以地方政府改革创新论行政管理体制改革——2009年地方政府改革典型调研分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,管理体制改革论文,改革创新论文,典型论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2010)01-0006-05
中国政法大学国家社科基金重大课题《中国行政管理体制现状调查与政府改革研究》课题组在2007年对全国13个省市自治区行政管理体制状况进行调研的基础上，于2009年6-9月选取12个省市开展了第二轮全国性调研。调研获得了十七大以来，特别是十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》以来地方政府研究和实践典型改革项目的大量第一手资料，形成了对促进学术研究和行政实践均具有重要价值的成果。
一、调研对象
按照代表性、典型性和示范性标准，选择12个省市地方政府改革的28个典型项目作为调研对象。分别是：深圳市“133式大部制机构改革”、海南省“小政府大社会持续改革”、北京市服务型政府建设、湖南省“行政程序法典化改革”、浙江省“法治政务、公开政务、整合政务改革”、安徽省“省直管县(财政)改革”、云南省“阳光政府创新制度建设”、重庆市“大部制与行政问责制改革”、天津市“滨海新区综合配套改革”、吉林省“政府雇员制度改革与公务员队伍建设”、山西省“事业单位分类改革”、黑龙江省“社会保障体系改革”等。
二、地方政府改革的现状分析
1.地方政府改革的共同特点
第一，改革愿望强烈，激发创新活力。在12个省市，不论改革方案的设计机构，还是承载机构，都表现出迫切的改革愿望，形成了来自政府内部强大的改革动力。这一动力激发出各地的改革活力，各地改革方案在遵循中编办提出的标准、规格和要求的前提下，在允许自主探索的政策空间、制度空间、机制空间，都表现出积极可为的尝试活力。
第二，立足本地区经济社会实际，围绕政府职能大胆创新。调查发现，地方政府改革方案的设计初衷、原则、目标、体系、结构，都充分考虑到本地区经济社会发展的需要和支持程度，抽象性和理想化色彩较少。无论改革的重点是什么，所有政府都意识到并致力于促使政府职能发生变化，由此展开与履行职能相关的改革。在创新措施上，则本着理顺关系、降低成本、提高效率的原则，大胆创新改革思路、措施、程序、方法、目标，形成了有本地特色的改革面貌。
第三，效率高。各地政府基于看得准、把得住，在改革方案的调研、酝酿、拍板、实施等环节上，避免了犹而不议、议而不决、决而不行，实现了高效率的决策执行。
第四，有序化程度高。各地政府改革的动作大、触力深、影响广，但机构调整和人员变动按部就班，原有机构和新建机构的事务井然有序。
第五，效果明显。由于前述原因，各地政府改革的实施均取得了明显效果，改革方案的价值开始在政府运行中显现，政府工作人员、企业、社会组织、群众对改革给予了初步好评。
2.各有侧重的政府治理创新举措
调查发现，各地政府从不同角度入手，各有侧重，在地方政府行政改革领域进行创新性探索，有许多经验值得总结，主要创新举措如下：
安徽省通过扁平化财政管理体制改革，在收入划分上理顺省以下财政分配关系等八大措施，在没有调整财政收支范围的前提下，确立了省管县财政管理新模式。
海南省在三进两退中开创性设置政府的服务职能、保障职能、调节职能和参与职能，创立了“小政府、大社会”的治理模式。
黑龙江省在全国率先实现了城镇企业职工基本养老保险制度的省级统筹和实质上的公平公正，建立起全省统一的基本养老保险制度，走在各省市的前列，为养老保险的全国性改革打下了良好基础。
湖南省以规范行政决策、执法、应急、听证、信息公开等关键性的政府行为为核心内容，于2008年开始实施《湖南省行政程序规定》，取得了良好的社会效果，得到了各方的一致好评。在《规定》生效实施后，始于2002年的“海选立法”获得新的意义，成为该省行政程序法治化和重大决策民主化的突出标志。
吉林省以探索政府雇员制度，尝试公众旁听公务员面试制度以及公务员培训学分制度为内容的公务员队伍建设新举措，获得了较好的效果，取得了很好的经验。
