【法学研究】
风险预防原则在防灾减灾领域的适用 *
邢爱芬 李一行
摘 要： 起源于德国环境法的风险预防原则已广泛适用于全球环境保护，成为国际环境法的一项基本原则。随着灾害多发以及人们对灾害问题日益重视，风险预防原则向防灾减灾领域渗透发展。由于灾害风险管理与人权保护、环境保护等问题交叉渗透、密切相关，风险预防原则向防灾减灾领域发展一方面使该原则的适用范围进一步扩大，另一方面使其法律地位进一步强化，成为一项正在形成的习惯国际法规则。将审慎对待灾害风险作为一项国家义务，对于人类社会可持续发展意义重大。无论是从履行国际义务还是从维护国家利益考虑，中国都须未雨绸缪，在综合性的灾害防治立法中确立风险预防原则并推进其适用。
关键词： 风险预防原则；防灾减灾；习惯国际法
人类社会已成为风险社会，大量潜在的灾害风险一旦变成事实，将带来严重的、不可逆的后果。有数据显示，仅《兵库框架》(2005年在日本兵库县举行的世界减灾会议通过了《2005—2015年兵库行动框架：建立国家和社区的抗灾能力》，简称《兵库框架》)施行10年间发生的灾害就造成70多万人死亡、140多万人不同程度伤残、约2300万人流离失所，2008—2012年有超过1.4亿人因灾害而无家可归，其中妇女、儿童等弱势群体受到更为严重的影响，经济损失总额超过1.3万亿美元。①随着实践的发展，人们逐渐认识到，仅关注应灾救灾并不能减少灾害发生。起源于德国环境法的风险预防原则于20世纪80年代被引入国际法，目前已适用于全球环境保护，被众多国际条约直接援引或间接体现。随着全球灾害多发以及人们对灾害问题日益重视，风险预防原则向防灾减灾领域发展，适用范围进一步扩大。加上灾害风险管理与人权保护、环境保护等问题交叉渗透、密切相关，风险预防原则的法律地位进一步强化，正在成为一项习惯国际法规则，对人类社会可持续发展发挥至关重要的作用。
一、风险预防原则的概念界定与核心要素
风险预防原则(precautionary principle)直译为预防原则或谨慎原则，也有人译为警惕原则②、预防和预警原则③、风险防范原则④等。在不同译法中，风险预防原则的采用频率最高，本文亦采此称呼。1845年英国伦敦市发生的霍乱事件的处理，是最早的蕴含风险预防思想的典型案例。⑤风险预防原则作为一个明确的法律概念产生于德国，其前身是德国著名的Vorsogre(事先的考虑与担忧)法则。⑥1976年德国《空气污染防治法》正式确立风险预防原则，该原则后来被引入国际环境法，适用范围从海洋环境保护逐渐扩展到几乎所有环境保护领域，如气候变化应对、危险品控制、臭氧层保护、生物多样性保护、与环境有关的贸易领域等。目前，风险预防原则正在向防灾减灾领域渗透发展。然而，迄今为止，风险预防原则并没有一个明确清晰的定义。precaution一词的释义是“为了避免可能的危险或损害而采取行动”⑦，其出现在法律文件中时，是指在缺乏科学确定性证明会造成损害的前提下(即仅存在造成损害的“风险”时)采取预防措施。存在风险是启动风险预防原则的前提，即该原则的触发要件与核心要素。《里约环境与发展宣言》(以下简称《里约宣言》)第15条对风险预防原则作了比较有代表意义的概括性表述：“为了保护环境，各国应根据自己的能力采取预防措施。如果存在可能导致严重或不可扭转的损害的威胁，就不能拖延在缺乏充分科学结论的基础上采取有效措施以预防环境退化。”另一种被环保主义者普遍推崇的界定是：“当一项活动对人体健康或者环境有产生损害的威胁时，即使有些因果关系未能得到充分的科学证实，也必须采取预防措施。”⑧此外，一些针对特定问题的条约中有更为具体的定义，如1992年《波罗的海地区海洋环境保护公约》第3条第2款的规定⑨。《仙台框架》(2015年在日本仙台市召开的第三届世界减灾大会审议通过了《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》，简称《仙台框架》)将灾害风险的要素概括为：脆弱性，防范风险的能力，人员与财产的暴露度，致灾因子和孕灾环境。
由于风险一词可以涵盖多个领域并延展出无限的外延，且对风险的理解涉及科学、经济、伦理等方面知识，所以风险预防原则本质上就有内在的不可定义性。本文认为，要摆脱这一困境，无须试图建立一个全球范围内的统一定义，而宜采取“以情景为基础”的定义方式⑩，使该原则在具体情境中有更加明确的针对性和更为实际的指导作用。为实现对风险预防原则的正确把握，本文结合载有该原则的国际公约及其实践，提炼出该原则的四个核心要素。其一，科学上的不确定性。假如有科学证据证明某种风险与损害结果之间存在因果关系，该风险就具有科学确定性，否则就是科学不确定性风险。对科学不确定性需要设定评价标准，否则会削弱风险预防原则的可操作性，还可能导致该原则的滥用。其二，风险阈值，也称风险阀值，即适用风险预防原则的门槛或临界点。