坚持和完善土地统管体制保障经济可持续发展，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,体制论文,土地论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
10年的实践证明，对于中国这样一个人口众多耕地相对短缺，而经济又处于高速增长时期的大国，必须有一个城乡统一的土地管理体制，才能保证12亿人口的基本耕地需求，合理安排城镇建设，实现土地的集约利用。在社会主义市场经济中，土地是国家掌握的重要的宏观调控手段，城乡统一的土地管理体制只能进一步加强和完善，而绝不能用种种理由削弱。
编者按：党的十四届五中全会和《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出，要实现经济建设的两个根本转变。土地管理体制如何适应两个转变，为经济可持续发展服务，这是当前土地管理工作的一个重点。国家土地管理局副局长马克伟日前在《中国土地科学》（第3期），发表题为《坚持和完善土地统管体制、保障经济可持续发展》的文章。本报现予转载，供大家学习、研究。
土地管理制度（体制）是土地制度的重要方面，随着人口的增长、经济的发展和改革的深化，强化土地管理，确保土地资源的合理利用和优化配置、土地资产的优化结构和高效使用，显得越来越重要。
随着党和国家工作重点转移到经济建设及改革开放政策的实施，我国社会主义公有制条件下的土地管理问题开始提出，首先遇到的问题是土地管理体制，是继续维持所谓分管体制即事实上的不管体制，还是改分管为统一管理体制，或者统管和分管相结合，统管是虚，实际仍是分管或不管体制。经过长达8年的争论和实践，教训是深刻的，分管的结果是1985年全年占用耕地160万公顷，净减100万公顷。党中央和国务院决心改革我国城乡分管的土地管理体制为城乡统一管理的体制，1986年3月中央行文，“决定成立国家土地管理局，作为国务院直属机构”，“负责全国土地、城乡地政的统一管理”，“县级以上地方各级人民政府都要根据统一管理的原则，建立健全土地管理机构”，并确定了土地统一管理的职能。10年来我们实行统一管理土地的成效如何？在新的历史时期，如何进一步完善土地统一管理体制，以促进国民经济的持续、快速、健康发展，本文试图在这两方面进行一些探讨。
十年统管，形成体制并初见成效
十年来，在各级党委和政府的领导、有关部门的支持下，我国公有制条件下的土地统一管理的体制已基本形成，各项业务工作已全面开展，并取得了成效。
统一管理土地的机构、队伍基本形成
我国统一管理土地的机构从无到有，自上而下，已建立起由国家土地管理局、省（自治区、直辖市）、地（市）、县到乡（镇）的五级土地统一管理的机构和由20万人组成的土地管理专业队伍，形成了全国土地和城乡地政统一管理的网络。这是土地管理体制的核心部分和组成保证。
查清了我国土地资源和土地权属的状况
土地是土地管理的对象，也是社会生产和立国的基本要素。因此，土地的状况是重要的国情，也是制订有关政策规划的科学依据，但我国土地资源的家底和土地权属状况却长期不清。随着各地按照全国统一组织部署和技术规程开展的土地利用现状调查的完成，我国从村到乡、县、地（市）、省（区、市）和全国的土地总面积，按土地利用划分的8个大类、46个二级类的土地面积、布局与国有土地、以村为单位的集体土地所有权，以及国营农、林、牧、渔场，独立工矿、企业等的国有土地使用权已经查清，加之各地城镇和村庄地籍调查的完成，城镇内部各单位、个人使用国有土地的权属、位置、界址、面积及村庄内的农户和乡镇企业使用的集体土地的权属、位置、界址、面积也已基本调查清楚。这不仅为土地利用管理、土地产权管理和土地信息系统建设奠定了基础，也为国民经济和社会发展与国民经济、社会各部门的发展及有关政策的制订提供了可靠的土地资料。
初步建立了以宏观调控和耕地保护为主要目标的土地利用管理体制
土地是生产要素，又是人类生产和生活活动的空间。我国人口多，人均土地和耕地很少，这是制约我国经济和社会发展的重要因素。因此，综合规划和合理利用土地是确保国民经济和社会协调、持续发展的重要条件，也是国家对市场实行宏观调控的重要措施之一。
