农村基本公共服务：现状评价与路径选择，本文主要内容关键词为：公共服务论文,路径论文,现状论文,评价论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F32；D668 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2009)11-0050-06
改革开放30年来，我国经济社会发展的成就举世瞩目。但是，二元经济结构和城乡“二元”收入与生存状态依然存在。党的十七届三中全会指出，农村社会事业和公共服务水平低，要加大公共财政向“三农”倾斜的力度，调整国民收入分配结构，切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，逐步实现城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。国家统计局数据显示，2007年农民人均纯收入达到4140元，但城乡收入比高达到1︰3.3，城乡在义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等公共服务领域差距较大。[1](P62)这种情况不符合“以人为本”的和谐社会的目标导向，如不善加治理，城乡之间将呈现“发展趋异”的“马太效应”。因此，必须采取有效措施为农村居民与城市居民提供“均等化”的基本公共服务，以改善农村居民的生存和发展条件，推进农村现代化进程和和谐新农村建设。从政治学的角度讲，为农村居民提供基本公共服务是政府职能的本质要求、公民权的实质体现和政府合法性的重要基点，是我党在社会主义初级阶段均衡城乡利益、缩短城乡差距和统筹城乡发展的政治战略与任务。
国内外学术界关于公共服务主题的研究和实践成果颇丰，通过对相关研究文献的梳理，发现学界研究的重点已经历了从重视政府到重视非政府组织、从重视提供者到重视消费者、从重视公共管理到重视公共服务、从重视单项服务到重视服务体系构建、从重视城市公共服务到农村基本公共服务的转换过程。学界对于基本公共服务研究逐步形成共识，“多中心治理”或“合作供给”渐成共识。因此，本文以实证数据为基础，结合理论分析，梳理农村公共服务的现状并评价，进而提出相应的政策路径选择。
本文以我国东部与中部作为调查的总范围，采用典型抽样的方法，抽取广东、安徽、江西等三省的4个地级市作为本次研究的调查点，并以广东省的农村人口作为最主要的调查总体，按照1︰2︰15的比例采用随机抽样的方式抽取了江西、安徽、广东共360名农村户籍者作为调查对象。为了了解农村公共服务供给的真实现状，调查采用入户调查的方式进行，共调查16-79岁的农村户籍者360人，获得有效问卷330份，问卷有效率为91.67％。研究采用SPSS12.0对330份问卷进行统计分析。
一、农村基本公共服务：现状评价
对于什么是农村基本公共服务，学者们观点不一。有学者将我国目前主要的农村基本公共服务体系项目分为基本生存保障类、生产活动支持类、基础性设施与服务类、生活条件改善类等。也有学者认为义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务是现阶段我国基本公共服务的主要内容。笔者认为，能有利于促进农业发展和提升农民福利的公共服务都是现阶段农村应有的基本公共服务，其中主要包括义务教育、医疗卫生、社会保障、农民培训、就业服务、农业技术推广与服务、社区服务和公共基础设施等。
(一)农村基本公共服务供给主体现状与满意度评价
关于农村基本公共服务供给主体的调查显示，认同政府的占67.4％，认同自治组织(村委会)的占53％。而认同社会组织、企业、个体等其他组织的均不到16％。由此说明，政府与自治组织(村委会)是当前农村公共服务供给的主导性主体。