确定风险阈值，需要不同领域各种技术数据的支持。其三，成本效益分析，即对减轻或消除风险的成本与所避免的损害进行价值评估。从经济角度衡量，成本与效益平衡是适用风险预防原则的最基础的要素，也是严格意义上的风险预防原则在实践中很少被采用的主要原因。进行成本效益分析，要求决策者对风险的理解处于科学合理的范围内，同时具备进行成本效益分析的时间和条件。如果某种风险在被发现的极短时间内就造成难以恢复的损失，则无法形成最佳成本效益关系。此外，如果某种风险不仅会造成经济损失，还涉及人权等问题，则成本效益分析就不是只在经济学领域就能衡量和解决的问题。其四，采取预防措施。当具备适用风险预防原则的前提条件，符合决策相称性原则，也有最佳成本效益分析方案时，就应采取针对具体风险的预防措施。这是适用风险预防原则的最后一个要素。
风险预防原则有别于预防风险原则，后者针对风险的从无到有，而前者强调即便没有确定的科学依据证明风险一定会发生，也应采取预防措施。风险预防原则也有别于损害预防原则。虽然这两种原则的出发点都是防范环境损害的出现和扩大，但后者是指一项国家责任，即“国家应在环境损害发生前采取措施，制止、限制或控制可能造成环境损害的活动或者行为”
；而前者重点关注有科学不确定性的潜在危险，针对环境损害结果的滞后性与不可逆转性，要求在风险尚未严重到不可逆转的程度之前采取措施，以免因等待获得充分证据而失去阻止损害发生、扭转损害扩大趋势的机会。
跨巨龙大道连续梁桥采用挂篮法分段施工，混凝土标号为C55，合拢段为C55微膨胀混凝土，设计要求同条件养护试块抗压强度达到设计强度的95%后，方可进行预应力施工，所以要求选定的混凝土配合比早期强度高，以满足预应力张拉压浆的要求。
二、风险预防原则在防灾减灾领域的 适用及存在的问题
国际法领域对风险预防原则的研究重点已从“减轻灾害”(disaster reduction)转到“减轻灾害风险”(disaster risk reduction)，这看似概念上的大同小异，实为观念上的转变升级。联合国国际减灾战略署在解释什么是减轻灾害风险时提到：没有什么是自然灾害，只有自然风险，减轻灾害风险的目的就是减少自然风险将带来的损害。
相较于灾害风险，灾害只是其结果要件。将风险预防原则适用于防灾减灾领域，对于人类社会可持续发展有重要意义。
高温试验过程中，观察到以下现象：炉温约200℃时，明显见水蒸气从炉膛排气孔中冒出；继续升温达到400℃时，大量水蒸气冒出，之后逐渐变少；接近600℃时，水蒸气基本消失。由此可知，200℃时试件内部混凝土游离水与结晶水开始丢失，400℃左右时，游离水与自由水丢失严重。
风险预防原则在防灾减灾领域的适用虽然在国际法和各国国内法层面都取得了进展，但相关实践缺乏指导标准和适用规范。比如，在什么情况下启用该原则，适用该原则时的决策应遵循何种标准，何时终止预防措施等，这些方面都缺乏明确要求。有国际海事组织官员认为，风险预防原则虽然有很大吸引力，但关于该原则并没有一个统一的解释，该原则在既定的具体场合的可适用起点等问题还未得到解决，这严重削弱了该原则作为一项规范的特质及其在实践中的可操作性和适用性。
从根本上讲，风险预防原则在防灾减灾领域适用的问题和障碍源于该原则本身不完善，特别是缺乏具体的适用标准和适用措施，这一问题一旦得到妥善解决，该原则在国家层面防灾减灾领域的适用以及该原则法律地位问题的解决都将得到较大程度的推进。
从1973年联合国救灾协调员办事处启动一项相关研究开始，风险预防原则在防灾减灾领域的适用已逾40余年。《横滨战略》(1994年在日本横滨市举行的减少自然灾害世界会议通过了《建立更安全的世界的横滨战略和行动计划——预防、防备和减轻自然灾害的指导方针和行动计划》，简称《横滨战略》)、《兵库框架》《仙台框架》是标志着减轻灾害风险概念出现、发展、确立的三大里程碑
。2002年《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》
、2005年《毛里求斯宣言》
都是充分体现风险预防原则在防灾减灾领域适用的全球性法律文件，2016年国际法委员会通过的《发生灾害时的人员保护(草案)》第9条试图将减轻灾害风险定位为一项国际法律义务。
一些国家、区域联盟、国际组织等相继出台执行计划，形成了有关减少灾害风险的具有约束力的多边、区域、双边条约、协定等文件。
为响应《兵库框架》提出的第一项优先行动，很多国家或地区出台了关于减少灾害风险的专门政策，这些国家或地区分布于各大洲，包括主要的易受灾地点。据联合国国际减灾战略署网站公布的数据，已有131个国家建立了《仙台框架》协调中心(Sendai Framework Focal Points)。