全国制定了土地利用总体规划纲要，并经国务院办公厅批转全国执行，各省（区、市）、地（市）和县本着“一要吃饭，二要建设”的方针，制定了以保护耕地和合理安排建设用地为核心的土地利用总体规划，部分市、县还制定了乡（镇）土地利用规划。根据各级利用总体规划和社会经济发展的需要，制定年度土地利用规划，重点对各年建设需要占用耕地的数量制定了控制指标。国务院和各省（区、市）还制订、颁布了《基本农田保护条例》或办法，通过建立耕地保护责任制，将耕地保护的任务落实到地块和人。以“节地”和控制占用耕地为主要任务的建设用地审批制度也已初步建成。由于各方面强化耕地保护，耕地锐减趋势已得到基本控制，耕地净减已由1985年的100万公顷减到1995年的33万多公顷，每年建设占用耕地也由1985年的32万公顷降到1995年的13万多公顷。
几年来，通过土地利用总体规划、年度土地利用计划、严格建设用地供应的审批管理和控制建设占用耕地的总量、国家垄断土地出让市场、划定基本农田保护区和建立基本农田保护制度等等，我国已探索出了一套在社会主义土地公有制条件下，适应市场经济体制，有利于土地合理利用、耕地保护和国民经济协调、持续发展的土地利用管理体制。
适应经济体制改革，基本建立了以土地登记为核心的土地产权管理体制
经济体制改革的深入发展，土地登记、产权管理的重要性和紧迫性越来越被社会和各级领导重新认识。根据地籍管理的“八五”规划目标，全国已有70%多的城镇，在地籍调查基础上建立了比较规范的土地登记制度，在没有完成地籍调查的地方，也根据经济体制改革和土地使用制度改革，特别是根据土地出让、企业改制、企业兼并、破产等明晰土地产权的需要，在单宗地调查、评估的基础上，也进行了登记、发证，所以城镇土地登记量已完成80%，超过初始地籍调查进度。在农村根据土地调查成果，已开始对以村为主的集体土地的所有权和农、林、牧、渔场、独立工矿及铁路线、站的国有土地使用权进行登记、发证。对农户的宅基地、乡镇企业等非农建设使用的集体土地及部分通过拍卖有偿承包的农地使用权，也开始进行登记发证。在初始地籍的基础上，根据依法转让、出租、抵押的需要，开展了土地使用权及用途等的变更登记工作。土地估价是管理土地资产（产权），保护土地权利人合法利益，在经济上量化和显示国有土地所有权，防止土地资产流失和确保增质，依法征税和收费所必需的重要措施。为了适应经济发展、土地使用制度改革和地价管理的需要，开展了城镇土地的基准地价、宗地标定价、出让底价、土地使用权作价入股、抵押和国有土地资产的清查估价等工作，形成具有我国特色的地价体系和评估方法。全国完成基准地价评估的城市有421个，占城市总数的67.7%，完成基准地价评估的建制镇有2393个，完成宗地估价十几万宗。通过实践、考试、培训，目前我国已造就了6000多名有执业资格的土地估价师队伍。有60多家估价机构在国家管理局备案（获得A级或准A级估价资质），可在全国从事土地估价业务。有1000家估价机构在省级土地管理部门备案（获得B级土地估价资质），可在所在省或县、市范围从事土地估价业务。我国土地估价的机构队伍已基本建立。
建立在土地调查、登记、估价基础上，反映我国土地利用结构、产权关系和土地资产量等信息为主要内容的土地统计年报制度，业已初步形成。
土地有偿使用制度显示了生命力
我国土地使用制度改革是以坚持土地社会主义公有制为前提，以有偿使用为手段，以优化土地资源配置、切实保护耕地，优化土地资产结构，体现城市国有土地产权为目标的。经过8年多的实践，由点到面，不仅取得了巨大进展，而且显示了巨大的生命力。到1995年底，全国30个省（区、市）共出让15.5万公顷的土地使用权，收取土地出让金2450.8亿元。有偿取得土地使用权的方式，除了出让、转让之外，尚有租赁和使用权作价入股等。此外，根据市场经济的需要，土地使用权还可以依法作为抵押担保的标的物。由于土地使用制度改革，符合国际惯例和市场经济体制的要求，达到了优化土地资源配置和土地资产结构，切实保护耕地和体现国有土地产权的目标，为推动经济体制改革、企业改制和市场经济体制建设发挥了积极作用，同时也为国家财政、基础建设和解救困难企业提供了财源。
土地法规体系形成，执法力度加强
1986年以来，由国家法律、行政法规、部门规章和地方立法构成的多层次和多目的的土地法规体系初步形成，有效地保障了土地依法统一管理体制的健康发展。
全国人大常委会1986年和1994年先后颁布了《土地管理法》和《城市房地产管理法》，奠定了土地统一管理体制的法律基础，也是维护和发展我国土地统一管理体制的强大法律武器。违反土地统一管理，特别是违反城乡地政的统一管理，就是违反国家法律。在此期间，国务院制定和颁布了《土地管理法实施条例》、《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和《土地复垦规定》等法规，也是实施土地管理的重要法规，国家土地管理局颁发的规章、技术规范以及地方的土地立法都是具体落实统一管理土地的重要的部门规章和地方性法规。