在选择政府的人群中，对政府感到满意的人占74.4％，其中非常满意的人占17.9％，比较满意的占56.4％，还有16.7％的人认为一般，另外还有5.1％的人感到不满意，3.8％的人感到非常不满意。同时，调查数据显示，对中央政府感到满意的人占83.1％，对省、市政府感到满意的人占72.7％，对县政府感到满意的人占44.8％，对乡镇政府感到满意的只有27.6％。这表明，农民对政府提供公共服务的满意度由中央到地方呈现逐级递减态势，对各级政府“不满意度”却逐级提高，特别是对乡镇一级政府部门群众满意度最低或“不满意度”最高(见表1)，均值为2.96，SD乡镇=1.007。总的来说，大部分受调查的群众对中央、省、市一级政府满意度的评价达到比较满意。
在选择自治组织(村委会)的人群中，对自治组织(村委会)感到满意的人占30.9％，其中非常满意的占7.4％，比较满意的占23.5％，其余绝大多数人认为一般占50％，另外还有16.2％的人感到不满意，2.9％非常不满意。对其他类组织供给农村公共服务的满意度评价整体一般(见表2)。其中，对社会组织的满意率达33.4％，58.3％认为一般；对企业的满意率为20％，50％认为一般，剩余30％为不满意；对个体主体的满意率为25％，55％认为一般，剩余20％为不满意。可见，农民对自治组织、社会组织和企业供给公共服务的满意度均差强人意，这些组织的服务能力有待提高。
(二)农民最关心、最需要与最重要的公共服务
调查表明，农民最需要、最关心的公共服务依次是医疗卫生(57.6％)、教育(53％)、社会保险(40.2％)、农村惠农支农政策(28％)、农技推广与服务(22.7％)、农村培训与就业服务(21.2％)、农村基础设施(21.2％)、农村社区服务(15.2％)。可见，相对于社区服务、培训就业服务、基础设施、惠农政策等而言，教育、医疗卫生、社会保险等公共服务是农民现阶段最需要和最关心的公共服务。
但是，农民对各项公共服务重要性的判断呈现不同的排序。从重要性的一般选择来看，依次是教育(98.5％)、养老保险(97.7％)、医疗卫生(95.4％)、农村低保(90.2％)、惠农支农政策(84.9％)、新农合(84.9％)、农村培训与就业指导(82.6％)、农村农技推广与服务(81.8％)。但不同公共服务重要性的均值排序与公共服务重要性排序有差异，依次为教育(4.86)、医疗卫生(4.68)、养老保险(4.59)、新农合(4.39)、农村低保(4.36)、惠农支农政策(4.30)、农村培训与就业指导(4.29)、农技推广与服务(4.18)。
总的来说，从问卷的反映情况看，农村居民对社会公共服务有较高的关注度，在对所需求的公共服务的重要性认知上达到4.47，属于“比较重要”水平，其中对教育、医疗卫生、基础设施和社区服务等四项服务的重要度达到4.5以上，属于“非常重要”水平。调查数据分析表明，社会保障、农村教育与医疗卫生是农民最关心、最需要和最重要的公共服务。
(三)农民对农村基本公共服务的满意度现状与评价
调查显示，农民对农村基本公共服务满意度的排序依次为：农村义务教育现状总体满意度(3.42)、农村新农合实施现状的总体满意度(3.27)、惠农支农政策制定和实施现状总体满意度(3.22)、农村基础设施建设与使用的总体满意度(3.21)、农村医疗卫生现状总体满意度(3.08)、农村农技推广与服务实施现状总体满意度(2.92)、农村低保实施现状总体满意度(2.91)、农村社区服务总体满意度(2.88)、农村养老保险实施现状的总体满意度(2.78)、农村培训与就业指导实施现状总体满意度(2.63)。
分析表明，农民对农村基本公共服务总体满意度不高，只有3.02，属于“一般”水平，其中对社会保险、农村低保、培训就业指导、农技推广服务、社区服务的满意度最低，均处于3.0以下水平。但是，农民对农村基础设施等的满意度较高，平均达到3.20以上。农村建设的未来方向应该是提升农村社区服务水平，扩大农村社会保障的覆盖面和保障待遇，同时，加大对农民的培训和就业指导。
二、农村基本公共服务：问题分析
(一)农村基本公共服务供给投入不足，主体单一，政府提供效率不高。并且，未能形成政府与社会组织、私人部门共同提供农村公共服务的均衡合作效率