这是由利益相关方组成的政府协调机制，旨在“通过分享和传播非敏感灾害风险信息和数据，查明部门和多部门灾害风险，提高对灾害风险的认识和了解，协助和协调编制地方和国家灾害风险报告，协调开展关于减少灾害风险的公共宣传活动，促进和支持地方多部门合作(如地方政府之间合作)，协助制定和报告国家及地方灾害风险管理计划以及所有的灾害风险管理政策”
。从国际上的典型司法案例来看，风险预防原则在防灾减灾领域的适用已从“减轻灾害”发展到“减轻灾害风险”(重点是减少危险因素造成灾害的风险，这有别于防止灾害本身)，从短期应急灾害管理转向针对灾前风险的预防。比如，“Budayeva案”中，一场泥石流席卷了俄罗斯联邦的一个山区小镇，造成多人死亡，摧毁了许多建筑。该镇此前有拦截坝保护，但大坝已在多年前的特大泥石流中被严重破坏，国家气象研究所多次发出警告，政府却从未进行修理。在发生泥石流的两个星期前，国家气象研究所将迫在眉睫的灾害风险通知了当地救灾事务部，要求在大坝所处的河流上游设立观察点并在必要时发出紧急情况警告，但这些提议没有得到落实。
又如，“Öneryildiz案”中，土耳其伊斯坦布尔市一个位于俯瞰山谷的斜坡上的公共垃圾场发生甲烷爆炸，吞没了紧邻的10座贫民住所，造成39人死亡。有关专家两年前就曾警告土耳其当局会发生这种爆炸，但政府没有采取任何行动。
在这两起案件中，法院指责政府未采取预防或减轻可预见的灾害后果的措施，构成对生命权的侵犯。特别是在后一案件的判决中，法院认定：只要在一个特定情况下预示着即将发生自然灾害，特别是一个供人类居住或使用的特定地区即将发生灾难，国家就应承担积极义务。
这表明风险预防原则的核心是在存在科学不确定性的情况下，国家有采取适当、必要的措施以预防风险、减轻灾害的义务。
灾害的发生往往意味着环境、财产尤其是受灾人群的生命、健康遭受不可逆转的损害，因此，在具备有关条件的前提下，各国应贯彻风险预防原则，积极减轻灾害风险，这对于人类社会可持续发展有极其重要的现实意义。
1.风险预防原则在防灾减灾领域的适用
三、风险预防原则在防灾减灾领域的 适用标准与适用措施
随着建筑工程施工程序的不断推进，现场施工管理力度也应得到相应提升，并根据实际情况对组织规划内容进行改善，以建筑地理特征和情况为主，赋予管理工作更多的科学性及合理性。在此过程中，管理人员还要做好人员和机械设备分配工作，避免相关工作发生不必要冲突，影响施工质量和进度。在施工建设工作开始之前，准备工作显得尤为重要，工作人员除了对施工现场进行核查之外，还要对审查结果以数据形式展示出来，之后与相关标准对比，确保其科学、精确，为规划方案调整提供基础。其次，管理者需要对整个工程建设信息进行全方位了解，只有这样，才能保证需求工作安排的完整性，降低风险出现几率，具体内容如图1所示。
这个孩子有两件事让我印象深刻，第一件是有个学生被牛给顶伤了，大概是那个学生调皮，故意去挑衅路边的水牛，结果牛发狂了用牛角把他给顶伤了，伤得特别严重，胸口都出血了。这个孩子看到后疾步跑过去扯住牵牛的绳子，把绳子系到一棵树上后把那个受伤的学生一背，飞一样往村里医务所跑。
综上所述，笔者认为风险预防原则正处于形成为一项习惯国际法规则的过程中。风险预防原则已在防灾减灾领域得到适用和发展，有望成为该领域的一项基本原则。这一方面表明风险预防原则适用领域的拓宽，另一方面是对风险预防原则上升为一项习惯国际法规则的有力支持和推动。此外，灾害风险管理与人权保护、环境保护等问题交叉渗透、密切相关，促使风险预防原则的适用范围进一步扩大，法律地位进一步强化。从增进国际社会整体利益的角度，风险预防原则是推进人类社会可持续发展的一项重要原则。
2.决策标准：减灾风险措施的成本效益分析
为避免因适用风险预防原则而付出不必要、不合理的代价，需要在决策时进行成本效益分析。适用风险预防原则采取减轻灾害风险的措施，首先要具备风险的紧迫性和必要性，其次要具有经济上、法理上的合理性，最后要利用比例原则恰当处理预防措施和灾害风险之间的关系。另外，各国在适用风险预防原则时应根据自己的能力。
各国能力不同，决策的标准也会不一样。为更好地实施适用风险预防原则的决策，可以考虑通过国际法文件给出指导性标准。
(3)不论是比表面积的测试还是吸光度的测试，硅胶与硅酸盐的复合吸附剂材料的性能是最好的，其次是硅胶和硅酸盐。经过一系列的测试可以得出硅酸盐及其复合材料吸附剂具有良好的吸附性能。
3.执行标准：灾害风险预防措施的采取及监测和调整
2016年国际法委员会通过的《发生灾害时的人员保护(草案)》第9条第2款列举了减轻灾害风险措施的指示性清单，该清单可以视为比较典型的风险预防措施，包括开展风险评估、收集和传播风险及以往损失信息、建立和操作预警系统。这些措施是国际法委员会对印度、日本、英国、美国等14个位于不同地域、有不同经济条件的国家就各自灾害管理问题制定的立法中的关键要素的总结，代表了多数国家具有共性的、最基本的灾害风险预防措施。
