协商政治与中国政治文明建设，本文主要内容关键词为：政治论文,中国论文,文明建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1004-1605(2004)02-0044-05
在中共十六大关于政治文明建设和政治体制改革的论述中，对多党合作与政治协商问题从不同角度有所论及，表明人民政协组织和政治协商制度在我国社会主义政治文明建设中具有重要的地位和作用。本文试图从协商政治和当代民主理论的新视野出发，对当代中国政治文明建设的发展路向进行初步探讨。
一
协商政治是民主政治的一种形式，在这种政治形式中，公共政策的制定以多个政党之间或政府与利益集团之间通过制度化协商所取得的一致意见为基本依据。(注：本文有关协商政治的概念以及理论分析参考借鉴了北京大学政府管理学院曾勇明博士的研究成果。曾勇明在其博士论文《协商政治的决策过程与政治整合功能分析》中提出并界定了协商政治概念，系统论述了协商政治的基本理论。)协商政治无论是作为一种基本政治制度安排，还是作为一种基本政治运作过程，都广泛地存在于现代民主政治之中。例如，在实行代议民主政治的国家，都是由多数人选举他们的代表组成一个代议机关，由这个代议机关掌握政治共同体的最高权力。在现代国家，这个代议机关就是立法机关，西方国家称之为议会或国会。多数人的意志正是通过代议机关组成人员在讨论和协商中形成的，协商的结果是代议机关进行政治决策的一个基本依据。
根据政治体制的不同以及政党协商与利益集团协商的差别，协商政治可以分为执政联盟型协商政治和西方社群合作主义型协商政治这两种主要类型。所谓执政党联盟型协商政治，是指在实行多党制的国家，如果没有一个政党在议会中控制半数以上的议席，一般就需要两个以上的政党组成执政联盟以掌握政权。执政联盟型协商政治的主要特点是，在议会中获得席位的政党或者政党联盟，通过组建议会党团，在国家立法机关表达本党(或者政党联盟)的政治意见和政策倾向，以谈判、辩论、协商、表决等形式制定政策和法律；同时，获得执政权的政党联盟通过内部协商进行政治分赃，分配政府职位和行政责任。执政党联盟型协商政治在实行多党制的国家中比较普遍，如在法国、德国、意大利、以色列等国家，都具有执政党联盟型协商政治的显著特征。所谓社群合作主义型协商政治，是强调不同的社会利益群体通过合法的政治途径与形式进行利益表达和政治沟通，谋求政府统治权与社会自治权的平衡，形成政府与社会合作互动、良性共治的局面，以奥地利、瑞典等一些欧洲国家最为典型。在革命制度党执政时期的墨西哥也是实行社群合作主义型协商政治的代表。这些国家都存在拥有强制性或半强制性成员资格的社团如工会、雇主协会等非政府组织(NGO)，政府在制定有关政策如社会经济政策时，与这些组织进行协商，并以协商结果作为决策的依据。
两类不同的协商政治既有联系又有区别，表现出各自不同的特点。就协商的政治功能来看，在执政党联盟型协商政治中，政党同政党之间的政治分赃与政策协商是关键；在社群合作主义型协商政治中，政府同社会利益集团之间、不同社会利益集团之间的利益协调是关键。就协商的政治主体来看，在执政党联盟型协商政治中，各个进入执政联盟的政党既是政治地位平等的政治主体，同时也是政治属性相同的协商主体；在社群合作主义型协商政治中，政府作为一方，各个社会利益集团作为一方，是政治地位平等但政治属性不同的协商主体。
现代政治系统的运行过程，也可以看作是协商合作的过程。政治权力系统的不同组成部分在行使权力的过程中也存在广泛的政治协商。这不仅体现在立法机关内部不同政党或议会党团、社会利益集团之间的协商，也体现在立法机关与行政机关之间的协商，体现在行政机关内部不同部门之间的协商，体现在执政党内部的协商，以及中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的协商等。例如，在总统制或半总统制下，如果总统所在的政党并没有成为国会的多数党，总统在许多问题上就不得不同国会多数党进行协商。在实行半总统制的法国，如果总统所在的政党没有成为国会的多数，就会出现“左右共治”的局面，总统与总理分别属于左翼和右翼政党。在这种情况下，总统与总理的协商就更加经常且微妙。又如，日本自民党内部不同派系之间的协商也很有特色。在自民党单独执政或自民党主导的联合政权时代，自民党派系领袖之间的协商对日本政治过程有重大影响。
在现代西方国家，公民除了通过选举自己的代表参加代议机构外，还通过参加政党和社会团体，以团体的形式参与对公共事务的讨论与协商。特别是在20世纪90年代以来，各种非政府、非营利组织发展迅猛，它们以各种方式同公共管理机构进行协商、对话与合作，并推动公共管理模式的变迁。而且，公民还可以通过对公共事务的讨论、协商，形成社会舆论，对政治过程产生一定影响。