山西省积极推行“清理规范、机构分类、政策配套”三部曲，统筹省与市县的事业单位分类改革。通过改革，初步实现了“卸财政负担”、“甩人事包袱”的目标。通过分类改革，改变事业单位中存在的“政事不分”问题，通过划分政府机关与社会事业主体的职能，改变政府对社会事业的管理方式，简政放权，变行政机关对社会事业的微观、直接管理为宏观、间接管理；同时理顺社会事业之间的关系，整合目前职能交叉重叠的社会事业。通过市场化改革，引入市场机制，将能面向市场经营的事业单位推向市场，广泛利用和发掘社会资源，实行举办主体的多元化。
深圳市推行“委、局、办三层架构大部制”和“一级政府、三级管理”的新模式。
天津滨海新区通过加强滨海新区管委会的组织领导职能，延伸经济功能区的开发建设功能，延伸行政区的社会管理和公共服务职能，完善有利于发挥滨海新区整体优势和共同发展的管理制度，实现新区内行政区和功能区职能整合的行政管理体制改革。
云南省在昆明市推行以重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询为内容的“阳光政府四项制度”，进一步创新了政府决策的民主化和科学化手段和方法。
浙江省杭州市以“民主促民生”，探索党政、媒体、市民三位一体互动机制的政府开放式决策新模式。余杭区在全国率先推出县区法治指数和全方位的法治评估体系，富阳市将党委、政府、人大、政协四大班子之间的运行机制作为改革的对象，创造了“专委会制度”和“5+15”的分工有序、力量整合的立体式运作机制。
重庆市以间接管理为主转变宏观调控职能，着眼于保障和改善民生部门的改革，强化社会管理和公共服务职能，从宏观层面整体推进城乡统筹发展的大部制创新，实施了明确规定对象、内容、程序、方式、复核的行政首长问责制。
3.地方政府改革存在的不足之处
尽管近几年地方政府改革取得了明显的初步成效，前所未有地展现了地方政府发展的活跃局面；但是，由于制约地方政府改革的各种因素的影响，导致在一些方面存在一些遗憾和不足。
第一，普遍存在理论研究不足，尤其是在推行地方大部制改革领域。为什么改、改什么、怎样改、应当改到什么程度，对这些改革的根本问题缺乏系统、深入的理论研究，一些省市把制订改革方案作为完成任务，所依据的理由和调整的方向与尺度，均是照搬一般性说法和中编办的普遍要求。各地的改革方案呈现就事论事、走一步是一步和上下对齐拷贝的状态，使体系化、相关性、触及力受到影响。
第二，改革尚未涉及到政府职能的根本转变。无论着重进行机构和职能调整的改革，还是与之关联的改革，多是对政府职能的调节，即将原有部门中的职能或作分解进行物理位移，或作新职能的外围再造进行异体嫁接，没有涉及政府职能的根本转变，缺乏对职能进行科学定位基础上的重组和变更。
第三，阶段性特征不凸显。这一轮改革应当是为实现2020年总体目标迈出基础性的步伐，凸显符合总体目标要求的原则、思路和核心理念。但明显的应景色彩使人从中看不出阶段性特征和指涉未来的前瞻性，能够解决的问题也有限。
第四，决策过程透明度不高。绝大多数改革方案的制定高度保密，虽然减少了阻力和降低了改革成本，但决策的民主化与科学化程度不高。
第五，能动创新空间有限。在地方政府机构改革中，尽管中央鼓励地方大胆探索、主动创新，但由于中央与地方事权与财权的配置机制没有改变，国务院组成部门设置对地方政府组成部门设置仍具有强制性制约，因此，地方政府机构改革大多数是规定动作，自选动作尚有限。
第六，法治保障尚未进入视野。改革基本上仍然是就机构改机构，就职能改职能，就编制改编制，就行政方式改行政方式，没有涉及对行政机构、职能、编制、行政方式等改革措施和结构的法治建设和法律保障，不仅这一步没有涉及，也看不出在今后有什么打算。
第七，与国务院机构改革未形成综合配套体系。地方政府与国务院基本上是各改各的，均属于内部调整，国务院机构改革方案实施后，没有提出针对调整与地方政府关系的后续措施，地方政府机构改革也不可能触及与国务院的关系，过去央地政府之间不十分顺畅的府际关系，依然被保存了下来。
第八，缺乏持续递进性。由于种种原因，各地改革方案基本上是解决眼下问题，短期行为色彩较浓，对后几步甚至更长远的改革，没有持续递进的考虑。
三、对地方政府改革现存问题的反思
在成绩与不足的交汇处浮现出一系列困惑，如何实现政府创新？怎样迈出政府改革实质性步伐？这些问题曾经被提出来过，甚至被认为在理论和实践中一定程度地得到破解；然而，在各级政府改革方案一轮轮讨论中、一步步推行中又被问题化，值得反思。
1.政府究竟应该履行什么职能
对于这一问题，普遍认为在理论上说得清楚，但在实际操作中又说不清楚，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务在中央和各级地方政府之间如何划分事权边界，在一级政府的所有组成部门中如何全面体现，在各个组成部门的特定职责中如何对号入座，感到不好把握。