古希腊奥林匹亚阿尔菲斯河岸的山岩上镌刻着这样一句格言：“如果你想变得睿智，跑步吧；如果你想健康，跑步吧；如果你想健美，跑步吧。”是的，想要得到敏捷和机智、健康和美丽，那就跑步吧！跑步不只是一项健身活动，还是一种生活方式，一种生活态度。
开展风险评估是实施任何减轻灾害风险措施的第一步，涉及灾害风险的识别、评估和监测。《仙台框架》对此进行了着重强调，各国有不同的开展形式。例如，印度要求各邦和地区的各级政府制订计划，确定具体的脆弱性并制定减轻这种脆弱性所造成危害的措施等。
国际组织对各国开展风险评估予以支持和援助。
收集和传播风险信息与知识，需要公、私部门和民间社会的参与。政府部门要免费提供关于风险及以往损失的信息，充分保证公民的知情权，使所有利益相关者都能为自己的行动承担责任，更好地确定规划和投资重点；要增强交易透明度，强化公众监督。例如，英国通过立法要求危险建筑物必须登记在册，编入有关洪水传播等灾害风险的地图。阿尔及利亚法律规定，公民对以下信息享有知情权：他们所面临的任何与灾害有关的风险，他们可以获得的预防风险的服务及负责灾害管理的部门。
除了自然灾害风险，航天航空等特殊行业风险、工业事故等可能造成人为灾害的风险，也需要强有力的法律规制，以降低人为灾害的风险。
①人为主观意愿特征。人类对水生态的需求是随着生活水平的提高而提高，从被动适应到主动改造，再到“适应+改造”相结合，水生态文明建设中无处不体现出人类的主观意愿。②多学科交叉特征。水生态文明建设是对水生生态系统、有水力联系的陆地生态系统与城市水生生态系统的改造和适应过程，涉及的对象广泛、学科多样，具有明显的交叉特点，因此在建设过程必须统筹兼顾。③符合未来全球水资源管理理念的发展趋势。当前，世界各国在水资源管理中都非常强调人水和谐的理念，如荷兰开展了“予河流更多空间”的水生态系统改造工程，建设理念超前。水生态文明建设符合未来水资源管理的先进理念，是我国未来水资源管理的重要方向。
建立预警系统是《兵库框架》提出的第二项优先行动。预警系统要保证报警的及时性且使相关人群易懂、可接受，尤其应考虑目标受众的人口构成、文化水平等特点。
东盟关于灾害管理和紧急反应的协定是迄今为止有关灾害预警的国家义务的最具体、最全面的国际协定，该协定要求各国不仅应建立国内灾害预警系统，还应酌情建立国际间预警机制，通知其他国家注意灾害风险的跨境损害。
由于灾害风险的科学不确定性，启动风险预防原则后如果有新的证据足以排除灾害风险，则该原则的适用应自然结束。定期审查与关注，有助于保证灾害风险预防措施的时效性和必要性，符合成本效益分析的目标，可以避免误判、减少损失，也可以减轻风险预防原则适用的争议性。
防灾减灾领域适用风险预防原则的关键是，如何结合该原则的核心要素，具体适用该原则。笔者认为，可以通过将该原则进行解构并将其与灾害风险要素相结合的方法，实现对该原则的适用。由于风险预防原则的核心要素分别对应着该原则的不同适用阶段，所以可从启动阶段、决策阶段、执行阶段考察该原则的适用标准和措施，从而对该原则在防灾减灾领域的适用有更为具体、清晰的认识，使其适用更具可操作性。
1.启动标准：灾害风险的科学不确定性及风险阈值分析
四、防灾减灾领域适用风险预防原则的国家义务
2.防灾减灾领域适用风险预防原则存在的问题
1.防灾减灾领域适用风险预防原则是一项准国家义务
国际法委员会出台的《发生灾害时的人员保护(草案)》第9条规定了“减轻灾害风险”义务，尝试将减轻灾害风险上升到国际法律义务的高度。该规定在各国引起不少争议，主流观点是风险预防原则还远未达到习惯国际法的地位，该条款不能以义务的形式出现。出于不同的利益考量，各国难以在实践中真正贯彻风险预防原则。例如，2001年3月，美国政府以“气候变化的科学证据尚待确定”、“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”等理由宣布拒绝执行《京都议定书》。
虽然人类社会早就存在未雨绸缪、防患于未然的观念，但大多数个人乃至国家都不愿以限缩日常生活、限制经济生产、加重国际义务负担等方式避免尚不确定的损害。风险预防原则会对现实利益格局调整产生较大影响，从某种意义上讲，该原则在挑战人性的弱点，考验人类的最高理性和生存智慧。风险预防原则的一个主要作用是弱化经济活动的“外部性”，该原则往往不具有经济上的吸引力，其实施需要政治力量积极推进，却无法依靠市场得以推进。
目前，关于风险预防原则的国际法律地位问题，理论界主要有三种观点：有学者认为风险预防原则已经发展为一项习惯国际法规则；
有学者则否认风险预防原则是一项习惯国际法规则；
有学者持折中的观点，认为风险预防原则在国际法领域的适用现状证明，该原则处于形成为一项习惯国际法规则的过程中。
条约内容是识别习惯国际法的重要依据。风险预防原则已被诸多国际条约、国际组织决议、国内法所引用，欧洲的相关文件最多。