由于协商广泛地存在于现代民主政体的政治过程中，是政治决策的基础性环节，因此，民主政治也可以被称作协商政治。台湾学者江炳伦指出：“我们经常认为国会政治的最大法宝就是多数决。其实，这仅是表面现象。在大多数民主国家，任何重大政策付诸表决之前，不同政党领袖早已在幕后进行一连串的磋商和协调。民主政治能否成功的关键性因素，不在于那一党派掌握多少选票，而是在多数派与少数派对政治基本结构是否具有共识，彼此之间是否互相信任和互相尊重。这些特质必须靠经常不断的沟通和磋商才能慢慢培养起来”。“民主政治就是协议的政治”。[1]
二
“协商政治”的概念为我们理解当代人类政治文明的新发展提供了一个崭新的视角。如果从协商政治的视野来重新审视20世纪后半叶以来世界民主政治理论的各种流派，我们就会发现，曾经在国际社会具有重要影响和引起广泛争议的“共同参与民主理论”、“公共选择民主理论”、“多元主义民主理论”以及其它民主理论，尽管存在明显的分歧，但是，它们之间也存在共同一致的因素，那就是承认政治协商在国家和社会公共事务治理中的基础性作用以及协商过程对于公共决策制定、权力与利益分配的必要性。不同的民主理论尽管在侧重点方面各有不同，但是都把完善民主政治的目标指向了政治协商。
在20世纪80年代，阿尔文·托夫勒在《第三次浪潮》一书中论述共同参与民主问题时就指出：“在现代的政治框架结构中，即使是圣人、英雄加天才来统治，也仍然面临代议制最终的危机。必须通过广泛的协商，心平气和的共同参与，重新确立政治的框架结构”。[2]托夫勒、奈斯比特等参与民主论者的观点，反映了在当代以信息革命为基础的现代社会直接民主的重要性和政治协商的必要性。以罗伯特·达尔为代表的现代西方多元民主论者认为，由于社会体系中存在多个相互竞争的利益集团，因此，政治权力应当分散在相互竞争的利益集团之中，而不是由单一的利益集团或国家所独占。在一种多元化的权力结构中，相互竞争的利益集团通过直接或者间接的院外活动，参与国家政治生活，影响政治决策，以实现自己的利益。国家政策是各个利益集团讨价还价和妥协影响的结果。达尔指出，“独立的组织在一个民主政体中是非常必要的”，[3]“在民主国家中，有组织的政党和利益集团是必要的、正常的、理想的政治生活的参与者”。[4]从达尔的思想来看，多元民主的重要组织基础是社会中政党组织、政府组织与公民利益集团组织三类组织的相对独立，不同类型组织都可以分享政治权力，通过谈判与协商制定政策。公共选择理论认为，涉及公共利益的决策并不能通过市场机制进行分散的个人决策，只能够通过政治过程进行集体决策。而集体决策就是各个参与者按照某种规则，通过集体协商而确定的集体行动方案。集体协商所遵循的规则主要包括“一致同意规则”、“多数同意规则”、“否决投票规则”等。无论集体决策采用何种规则，实际的运作过程都是博弈与协商并存的过程。如果只有博弈而没有协商一致，就不可能形成集体决策。
综上所述，协商政治是吸收了各种民主理论共同价值和合理成分之后形成的一种新型政治形态，同时也是当代世界政治文明发展的一个新成果。协商不仅是一种重要的政治运行机制，而且是一个必不可少的政治行为过程，同时还是一种全新的政治文化观念。协商政治作为当代民主政治一个新范式的提出，深化了我们对民主政治的认识，为我们了解世界政治文明的发展走向提供了新的视野。
三
新中国成立以来，一直实行共产党领导的多党合作与政治协商制度。根据中国政党制度的基本制度安排，共产党是唯一的执政党，是中国政权的领导核心，共产党是国家各项路线、方针和政策的制定者；其他政党(民主党派)是接受共产党领导的参政党，其主要政治功能是与共产党通力合作，就国家的大政方针进行协商。中国参政党同执政党之间的政治协商不仅体现在民主党派人士以人民代表的身份进入国家立法机关，参与国家重大事务的讨论和决定，而且体现在民主党派人士同执政党通过人民政治协商会议这一专门的形式共商国是。
《中国人民政治协商会议章程》规定：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协的这种性质，决定了它具有其他组织所不具有的政治特点：一是组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性。在“大团结，大统一，囊括一切代表人物”方针下，尽最大可能地把各党派团体、各族各界的代表人物吸收进来，达到团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素的目的，并在共同政治基础上“求同存异”。二是党派的合作性。人民政协以党派团体为基础组成，各民主党派可以政党名义在政协发表意见，提出提案，开展参政议政的各种活动。人民政协在共产党的领导下，根据“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，履行政治协商、民主监督、参政议政职能，积极促进中国各党派间的团结合作。三是民主协商性。人民政协是中国发扬社会主义民主的重要形式，它组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士协商国家大事，对国家机关及其工作人员的工作提出意见和批评。