政府职能应有总体定位和分担体系，总体定位有三个决定因素：一是政府作为创造公共价值的机构的本职功能；二是政府所辖地区由历史、文化、经济、社会条件决定的发展使命；三是国内外政治、经济、环境、自然突发事件造成的应急任务。其中以公共服务为核心价值。分担体系体现为中央政府、地方政府和基层政府合理划分职能的事权，中央政府主要负责全国性统一规划、政策、标准、法规、审批、监管，省市自治区政府主要负责本域性统一规划、政策、标准、法规、审批、监管，地级市以下基层政府主要负责目标运行、服务保障、行政执法。
2.究竟需要多少机构和编制
关于机构和编制调整，单纯按照总量控制和上下对齐来进行“三定”，使地方政府履行职能面临困境。职能与机构和编制的关系应该是因事设位，而不是相反。机构改革不能单纯以减少多少机构和编制为成功的衡量标准。机构和编制的调整应该实事求是，在进行机构和人员工作效率充分调研的基础上，弄清楚一个人能干多少事，多少事需要多少人来干。根据优化的职能，该精简的精简，该增编的增编，尤其面对经济、政治、文化、社会建设中出现的复杂的环境、技术、心理等问题，在地方和基层政府负责社会管理和公共服务职责的部门的设置上，应该实事求是，避免一刀切。另外，一级政府的机构设置和定编，究竟由谁来决定，应该按照层级管理的逻辑和规律进行报审，以避免造成另一种政府越权。
3.什么叫科学的大部制
科学的大部制，不是数量概念而是质量概念，不是规模概念而是结构概念，不是形式概念而是功能概念。因此，大部制追求的不应当是职能、机构、编制在模块上的串联式位移，而应当是职能、机构、编制在内核上的并联式整合，即将过去成本高昂的外部协调变为法理相容的内部结构。目前在某些方面存在的对大部制仅仅理解为机构少了，相关和相近的职能合在一个机构了，而忽视对调整和合并的职能的深度整合和理顺机制的做法，是不可取的。
4.如何理解小政府的小，大社会的大
小政府、大社会不是几何范畴，而是哲学范畴。小政府的小不是相对大社会的大而小，而是相对过去大政府的大而小，不能用机构、人员和管事少来表达政府的小，这个小，体现的是机构相称、人员精干、权责到位。大社会的大不是相对小政府的小而大，而是相对过去小社会的小而大，不能用权力分散、组织松散、山寨林立来表征社会的大，这个大，体现的是价值群体自组织能力强、群体间合作有序、社会和谐。因此，在实行小政府大社会的省市，更应该把注意力和着力点放在如何使政府一方面降低行政成本，另一方面提高行政能力上，放在处理好政府与社会的无缝隙互动上。此外，实行小政府大社会模式是要有条件的，我国各地的情况多样，各地各级政府面临的改革发展稳定的任务和胜任的手段差别较大，不宜将小政府大社会作为通用模式来推广。
5.需要什么样的权责体系
合理的权责体系应该是掌握多大的权力，就必须承担多大的政治责任、经济责任、业务责任、法律责任。但在央地政府改革中，对政府、部门、个人的权责配置，还没有来得及进行调整和优化。过去存在的一线权小责大、二线权大责小；领导不负责，负责不领导；个人职责缺乏法定依据，执行时没有法定义务等状况如不通过构建制度性权责体系加以解决，将会使大部制改革流于表面，使政府运行机制依然不顺。
6.如何看待政府利益
行政改革的核心，是利益机制的调整。应该承认，客观上存在着政府利益。在中央，政府利益主要由全国公共利益和部门利益构成；在地方，政府利益主要由地方公共利益和部门利益构成。中央政府利益与地方政府利益相互关联，相互依存，在根本上决定政府权力配置、职能设置、职权运行机制的实际状况。如果在政府利益中起主导作用的是部门利益而不是公共利益，政府权力配置、职能设置、职权运行机制必然发生偏向和变形。行政改革的突破点，是将利益机制分析工具引入行政管理体制研究，在取缔部门利益的基础上，构建中央政府和地方政府和谐的政府利益机制，包括充分调动两个积极性的利益动力机制、利益协调机制、利益救济机制。
7.如何推行整体性改革
党的十七大和十七届二中全会提出的2020年基本建成有中国特色社会主义行政管理体制的目标，起点在哪里，连续性步骤是什么？总体的“路线图”并不十分清晰，政府改革研究和深化的视野还不够精细。比如，国务院机构改革在2008年的框架中，如何进一步巩固、调整、完善，在实施国务院机构改革的同时，如何考虑国务院及组成部门履行职能中其他方面的改革，如何着手考虑在人权、事权、财权等及其运行机制和方式方面进一步理顺国务院及组成部门与地方政府及组成部门之间的关系，如何推进各级政府法治建设和依法行政的进程，如何推进央地事业单位改革和整体性社会保障体系改革等，均需要纳入系统，统筹考虑。目前应当开始进行分阶段整体性理论研究，并且从2008年国务院机构改革和相应的地方政府机构改革的进程中，着手一步步的铺垫。