长期以来，在城乡二元体制下，各级政府财政对农村基本公共服务的投入与对城市基本公共服务的投入比较而言是微乎其微的。同时，由于制度障碍或政策滞后，社会资金难以有效进入农村基本公共服务供给领域，政府是农村基本公共服务供给的单一性、主导性供给主体。同时，政府对农村基本公共服务的投入极其有限，难以满足农民对公共服务的真实需求和新农村建设的需要。西方学者的研究表明，公共服务由政府供给将导致政府机构膨胀、服务质量下降、效率低下和应对市场变化的能力差等问题，产生“政府失灵”。从某种角度而言，我国“5.12”汶川大地震中许多学生和其他人员伤亡，在某种程度上暴露出了农村基本公共服务中存在严重的质量问题。
调查显示，社会组织和私人组织供给公共服务存在供给比重低、提供范围有限和服务层次较低的问题。对部分社会组织管理人员的访谈发现，造成这种状况的基本原因是：鼓励支持社会组织发展的政策难以执行或落实；社会组织发展时间短，农民认知度不高；治理结构内部管理不健全等。可见，在基层政府职能重塑和构建有效服务型政府的背景下，由于政府职能调整不到位和社会组织等发育滞后，未能形成政府与社会组织、私人部门共同提供农村公共服务的均衡合作效率。
(二)农民对各级政府提供的公共服务满意度逐级递减。同时，社会组织和私人组织参与供给农村基本公共服务的满意度也不理想
对各级政府公共服务满意度调查显示，中央政府、省市政府、县政府、乡镇政府的满意度值分别是4.08、3.84、3.30、2.96，满意度依次递减。现实表明，自分税制度改革以来，基层政府的事权越来越大，却没有相应的财权与之匹配，造成基层财政困难，严重削弱了基层政府提供农村基本公共服务的能力，其结果必然是会影响农民对基层政府公共品供给的满意度。同时，近年来随着农村税费改革的深化，基层财政收入进一步萎缩，农村基本公共服务的资金瓶颈也进一步凸显。可以说，体制障碍造成的基层政府财力缺乏成为我国农村基本公共服务供给最大的资金约束。同时，中央和地方各级政府为农村提供基本公共服务的职能不清晰和角色定位不明确。一些理应由中央政府提供的纯公共服务却由地方政府提供，而地方政府热衷彰显经济职能，忽视社会职能，地方政府倾向于提供能显现政绩的“硬性”基本公共服务，忽视“软性”基本公共服务的供给，结果导致农民对基层政府的服务满意度评价低。
调查显示，农民对自治组织、社会组织和企业供给农村基本公共服务的满意度评价均差强人意，这些组织的服务环境有待改善，服务能力亟需提高。笔者认为，主要原因在于：一是这些组织进行服务提供的制度环境不佳，空间有限；二是组织内部治理与管理不善；三是这些组织提供服务的农民认知度不高。由此导致社会组织和私人组织参与供给农村基本公共服务的程度、比例和满意度均不理想。
(三)农村基本公共服务存在供给结构失衡和区域差异大的问题
调查显示，农村居民比较关心和需要的公共服务或公共产品得不到应有的满足。如教育问题，有53％的受访者认为教育是他们最关心和最需要解决的公共服务，但其中超过1/3的受访者表示教育问题没有得到满足；医疗卫生问题，有57.6％的受访者认为医疗卫生是他们最关心和最需要解决的公共服务，但其中超过1/2的受访者表示医疗卫生问题没有得到满足。另外，农村基础设施类公共服务供给相对充分，农民满意度较高，但农村社区安全基本公共服务严重滞后，服务缺乏，如法律援助、社会治安、环境保护差和垃圾处理等公共服务基本缺乏。这些表明，农村基本公共服务存在严重的供给结构失衡。同时，地区间部分公共服务项目供给差异明显。如在对医疗卫生的需求当中，广东地区农村居民有59％表示没有得到满足，而安徽、江西地区75％以上的农村居民表示对医疗卫生需求得到相应满足；低保方面，广东、江西两省地区农村居民50％以上表示低保需求得不到满足，而安徽则没有相应诉求。
夏锋指出，政府尤其是基层政府公共服务能力不足和公共财政体制不完善是造成农村基本公共服务供求矛盾的主要根源。[2](P101-105)笔者认为，造成农村基本公共服务供给结构失衡的主要原因是农民的需求表达机制缺失和表达诉求渠道缺乏，结果造成公共服务与农民意愿不符，农民需要的基本公共服务得不到满足，农民不需要的基本公共服务却供给过剩。也就是说，政府供给偏好和农民需求偏好存在偏差，导致政府在供给农村基本公共服务的过程中产生供给不足和供给过剩并存的问题。如农民对包括义务教育、医疗卫生、道路修建、社区服务在内的农村基本公共服务等，很难有机会表达自己的需求和愿望。同时，理论研究表明，利益诉求、需求表达和权益保障的有效途径是组织申达，但是，当前农村地区农民的组织化程度低，难以承担组织申达的重任，未能形成农民对农村基本公共服务的有效表达机制。