截至2006年，规定风险预防原则条款的国际法律文件已达64项(包括36项国际条约、28项其他国际法律文件)。
这些文件涉及海洋环境保护、臭氧层保护、危险废物转移、气候变化应对、生物安全保护、能源战略调整等诸多领域的问题，体现了风险预防原则适用范围的广泛性。在风险预防原则已经具有广泛的国际公约基础的条件下，要证明其是一项习惯国际法规则，还需要司法实践方面的证据。从相关国际司法案例
来看，风险预防原则一般会被受风险威胁方作为诉求损失的依据而支持该原则是一项习惯国际法，对方则会极力反对。法院作为中立方，在此问题上有的支持有的反对。总体来看，风险预防原则虽然还没有被司法实践普遍采纳，但法院对该原则的适用经历了一个从完全拒绝到有所接受的转变过程。此外，有些案件中法院即使没有正面承认风险预防原则的地位，也明显采用了风险预防的方法。一个有趣的现象是，某些反对风险预防原则在国际法层面适用的国家却在国内法中明确规定了该原则。
按照国际法委员会对“一贯反对者”的描述，如果一国曾对风险预防原则成为一项习惯国际法规则表示反对，则该国只有在一贯坚持其立场的基础上，才能避免该原则不适用于该国。
当灾害风险已经存在，只是无法得到科学确认，尤其是不能确认损害后果的严重性、不可逆性时，迫切需要启用风险预防原则。上文提到的“Budayeva案”中，已遭严重破坏的大坝就是灾害风险因子，虽然俄罗斯联邦国家气象研究所并没有充分证据证明将会发生造成严重人员和财产损害的泥石流，但泥石流发生时损害已无法挽回。因此，应对因果关系不确定的最佳方法，就是适用风险预防原则。由于灾害风险本身也包含若干要素，所以确定灾害风险阈值可能比解决其他环境问题更加便捷、易操作。每种灾害都有其特点，风险表现也不尽相同。因此，可以根据不同的灾害风险种类，分别评估其风险阈值，给出适用风险预防原则的临界点。例如，当孕灾环境突破某个临界值时，就将引发严重灾害；当致灾因子积累到一定阈值时，就会爆发出巨大的合力，造成无法挽回的灾难性后果。如果达到此种风险阈值，就需适用风险预防原则。
2.中国适用风险预防原则减轻灾害风险的主要任务
无论风险预防原则是否会成为一项习惯国际法规则，其在防灾减灾领域适用的重要性都毋庸置疑。适用风险预防原则减轻灾害风险已成为一项准国家义务，具体表现为尽责义务。这一点为2018年7月在蒙古国乌兰巴托市召开的亚洲部长级减灾大会所印证。
尽责义务要求国家对有关事项的关注程度达到“良好政府”(good government)应该做到的程度。就中国而言，为履行适用风险预防原则减轻灾害风险的准国家义务，当前主要是完成国际、国内两个层面的相关任务。
国际层面的任务主要是加强国际合作。灾害无国界，中国应在下述方面与相关国家加强合作：交流、共享减灾信息，完善应急联动机制；加大减灾科技研发力度，增强基础设施的韧性；加强“一带一路”沿线国家的减灾能力建设，落实具体合作项目等。
与其他相关国际法律义务一样，在减轻灾害风险方面进行国际合作的性质是一种行为义务，而非结果义务。一国有义务运用一切可用手段，避免在其领土或其任何管辖地区的活动对他国环境造成重大损害。
此外，一国有预防灾害风险跨境损害的义务，也有合作预防风险减轻灾害的国际义务，在国际合作的基础上，应致力于加强风险预防原则的研究和落实，为完善相关国际法文本积累共识和国家实践经验。
国内层面的任务主要是完善国内相关立法。一个“良好政府”在减轻灾害风险方面最基础的尽责义务是，通过制定专门法律法规实施具体预防措施，这是国家层面采取减轻灾害风险措施的最为常见也最为有效的方法。为实施《兵库框架》及随后的《仙台框架》，将减轻灾害风险纳入发展政策、规划、方案和工作协调机制，以实施减轻灾害风险战略的国家平台已有64个。
各国针对减轻灾害风险的立法主要分为两种模式：一种是专门的单独立法，另一种是作为灾害风险管理法律框架的一部分。对中国而言，相关立法任务既紧迫又繁重。中国现行灾害管理立法主要采取针对火灾、水灾、地震等具体灾种单独立法的模式，30多部涉及防灾减灾的法律法规中仅有一部适用于所有灾害事件的综合性法律,即由“非典”催生的《突发事件应对法》(2007年11月1日起施行)。该法虽对灾害预防有所提及
，但重点并不针对灾害管理，因而很难将其作为中国承诺减轻灾害风险的法律文本的代表。2016年12月19日，《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》发布，明确了“两个坚持，三个转变”
的防灾应急思想，提出了统筹灾害管理、统筹综合减灾、强化地方应急救灾主体责任、强化灾害风险防范等方面具体要求。笔者认为，中国需要对现行立法中关于灾害治理的内容进行整合，落实上述思想和要求，以风险预防作为基本原则，制定适合中国国情的综合性的“自然灾害防治法”，针对防灾教育、公民知情权、灾害预警等建立具体的制度，统筹推进防灾减灾救灾工作。