8.政府改革如何体现科学性和民主性
政府机构改革方案的科学性应该体现为政府发展的客观需要，这种需要是政府领导的视角、部门领导的视角、政府研究人员的视角、政府设计机构人员的视角、学者的视角、企业代表的视角、社会组织的视角和群众代表的视角聚焦的产物，是广泛吸纳各种智慧的结晶。因此，改革方案的研制应该建立在广泛深入地实际调研、征求意见的基础上，进行充分的成本效益分析和风险评估，采纳各方面合理的意见和建议，这个过程，应体现显示度较高的民主性、公开性和透明性，吸收全民智慧为决策奠定科学性基础和社会认同。
9.政府改革应该走怎样的实施路线
政府改革究竟应该是自上而下还是自下而上，在抽象的意义上，两者都不可取，要具体问题具体分析。如：征求关于职能转变、机构改革、财政调整的意见，应该自下而上；制定和实施方案，应该自上而下。重大改革项目的推行应该自上而下，难点热点项目的推行应该自下而上。破除部门利益，协调府级关系，健全权责体系，强化行政法治，营造行政文化，转变行政作风，优化行政工具则应该上下齐动。
四、深化行政管理体制改革的对策建议
1.加强深化行政管理体制改革的理论研究
深化政府改革，在推进的道路上必然遇到许多深层次问题。比如，经济社会发展促进政府改革与政府改革促进经济社会发展的关系；自下而上的改革需求与自上而下的改革路径的关系；政府外部的改革压力过剩与政府内部的改革动力不足的关系；机构设置与职能定位的关系；求稳为主的保密决策与求新为主的科学决策的关系；政府公共价值外在扩张与部门利益内在蔓延的关系；有所为与有所不为的关系；机构体系完整与人员权责结构残缺的关系；改革成本过大与改革效益不相对称的关系；改革目标的行政设计与改革风险的法制规避的关系、政府利益的正面效应与负面效应的关系等。要解决好这些问题，急需加强相关理论研究。
2.制定《落实〈中共中央关于深化行政管理体制改革的意见〉实施细则》
组织学界和实务部门的专业和专门人员，研究制定《落实〈中共中央关于深化行政管理体制改革的意见〉实施细则》，将《意见》规定的2020年行政管理体制改革的目标进行分解，制定分目标实施方案，并研制相关政策、法规保障，使年复一年的改革有章可循，有条不紊。
3.加强对政府改革的组织领导
各级党委和政府应该以编办和法制办为基础，强化专门研究并推进各级政府改革的职能，不仅要制定阶段性改革纲要和方案，更要对各级政府实施改革的过程、环节、成效进行督办和检查，注重改革整体性的把握和阶段与阶段之间的衔接，避免雨过地皮湿，虎头蛇尾。
4.加强对国务院机构改革和地方政府机构改革的统筹协调
要切实统筹和协调国务院机构改革和地方政府机构改革的原则、尺度、方法、步骤和措施关系，使不同层级政府改革做到错落有致、相得益彰。要既确保各级改革在目标、价值上的统一性，又确保地方政府改革的创新性和相对独立性。
5.加强对地方政府改革的分类指导
加强对不同地区、不同层级地方政府改革的分类指导，根据不同地区不同层级政府面临的特殊问题和发展使命，促成其富有成效的改革，使新一轮改革真正能够解决当地存在的实际问题，实现政府的有效发展。
6.加强法规建设规范政府改革
对到2020年实现的改革，应该高度重视法治保障，应制定有关法规，确定改革的方向，优化改革的流程，规范改革的行为，保障改革的成果，避免因缺乏必要的法律制度规范，使改革陷入曲线迂回、新瓶装旧酒的循环。
7.加强对地方政府改革的激励
高度重视地方政府改革的积极性和创造性，避免地方政府改革动力的衰竭，需要加强各级政府深化改革经验的交流，及时鼓励并推广各地改革的成果。
8.着眼于整体部署推进局部突破
建立有中国特色社会主义行政管理体制，是一项系统的、长期的工程，不仅国务院机构要改革，各级地方政府也要改革，不仅政府的机构、职能要改革，政府的行政文化、行政工具、运行方式、财政体制、法治保障也要改革。因此，要着眼于改革的整体部署，不能顾此失彼和厚此薄彼。另外，我国政府改革由于各地差别太大，不宜一刀切，改革应当致力于避免不切实际。
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