事项当然难亦被顾及到，须以割舍本单位、本地区既得利益为代价来调节分配收入差距拉大的政策举措，也很难获准实施，群体性的部门之间、地区之间的收入差距也便自然地快速扩大化起来。
第三，政府的制度行为“真空”拉大了差距。[2]由于计划经济体制下的那套非常有效的、对居民收入差距实施调节的机制，随着改革的深入不复存在了，而与市场经济体制相适应的、规范化的收入分配差距调节机制还远未形成，便由此形成了一个收入分配差距调节机制的“制度真空”境地。在这种“制度真空”其间，难免“八仙过海、各显神通”，造成居民收入差距无限的扩大化趋势。居民收入差距扩大化的集中体现是：初次分配上的“不公”，再次分配上的“不均”。前者主要是指由于竞争机会不等产生的非正常收入差别。这种竞争机会不等是由市场经济秩序不完善以及政府运用行政权力干预和管制造成的，也即由政府政策行为导向、角色行为扭曲、制度行为“真空”等造成的不等。后者则主要是指收入分配差距超过了社会成员所能认可的程度，是公众对收入分配现状已经产生了不满，特别是对高收入者的部分高收入没有认可，尤其是对依靠行政权力垄断的不合理的高收入以及贪污腐败、权钱交易的非法收入表现出来的强烈不满。看来，前者偏重于经济意义，而后者则偏重于社会人文意义。由前者经济意义上的差距，也必然会引起后者社会心理上的不平衡。显然，这些都是政府行为“扭曲”所致的结果，必须要引起我们高度的重视。[3]
转型经济国家居民收入差距的拉大是伴随转型经济全过程的问题。我国经济体制的破旧立新、打破了原有的分配格局，改变了支配经济关系的权力关系，从而改变了政府行为，使得一些地方政府部门的行政行为失去了“规范”而“扭曲”，进而改变了居民的收入分配关系和财产关系也并不奇怪。这种收入分配制度的改变，居民收入手段的多样化，加之政府行为对收入分配调节的不力，最终引起的我国居民收入有效差距的扩大化，是会随着我国改革的渐进过程逐步加以解决的。
三、政府行为的“规范”是解决收入差距扩大化的途径
扭转我国当前居民收入差距扩大化趋势的难度相当大。因为它要牵涉到各方面既得利益格局的调整，特别是政府部门既得利益格局的调整。可以想象，在我国有着几千年封建历史的国度中，且政府行为对整个经济社会的运行始终拥有极大的权力，其难度更是可想而知了。但是，我们的政府是在中国共产党领导下的，始终代表广大人民群众根本利益为最高利益的政府，为求得国家的长治久安，社会的稳定发展，就必须扭转这种局面。
研究转型国家的收入不公，必须以经济转型所带来的制度变迁为着眼点，而对收入不公引起的差距扩大化治理的对策，也必须从相应制度的构建与完善入手，从政府行为的“规范化”入手，来构建公平合理的分配制度。
第一，打造初次分配的公平制度。前面已提到造成我国当前居民收入分配差距拉大的主因是国民收入的初次分配“不公”。而这种“不公”又是由各经济主体竞争的机会不等引起的。因此，我们必须从国民收入初次分配中的竞争机会不等入手，来着力解决引起居民收入差距拉大的主要成因。我们追求的社会主义市场经济条件下的公平，是竞争机会的公平，是竞争机会公平条件下的效率提高，而绝非是竞争结果的平等。因竞争机会不等产生的非正常收入差别，也绝不是我们所期望的“效率差距”。政府只有将初次分配中的“不公”问题解决好了，秩序规范化了，再次分配的各种调节手段才能凑效，差距拉大的状况也才有望得以切实的缓解。
第二，规范政府行为的公平动机。初次分配中的竞争机会不等是由政府行为动用行政权力进行干预和管制造成的，所以，我们又必须从规范政府行为入手，摆正政府角色，把坚持以社会公共利益的极大化作为政府行政行为的惟一动机，把广大公众的“大日子”作为政府行政行为的公平动机。为此，我们应立即采取所有可以采取的措施、剥离掺杂于政府行为中的自身利益因素，使政府行为真正地走上与其“角色”相对称的轨道上来。
第三，完善市场秩序的公平环境。造成初次分配中竞争机会不等的另一个原因是市场经济体制的不完善。为此，我们还必须建立、完善与市场经济相适应的收入分配机制，迅速施行各种可以施行的方案，全面消除体制漏洞，规范市场分配秩序，铲除行政权力对资源配置的过度干预，这是当前解决差距扩大化的一个迫切而急待解决的问题。
总之，在转型经济条件下，治理收入不均，抑制收入差距过大，其根本措施在于加快经济转型步伐，尽快地建立起完善的市场经济体制与之相配套的法律法规体系。我们不但要对传统的收入分配制度加以改革，而且还要加快社会主义市场经济法制环境的构建，以法律手段为合法经济主体的合法经济活动提供公平的竞争环境，打击各种非法经济活动。只有这样，我们才会从根本上打造起初次分配的公平制度基础，端正政府的各种行为规范，使得我国当前居民收入差距扩大化的局面得以改观。
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