注释
当我们在岁月里牵手行走，当我们成为了自己人，在面对一个话题时，我们的大脑会判断对方说的是一件小事还是大事，若是小事便会自动去忽略，继而腾出注意力去关注更“重要”的事。
酚类以4-乙基愈创木酚为代表，其具有典型的酱香和烟熏气味，其香气特征明显，香气活性强，是提高酱油香气的关键[35]，虽然检出的相对质量分数很少，但对酱油风味的改善具有重大影响。由表3所示，空白组中并未检出4-乙烯基愈创木酚，添加增香酵母的样品7、8中其相对质量分数均高达0.7%以上，对提高酱油的酱香气起着举足轻重的作用。
①See UNISDR. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030, Report of the World Conference on Natural Disaster Reduction (18-24March 2015)UN Doc A /69/L .67,Annex 2, pp.2-22.②参见金瑞林主编：《中国环境法》，法律出版社，1998年，第70页。③参见经济合作与发展组织编：《环境管理中的经济手段》，张世秋、李彬译，中国环境科学出版社，1996年，第45页。④参见柯坚：《论生物安全法律保护的风险防范原则》，《法学杂志》2001年第3期。⑤1845年，在英国伦敦市的圣詹姆斯教区和金色广场，大约有500人死于霍乱。约翰·斯诺斯医生经调查后发现附近水泵里的水很可能与这场霍乱有密切关系，建议将水泵拆除。政府最终听从了他的建议，移走了水泵，霍乱的发展势头被成功遏制。这一事件被称作适用风险预防原则的典型案例，原因是约翰·斯诺斯医生的理论在当时并没有充分的证据，存在科学不确定性，政府据此进行决策的过程与风险预防原则指导下的决策过程是一致的。Poul Harremoёs, Davis Gee. The Precautionary Principle in the 20th Century :Late Lessons from Early Warnings , Earthscan Publication Ltd, 2002, p.7.⑥Kluwer .A Trouwborst ,Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law , Kluwer Law International, 2002, p.4.⑦《朗文现代英汉双解词典》，现代出版社，1988年，第1093页。⑧这种界定来自1998年在美国召开的专门讨论风险预防原则的实施手段及面临障碍的会议通过的《温斯布莱德共同宣言》。⑨《波罗的海地区海洋环境保护公约》第3条第2款规定：“在有合理理由相信该物质或能量直接或间接引入海洋环境有可能给人类健康带来灾难，可能损害生物资源以及海洋生态系统，对海洋其他方面造成干扰时，即便缺乏因果关系方面的科学结论，缔约国也应适用风险预防原则并采取预防措施。”⑩黄崇福、刘安林、王野：《灾害风险基本定义的探讨》，《自然灾害学报》2010年第6期。邵沙平主编：《国际法》(第3版)，中国人民大学出版社，2015年，第392页。What is Disaster Risk Reduction ? , https://www.unisdr.org/who-we-are/what-is-drr, 2018-02-05.《横滨战略》对减轻灾害风险及相关概念的理解与发展给出了具有里程碑意义的指导，《兵库框架》对促进采取减轻灾害风险的战略性、系统性应对措施与方法起到了积极作用，《仙台框架》明确了灾害风险的内容，推动“减轻灾害风险”成为全球关于灾害问题研究的最重要主题。该文件指出，人类社会要达到使全球更加安全的目的，就要通过综合性的手段和方法处理事前预防和准备、风险减轻和应付、灾后复原管理等问题。2005年在毛里求斯举行的审查小岛屿发展中国家可持续发展的行动纲领执行情况的国际会议通过了《毛里求斯宣言》，强调为小岛屿发展中国家提供更多预防性的保护，建立减少灾害风险的预警系统、增强复原能力是适当的措施。例如，2005年、2007年、2008年、2010年、2012年、2014年、2016年、2018年亚洲减少灾害风险部长级会议分别通过了《亚洲减少灾害风险北京行动计划》《亚洲减少灾害风险德里宣言》《亚洲减少灾害风险吉隆坡宣言》《亚太减轻灾害风险仁川宣言》《亚太减轻灾害风险日惹宣言》《亚太减轻灾害风险曼谷宣言》、新《德里宣言》《乌兰巴托宣言》；非洲联盟委员会2004年出台《非洲减少灾害风险区域战略》，2016年出台《非洲执行〈仙台框架〉行动计划——与非洲减少灾害风险区域战略一致》；2014年欧盟减少灾害风险部长级会议形成文件《2015年后减少灾害风险框架——加强国家和社区的抗灾能力》；2011年在墨西哥举行的第二届美洲减灾区域论坛通过《美洲加强减少灾害风险行动路线纳亚里特公报》；等等。