(四)农村民生类基本公共服务总量不足，质量不高，亟须改善
首先，农村义务教育在硬件设施与师资素质方面均存在不足。调查数据表明，有61.4％的被调查人员认为农村义务教育存在的主要问题是教育硬件配套差；48.5％认为是教师素质差；22.7％认为是学校离家太远；19.7％认为学校教师数量少；17.4％认为上学花费太高。可见，全国农村真正实行义务教育后，学费负担已经不是农民关注的重点，农民更多的关注点集中到了教学硬件设施和师资素质(即教学质量)上了。
其次，农村看病贵、医疗硬件差和医生素质差是当前农村医疗卫生服务中存在的主要问题，本课题组的入户问卷调查数据佐证了这一点。入户问卷调查显示，有58.3％的被调查人员认为农村医疗卫生存在的主要问题是医疗费用高，看病贵；49.2％认为是当地医疗硬件条件差；48.5％认为是医务人员素质差；22％认为医务人员数量少；18.9％认为医疗机构离家太远。值得一提的是，虽然农村实行了新型农村合作医疗制度，但同样存在一定程度的“费用高，看病贵”问题，因为农民普遍认为新农合的报销比例过低，主要是“保大病”(农民发生“小病”的概率大且次数多)。更为严重的是，本课题组的入户访谈发现，基层卫生医疗机构受利益驱动，“联合”农民一起对新农合基金进行“合谋共占”，在一定意义上讲，基层医疗机构是新农合制度的最大收益者。这个问题的存在将危害到新农合基金互助共济功能的可持续性与有效支付，应该引起政府相关部门的关注与行动。
三、农村基本公共服务：路径选择
当前，农村基本公共服务的供给不足且不均等是影响社会主义和谐新农村的重要因素。现实表明，农村基本公共服务供给问题是一项系统工程，为此，笔者认为，可以通过以下政策路径选择，综合作用以促进农村基本公共服务发展，推动和谐新农村建设。
路径一：制度创新。制度经济学理论表明，制度要素是经济增长和社会发展的核心要素，法律法规是正式制度的核心部分，有效的制度安排能有力地推动经济社会的发展。因此，要改善农村基本公共服务的制度基础，首先就必须完善相应的法律法规，逐步实现农村基本公共服务供给的制度化与法律化。为此，可以从三方面入手：一是在逐步修改完善国家已有的与农村基本公共服务相关的法律法规，如修订《宪法》、《地方组织法》等法律中关于中央和地方关系的法律规范。二是根据新的现实情况和未来发展之需，制定出台新的法律法规。如尽快制定并实施《农村公共卫生条例》、《农村义务教育法》、《农村社会保障法》等，以指导和规范农村基本公共服务的供给行为。值得一提的是，调查发现，农村社会保障是农民最关心最急需的基本公共服务，为此，必须根据农村实际，在大力完善农村基本救济体系的基础上，要逐步建立和完善农村新型合作医疗制度和养老保障制度。三是注意新旧制度的衔接和城乡之间不同制度的并轨或一体化，逐步建立城乡统一的基本公共服务制度。
路径二：财政优化。一是合理地界定中央政府、省市政府和乡镇政府在农村基本公共服务供给中的权责，设置好相应的财政分配与分担比例，统一各级政府的事权与财权，有效保障农村基本公共服务的资金投入。按照社会契约论，为公民提供公共服务是政府存在的逻辑起点之一。纯公共产品一般应由中央政府提供，准公共产品则由地方政府提供，但地方政府的提供方式可以多样化，并且做到财权和事权相匹配。同时，在农村税费改革后，乡镇政府财政资金缺乏，应当更新乡镇财政理念，积极整合各种资源，实现基层财政制度创新，消解财政困难。二是完善财政转移支付制度，促进不同区域、城乡之间基本公共服务供给均等化。为此，应该严格控制专项转移支付的项目和规模，增加一般性转移支付规模，均衡各地区提供农村基本公共服务的能力。同时，以城乡基本公共服务均等化为目标推进县乡财政体制改革。借助省直管县的行政管理变革之探索，在条件成熟的地区，尝试由省直接考虑和调整各县的财政预算，从而减少政府间财政关系的层级，使县级政府能够将更多的财力用在农村基本公共服务供给上。同时，积极探索“乡财县管”的财政体制改革道路，使乡镇政府更多地履行农村基本公共服务供给之执行职能，而不必为“经济增长”或“财政发展”倾注有限资源。三是在国家财力有限的前提下，应根据农民对农村基本公共服务的重要性与满意度排序，优化公共投入对不同基本公共服务的投资顺序，逐步解决农村基本公共服务数量不足和质量低下的问题。根据本课题组的调查，当前的基本排序应该是优先保障纯公共产品的供给，再确保准公共产品的资金投入。具体而言，相对于社区服务、培训就业服务、基础设施、惠农政策等而言，教育、医疗卫生、社会保险等公共服务是农民现阶段最需要最稀缺的公共服务。因此，有限的财政投入应该优先安排用于农村义务教育、农村医疗卫生和农村社会保障的服务提供上。