土地统管的重要标志之一是依法管理，土地执法贯穿于土地管理的各项业务工作过程，依法管理土地、强化各项土地管理业务过程的依法行政，是最大、最重要的土地执法。
各级土地管理部门除设有专门行政执法、监察机构外，在多数市、县和部分省级土地管理部门还有专门的执法监察机构，有些地方土地部门还同公安和法院共同建立联合土地执法机构，以加强土地执法力度。
为土地统一管理服务的土地科技教育、土地信息、土地宣传、外事等业务建设，也都从无到有，取得坚实的发展。
展望跨世纪发展目标，任重而道远
根据中共中央建议，国务院制定并提请全国人大通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，是我国国民经济和社会发展的跨世纪宏伟战略纲领。其主要奋斗目标是：“九五”期间，全面完成现代化建设的第二步战略部署。2000年人均产值比1980年翻两番，人民生活达到小康水平，初步建立社会主义市场经济体制。2010年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义经济体制。
实现战略目标的首要问题是要确保农业和农村经济的持续稳定增长。土地是农业的主要生产资料，因此，贯彻土地国策，依法保护耕地，确保12亿中国人靠自力更生实现丰衣足食，仍然是土地管理的首要任务。在土地利用上，各行各业都要实行由粗放经营向集约经营的转变，工业、农业、水利、交通、能源、城市和农村的住宅建设都要实施“节地”方针，不能靠大量占地，特别是牺牲大量耕地来发展产业，要靠内部挖潜提高土地利用率和合理布局，适量占用非耕地来发展工业、交通、能源和改善城乡居民的生活水平。
《纲要》提出“建立和完善社会主义市场经济体制”，积极地推进改革，进一步理顺各方面的经济关系，以适应生产力迅速发展的需要。为此，在规范和完善土地市场方面，要加强国家土地利用总体规划和土地利用计划管理对土地利用和市场的宏观调控作用，实行土地有偿、有限期的使用制度，建立健全国家对国有土地使用权出让市场的垄断和管理制度，规范土地使用权转让行为，并加强对集体土地的管理，严禁集体土地非法进入市场。加强建立现代企业制度中的国有土地资产管理，做好企业土地资产的产权界定、估价和重新处置工作，防止土地资产流失，在经济上体现国家土地所有权，增加财政收入，并为企业解困和发展开辟必要的资金来源。这些也是实施《纲要》、实现“两个根本转变”中土地管理必须完成的重要任务。
总之，土地管理工作关系国民经济和社会发展的各个方面、各个环节。贯彻《纲要》，实现跨世纪宏伟目标，土地管理的任务任重而道远。
完善统管体制，确保持续发展
土地是生产要素、发展基地，也是社会土地关系的客体。强化土地管理业务建设，深化土地使用制度改革，优化土地资源配置，挖掘土地生产潜力，实行土地有偿使用，培育和规范土地市场，理顺土地经济关系，对合理利用有限的土地资源，确保国民经济持续、快速、健康发展和社会主义市场经济体制建设都有十分重要的作用。继续坚持和完善土地统一管理体制，是完成新时期土地管理任务，发展土地事业的重要保障。
当前，应着重在以下三个方面坚持和完善土地统一管理体制。
尽快实现己有土地统一管理职能的完全到位
在实施土地统一管理体制的10年间，排除千难万阻，全面开展了统一管理工作，使统管职能基本到位。但是，没有完全到位。在新时期要按《纲要》的要求，努力使已有统管职能尽快、全面到位。
第一，已经开展、但未全部完成的业务基础工作，要尽快完成并转入日常的管理转道，如城镇和村庄地籍调查和土地登记、农村集体土地的登记、土地利用规划、基本农田保护区的规定和保护制度建设、基准地价、宗地标定价的评估和公布制度等，尚未完成的地方应在近期全面完成，凡完成初始业务基础工作的地方要转入日常的正规管理轨道。
第二，随着城镇地籍调查和初始土地登记工作的完成，要及时开展城市土地利用现状的分析研究，包括土地利用结构、布局、土地利用率（含容积率）、产出率等，总结研究并提出进一步合理提高土地利用率、充分挖掘土地潜力的有效途径。培育依法管地用地、按规定及时申请变更登记和更改用地合同的机制，辅之土地执法检查，使城市土地统一管理职能真正到位。深化土地使用制度改革，除依法可划拨使用的以外，一律实行有偿使用制度，按照公平、公正原则，不仅新增建设用地，就是原有划拨用地，按用地性质，凡属有偿使用范围的，也要有计划、有步骤地采取多种方式实行有偿使用。防止国有土地资产的流失和收益分配不公的产生。