Countries &National Platforms , https://www.unisdr.org/partners/countries, 2018-12-03.UNISDR.Sendai Framework , para. 27 (g).See Budayeva and Others v. Russia (App no 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 and 15343/02) , ECHR 2008, para.137.See Öneryildiz v. Turkey (App no 48939/99) , ECHR 2004, paras. 128-129.Walter Kalin, Claudine Haenni Dale. Disaster Risk Mitigation—Why Human Rights Matter, Forces Migration Review , 2008, No.3.Patricia Birnie and Alan Boyle. International Law and the Environment , Oxford University Press, 2002, p.98.《里约宣言》第15条规定：“为了保护环境，各国应根据自己的能力，广泛采用预防措施。如果存在造成严重的、不可逆转的破坏的威胁，不得以缺乏充分的科学定论为理由而推迟采取有效防止环境退化的措施。”ILC.UN Doc A /CN . 4/662. para.122, p.47.根据国际法委员会的报告，截至2013年，至少有40个国家得到了联合国开发计划署依据全球风险识别方案的协助。ILC.UN Doc A /CN . 4/662. para.134, p.50.UNISDR.Hyogo Framework for Action , para.17(ii-d), pp.7-8.See Karmain. M. ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response , http://asean.org/asean-agreement-on-disaster-management-and-emergency-response-vientian, 2018-04-02。参见傅前明：《气候变化应对国际环境立法研究》，中国政法大学出版社，2013年，第303页。英国著名国际环境法学者桑兹在其著作《国际环境法原理》中将风险预防原则称为国际环境法的一项一般原则；欧盟环境法主席亚历山大·基斯也于其著作《国际环境法》中将风险预防原则列为国际环境法的一项原则加以论述；我国学者刘惠荣、王曦、蔡守秋、常纪文等也在各自的著作中将风险预防原则列为国际环境法的基本原则之一，并进行了专章专节的详细阐述。英国学者帕特莎·波尼在其著作《国际法与环境》中表示，风险预防原则并没有成为一项国际环境法原则，该原则在适用中存在不确定性和模糊性；美国学者Cass R. Sunstein也反对风险预防原则的适用，认为风险存在于社会生活的方方面面，不可能完全被预防。例如，马亮认为风险预防原则具有良好的国际基础，是一项正在形成的习惯国际法规则。2000年《欧洲委员会关于风险预防原则的公报》《欧洲理事会关于风险预防原则的决议》都是为了解决与风险预防原则相关的问题而出台的法律文件。参见朱建庚：《风险预防原则与海洋环境保护》，人民法院出版社，2006年，第280—307页。早期的国际司法实践如1995年“新西兰诉法国核试验案”、1996年“荷尔蒙牛肉案”等对风险预防原则作为一项习惯国际法规则多持反对或不置可否的态度。1999年，澳大利亚、新西兰诉日本的“南方金枪鱼案”是适用风险预防原则的首个案例，其判决被许多学者视为适用风险预防原则的结果。例如，在“荷尔蒙牛肉案”中反对适用风险预防原则的加拿大在其1999年《环境保护法》中直接援引了《里约宣言》中的风险预防原则。美国也有类似的态度和做法。美国在国际层面对风险预防原则一般持质疑态度，但在国内环境法如《清洁空气法》《清洁水法》中都采用了风险预防原则。参见朱建庚：《风险预防原则与海洋环境保护》，人民法院出版社，2006年，第253页。此次会议是《仙台框架》通过后的第二次亚洲部长级会议，与会者评估并总结了《仙台框架》运行情况、亚洲地区计划落实情况、本地区国家在减少灾害方面所承担的责任、承诺和采取的措施等，通过了《实施〈仙台框架〉亚洲地区2018—2020年计划》《乌兰巴托宣言》《参与方自愿声明》等文件。这些文件的出台将把风险预防原则在防灾减灾领域的适用推向一个新的高度。参见《2018年亚洲部长级减灾大会在蒙古国开幕》，人民网，http://world.people.com.cn/n1/2018/0703/c1002-30122691.html，2018-07-03。Pulp Mills on the River Uruguay 2006, http://www.icj-cij.org/files/summaries/summaries-2003-2007-ch.pdf, 2018-03-16.例如，我国《突发事件应对法》第20条规定：“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。