根据政协章程的规定，政协全国委员会和各级地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。所谓政治协商，是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。政治协商的主要形式有：政协的全体会议，常委会议，主席会议，常委专题座谈会，各专门委员会会议，根据需要召开的各党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会等。所谓民主监督，是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。民主监督的主要形式有：政协的全体会议、常委会议或主席会议向中共党委、政府提出建议案，各专门委员会提出建议或有关报告，委员视察，委员提案，委员举报或以其他形式提出批评和建议，参加中共党委、政府及有关部门组织的调查和检查活动。参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸。参政议政的内容和形式除政治协商和民主监督规定的内容和形式外，还包括选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见；通过多种形式，广开言路，集思广益，充分发挥委员专长和作用，为改革开放、现代化建设和国家统一献计献策。根据上述内容的分析，我们认为，中国实行的共产党领导的多党合作与政治协商制度已经从基本制度安排和政治运作机制方面建立起协商政治的框架体系，为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。
但是，现阶段中国的多党合作与政治协商制度还不属于完全意义上的协商政治，而是处在从政治协商向协商政治发展的过渡阶段。这是因为，同国外协商政治的两种典型形式相比较而言，中国的政治协商制度还存在以下几个方面的不完善之处：
第一，参政党同执政党作为两种不同性质的协商主体在政治协商中的地位和作用是不相同的。共产党是政治决策的主体，民主党派是政治决策的参与者和协助者；共产党制定政策，民主党派则“通过充分的讨论协商，努力增进各方面人士的相互沟通和理解，发现和集中群众的智慧和经验，促进党和政府决策的民主化和科学化”。[5]而真正意义上的协商政治要求参加共同协商的各个政党都是政策的制定者，通过各方协商一致的原则共同制定政策。
第二，人民政协在组织结构上缺乏适应当代中国社会政治结构分化实际情况的利益表达机制。在人民政协组织中，既具有党派构成，又具有社会界别构成，还具有各种特殊身份构成，这种组织结构模式容易混淆政党之间政治协商同社会利益集团之间政治协商的区别和界限。从不同类型协商政治的运作机理来看，政党之间的政治协商侧重于政治利益和政治影响力的合理分配，政府同社会利益集团之间的政治协商侧重于权力与利益交换的公平合理，社会利益集团之间的政治协商侧重于利益的协调与公平。从当代中国社会利益结构和社会政治结构分化的现实情况来看，充分的利益表达需要多个组织承担，没有哪一个组织能够保证自己作为协商的一方，完全公平和公正地代表多方利益。因为，在现行体制下，政协组织同执政党组织和政府组织不同，它只是民意表达机构，而不是政策综合机构，它本身并不具备利益分配和利益整合的权力和政治功能。
第三，政治协商制度和人民政协组织按照“团结”和“民主”两大主题而设定的政治功能，在某些深层次问题上存在内在冲突。就大政方针而言，在现行政治协商制度下，共产党同各个民主党派和人民团体一般能够形成比较一致的意见和看法；就围绕“团结”和“民主”两大主题而展开的政治职能而言，绝大多数情况下也不难保证二者的兼顾与协调。这是多党合作和政治协商制度长期发展的结果。但是，在一些深层次问题上，“团结”和“民主”两种不同类型的政治功能难免出现内在冲突。例如，在党和国家机关高层次领导人选的安排方面、重大事务的决定方面，民主党派内部可能有与共产党意见看法一致的，也可能有不一致的。按照“民主”的要求，应当允许持不同意见的一部分哪怕是少数人充分表达自己的意见，双方的协商与沟通应当更为充分和开诚布公。但是，从“团结”的要求来看，持不同意见甚至反对意见的一方为了支持和配合实现共产党的“组织意图”，往往较难充分表达自己的看法。