路径三：市场化和社会化，即实现农村基本公共服务供给主体多元化、供给方式多样化和资金来源多元化。根据公共产品理论，纯公共产品由于具有完全的非竞争性和非排他性，所以，纯公共服务一般由政府，尤其是中央政府提供是有效的，而具有部分竞争性和部分非排他性特征的准公共产品则可以借助社会力量和市场力量来提供。Ewan.Felie认为政府在公共服务供给中应重视社会力量的参与。[3]登哈特夫妇倡导公共服务精神，重视政府、社区、公民之间的沟通与合作。[4]埃莉诺·奥斯特罗姆等人提出以多样化的提供方式取代单一政府提供方式，这种多样化包括通过政府以外的其他主体提供。[5]同时，西方新公共管理运动表明，构建有限且有效的无缝隙政府是政府变革的方向，调整政府与市场、政府与社会的边界从而形成有效政府或政府与市场和社会“无缝隙”的合作关系。因此，在农村基本公共服务的供给中，要在充分发挥各级政府主导作用的前提下，积极营造社会组织发育和成长的空间和制度环境，完善公平竞争的市场秩序，发挥农村社区、农民专业合作组织和私人组织等主体的积极作用。也就是说，我国农村基本公共服务中有许多服务属于具有部分竞争性或部分非排他性的服务，可以充分利用市场力量和社会组织进行供给，实现供给主体多元化和供给竞争化。可以说，这是国外发达国家有效供给农村公共服务的成功经验，也是我国一些地方的实践经验。
从另一个角度而言，主体多元化也就意味着供给方式多样化和资金来源多元化。公共管理理论表明，公共服务的“多中心”治理已经是事实和各国公共管理“趋同”的目标。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为政府应该掌舵而非划桨、授权而非服务，主张借鉴商业管理模式，引入市场竞争机制，最大限度地满足消费者的服务需求。[6]E.S.Savas提出了公共服务社会化的10种制度安排。[7]当前，尽管政府是农村基本公共服务供给的主导性主体，但政府可以通过合同承包、许可经营、服务购买、凭单制等多种方式，为社会组织和市场力量参与提供农村基本公共服务创造条件和空间，实现供给方式多样化。整体而言，在社会主义初级阶段，我国政府对农村基本公共产品的投入和供给是不足的。在政府投入资金有限的情况下，依靠政府单一主体解决农村基本公共服务的短缺和供给低效问题是不可能的，因此，可选择一些具有部分竞争性或部分非排他性特征的农村基本公共服务，引入社会资本参与农村基本公共产品的供给，或政府与社会组织，或私人资本合作供给，实现农村基本公共服务供给的资金来源多元化，间接削减政府财政赤字。对某一特定地区专用的公共服务，可以采用当地村民融资生产供给、市场机制供给或农民自筹、社会投资和政府补助、鼓励相结合等筹资模式进行提供。
路径四：构建与完善需求表达机制。从公共政策过程学派的观点推理，决策环节的参与程度与不同主体的利益均衡有极大的相关性，为此，建立和完善农民需求表达机制的首要前提是应当构建农民或农民代表参与供给决策的有效渠道，通过促进政府与农民之间的互动，实现农村基本公共服务决策机制由“自上而下”向“自下而上”的转变，表达农民对基本公共服务的真正需求。其次，构建和完善农民需求表达的组织渠道。可以通过支持和促进农民发展多种形式的专业合作社及其他民间组织，通过组织途径维护农民正当权益和申达农民对基本公共服务的需求与偏好。最后，加强村民自治建设，构建需求表达的投票渠道。同时，加强对农民的培训与教育，提高农民参与表达与投票选择的能力。
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