On the Application of Risk Prevention Principle in the Field of Disaster Prevention and Reduction
Xing Aifen Li Yihang
Abstract :The principle of risk prevention originating from German environmental law has been widely applied to global environmental protection, and has become a basic principle of international environmental law. With the frequent occurrence of disasters and people′s increasing attention to disaster problems, the principle of risk prevention has been further developed in the field of disaster prevention and reduction. As disaster risk management and human rights protection as well as environmental protection and many other issues are cross-penetrated and closely related, the development of the principle of risk prevention in the field of disaster prevention and mitigation not only makes the scope of application of the principle further expanded, but also makes its legal status further strengthened, which is becoming a rule of customary international law. It is of great significance for the sustainable development of human society to treat disaster risk prudently as a national obligation. Regardless of fulfilling international obligations or safeguarding national interests, China should take precautions to establish risk prevention principles and promote their application in comprehensive disaster prevention legislation.
Key words :risk prevention principle; disaster prevention and reduction; customary international law
收稿日期： 2019-07-22
*基金项目： 河北省社会科学基金项目“我国防灾减灾救灾综合立法基本问题研究”(HB17FX001)。
作者简介： 邢爱芬，女，北京师范大学法学院教授，博士生导师，北京师范大学灾害与人权研究中心主任，法学博士。
李一行，女，防灾科技学院应急管理学院副教授，防灾科技学院防灾减灾法治研究中心主任，法学博士。
中图分类号： D996.9
文献标识码： A
文章编号： 1003-0751(2019)10-0060-07
责任编辑：邓 林
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