第三，强化农村集体土地的立法和管理，使城郊结合部和农村土地的管理真正到位。目前城市郊区土地的管理比较混乱，这是影响土地统一管理职能到位的一大障碍。要深入研究，统一对集体土地产权的认识，改变集体土地使用权转让上立法严重滞后的现状，使集体土地使用权的转让（包括农村集体四荒地的拍卖）有法可依。对于集体土地的征用，也要在总结10年来的实践经验基础上，进一步完善法律规定，更好地规范征地行为，使农村特别是城郊结合部的集体土地管理职能到位。
第四，进一步规范管理行为，提高管理效能。过去10年，土地管理工作虽已全面铺开，但是管理行为不够规范，特别是执法不严，甚至有法不依的问题比较严重，如各种形式的越权批地，出让行为不规范，以权代法，任意压低地价，引发的土地投机一度盛行；瞒报、虚报、土地统计不实，数字打架现象时有发生；土地规划、土地计划、土地登记、土地估价的质量，以及对土地利用、土地市场的调控和管理，都有待进一步改善和提高。土地管理的行为有待规范，管理质量和效能要进一步提高。
第五，土地管理和土地信息需要系统化、现代化。土地管理本身是一个系统工程，但是土地管理事业开创之初，各项业务都是单独开展，各业务工作之间的联系和衔接尚缺少科学化、程序化、系统化。目前，土地事业的发展，不仅迫切需要，而且具备了条件，对土地管理的各项业务工作及其产生的信息，进行系统分析、设计。通过土地信息系统的建设，找出土地管理业务的内部规律和相互联系，把土地管理建设成为一个具有科学程序、紧密联系，并用现代化手段武装的、高效能的系统工程。
进一步理顺土地管理和土地定着物的管理关系
国际和中国历史上，都把土地及其定着物（包括建筑物、树木）视为一体，统称为不动产或广义的土地。对土地及其定着物的行政管理（主要指产权登记）是统一进行的，在进行土地登记时，对定着于土地上之建筑物和树木一并进行登记。由于我国土地管理立法较之土地定着物（如房屋和树木）之管理晚，不仅使土地和土地定着物之管理形成了分管体制，甚至误导出所谓“地随房走”和“地随林走”的谬论，更有甚者，有的部门和地方，以“方便群众”为名，搞所谓“两证合一”，违法推行“土地分管”，或以土地定着物证代替土地证，企图经过立法动摇土地统一管理体制的根基。虽然通过《城市房地产管理法》等之制定，再次立法肯定城乡土地统一管理制度，仍有人在制造借口，破坏土地统一管理。为此，需要深入调查，研究土地及其他定着物管理的关系，从有利于土地及整个不动产市场培育和管理出发，按照政企分开和统一效能的原则，深化土地统一管理体制的改革，理顺土地及其定着物的行政管理关系，按照国际惯例逐步建立土地及其定着物的统一登记的管理体制。
理顺两个土地经济关系
当前要深化土地使用制度改革和深化土地管理体制改革，必须理顺下列两个方面的土地关系。
第一，进一步理顺国家作为土地所有者和企业单位作为土地使用者之间的关系。按照市场经济规律，体现公正、公平原则，实行国有土地的有偿使用制度。要通过地价、地租的科学评估和公平负担政策，凡依法实行土地有偿使用的，可以根据企业的具体情况，选择出让、租赁和土地使用权作价入股等有偿使用的方式，但对企业和国家的权利、义务都是公平一致的。同时还应采取统一估价和合理负担政策，使企业单位从改造旧城取得的使用权和征用农村土地取得的使用权负担大体一致，在经济上要有利于鼓励旧城改造，而不鼓励占用农用土地的政策措施。避免有偿使用方式的不同和土地来源不同而造成企业负担的差异。
第二，理顺中央和地方各级政府之间的土地经济关系。按照现行财政体制，出让国有土地的收益全部留地方，主要留在市、县政府，中央政府作为国有土地所有权的主体，在经济上却没有得到体现。而采用土地作价入股方式，中央企业入股分得的红利通过中央政府委托的持股单位，全归中央财政，地方政府又一点分不到土地收益，而土地租赁的收益分配尚无统一政策，因而采取不同的土地有偿使用方式，中央和地方政府在土地收益分配上的关系是极不一致的。因此，需要深化改革，理顺中央和地方政府在土地收益分配上的关系，力求各种土地有偿使用方式取得的土地收益，在中央和地方各级政府之间分配取得一致。
另外，现行土地出让金的分配体制，不利于耕地保护，也不利于制约市、县政府在土地出让上，从局部、自身利益考虑，为片面追求“以地生财，以地招商”，不惜牺牲耕地，损害农业，实际是“用子孙钱，断子孙路”，最终对当地和全国经济的持续发展是极其有害的。因此，要认真研究如何克服现行土地管理体制在纵向统管和调控力度不足之弊端，提出既能正确兼顾中央和地方各级政府在土地收益上的合理分配，又能体现“土地应由国家管理”，交由中央政府代表国家管理土地和行使国有土地所有权主体权力的统一管理体制。
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