第四，人民政协组织同中共统战组织存在角色交叉、功能重叠，不利于政协组织协商功能的充分发挥。从当代中国政治发展的实际要求来看，政治组织的角色与功能应当专门化和分殊化。因此，人民政协作为政治协商组织的角色与功能应当同作为政治统一战线组织的角色与功能区分开来，人民政协主要发挥政治协商、民主监督和参政议政作用，而把政治统一战线的功能集中赋予共产党的统战组织。但是，在现行各级人民政治协商会议中，发展爱国统一战线、做好海内外联谊工作、促进两岸关系改善、团结非公有制经济代表人士等，往往成为政协的经常性、实质性工作。这些方面的工作同中国共产党的统战组织工作没有多大的区别，存在明显的交叉重叠。同时，由于政协组织把相当多的工作精力放在统战方面，必然会在一定程度上影响其政治协商功能的充分发挥。
既然我们已经认识到协商政治是当代民主政治发展的新形式，是政治文明建设的新的有益经验，那么，如何将中国现行的政治协商制度发展成为更加完备的协商政治呢?在此，本文提出以下几点原则性思路：
在协商政治的具体形态方面，中国不应当简单照搬西方多党联合执政型协商政治，但是在坚持中国共产党执政地位的前提下，可以借鉴其中的某些具体运作机制，进一步提高各民主党派在政治协商中的地位和作用，实行多党平等合作的协商政治。其基本政治底线是：除了不分享国家执政权以外，其他所有权力都平等分享。也就是说，民主党派在接受共产党在政治上的领导、不与共产党分享执政地位的前提下，在公共政策制定和国家重大事务的决定上享有与执政党同样的权力和地位。同时，应当建立专门的经常性的公民团体和非政府利益组织同执政党和政府组织进行实质性政治协商对话的机制。在这方面，十六大报告明确强调，“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策的科学化和民主化”。[6]十六大报告还进一步要求，“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”。[7]这清楚地预示着，在未来公共政策的制定中，中国将从传统的单向集中型政治协商转向双向互动型协商政治。总体上看，中国的协商政治应当是兼有政党联盟型协商政治和社群合作主义型协商政治两方面优点和特点的复合型协商政治。
在协商政治的运作机制方面，要严格按照“协商在决策之前”的原则要求，使执政党提出的每一项政策建议、每一个人事安排意见，都充分吸收民主党派、人民团体甚至公民个人意见的备选预案，改变长期以来政治协商和民主评议的实际运作中，党委先有倾向性或实质性意见，然后通过协商赋予党委意见合法性与民意基础的做法。在具体事务的协商过程中，要引入公开辩论程序和听证机制，尽量做到协商过程的公开、透明，尽量减少通过个别谈心、做工作、打招呼、促转化达成一致的传统协商办法，减少感情因素和心理暗示在协商过程中的影响。
在协商政治的组织建构方面，要考虑将目前按照“大民主、大团结”原则建立的人民政协进一步完善成为专门化、专业化的几类政治协商机构。具体而言，可考虑建立党际协商机构、政党与人民团体协商机构和社会利益集团之间协商机构这三类不同层次的政治协商机构。为此，必须改变在政治协商中将民主党派、人民团体、社会界别相提并论的做法，将民主党派同共产党政党之间的政治协商作为协商政治的第一层次，将共产党和政府组织同各人民团体、社会界别之间的政治协商作为协商政治的次一级层次。在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制。
在协商政治的政治效力方面，要提高政协委员个人、集体和政协专门委员会所提出各项提案的政治效力。政协委员同人大代表一样，都具有一定的民意基础，都是受部分公民的委托；政协提案同人大议案一样，都是人民利益和愿望的合法表达。因此，虽然政协组织不是国家立法机关和权力机关，但是，将人民的意愿和利益要求以人大议案形式提交国家权力机关与以政协提案形式提交政治协商机关，在本质上是一致的，所不同的只是“问题的发现者”不同，以及问题的反映渠道不同而已。从操作层面来看，至少今后应当在“两会”同时召开期间，建立更为畅通、便利的，将政协提案转化为人大议案的机制，通过制定规范化的法律程序，明确政协提案转化为提交人大讨论议案的具体形式、途径，从而使政协提案的法律效力和政治效力得到进一步提高。另外，今后应当在“两会”闭会以后，把办理人大代表意见建议同办理政协委员提案统一起来，使代表和委员只是监督者，不是政府有关部门要向他们负责，而是让政府在人大代表、政协委员共同监督下向人民负责，同时，代表和委员也向人民负责。
从功能性的政治协商走向制度化的协商政治，是中国民主政治发展的一个重要方向，是社会主义政治文明建设取得实质性进展的必要途径。我们应当以十六大精神为指针，进一步解放思想，更新观念，大胆探索，善于吸收和借鉴当代世界政治文明建设的积极成果和有益经验，切实推动社会主义政治文明建设向前发展。
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