我国行业性中介组织治理的公共政策，本文主要内容关键词为：公共政策论文,中介组织论文,我国论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行业性中介组织属于非营利组织，包括工商业团体和自由职业团体，其中工商业团体包括：综合性行业协会（通常称为商会）和专业性行业协会。自由职业团体包括：律师协会、会计师协会等等。
进入20世纪90年代以来，我国在竞争性产业领域，迫切需要建立一种新的行业管理体制，以适应发生了根本变化的微观经济运行结构。因此，借助国外的经验，组建行业性中介组织，转移政府部分管理职能，并通过行业性中介组织协调各种利益主体，缩小和重新划分政府直接管理竞争性产业的权限就成为政府改革的理性选择和必然趋势。在这一背景下，我国行业性中介组织发展迅速，但存在许多问题：体制内生成的行业性中介组织，自立机制缺失，社会合法性不足；体制外生成的行业性中介组织，保障机制缺失，行政合法性不足，治理结构失衡；行业性中介组织大多为机关型营运方式，组织管理没有专业化，治理结构和机制缺失等等，行业性中介组织的发展已成为最受关注的理论和现实问题。
1 治理作为一种分析框架
1989年，世界银行在讨论非洲的发展时首次提出了“治理危机”，之后，“治理”（governance）概念便被人们广泛使用。联合国全球治理委员会对治理的理解是：“治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”[1]
从治理主体来看，弗里德瑞克森认为国家与社会间原有的平衡关系已经转变，现今公共部门、私人部门及准公共部门处于垂直与水平相互交错的网络环境之中，这种新的互动关系代表着公共、私人部门对于责任与任务的分享与合作，而这种公私协同性的新互动形式称之为“治理”[2]。在这个意义上，政府不能只是使用命令作为治理的手段，它必须使用新的工具和技巧来处理领航和引导的工作，强调国家政府应扮演领航者的角色。
从治理内涵来看，彼得森与梅特认为：“治理的概念范畴远比管理还宽泛，凡是与组织使命的界定、政策的建构、用以分配权力之控制机制的决定、决策过程的建构、执行特殊任务之程序的设定等事项有关之决定与行动，均为治理的内涵”。[3]
从治理操作来看，林伯格认为治理这个概念是指“经济行动者间整合的活动，这些活动可能包括政治和经济上的过程”。他除了把焦点放在提升经济效率的问题上，同时也把焦点放在国家对其控制的问题上。也就是说，在经济交换的过程中，国家将是另一个治理的关键。由此看来，林伯格的治理观点与公共行政是相互关联的，因为这样的观点探究了国家建构经济的方法，以及如何影响治理结构的选择等问题[4]。
从以上对治理观点的分析中，我们发现：治理是一种互动的过程，相关的行动者将形成自主自治的网络。政府就是在治理过程中执行：组合、协调、合作、领航、整合与管制等任务。
本文在两个层面上使用治理概念。首先，从广义上来看，治理是在政府与非政府部门间互动的新型态—复杂的组织化治理网络关系基础上，社会—政治—行政的行动者彼此相互干涉与互动的结果，而政府在治理网络中扮演领航者的角色，治理型态也将形成从单一控制的垂直结构，转变成为多元核心的结构。从狭义上来看，治理是对营利组织的治理，即公司治理，现今，在这个意义上的治理，也同样适合于非营利组织。其次，从开放系统来看，治理是一种动态的过程与活动，组织除应注重内部的治理外，还更应关注外在环境的影响与互动。因此，有关组织治理活动的类别区分，依据组织所处环境的性质及治理范畴，可将治理活动内容区分为“内部治理”与“外部治理”两大部分。
2 国外行业性中介组织治理结构及其机制
2.1 国外行业性中介组织外部治理结构及其机制
从实践上看，国外行业性中介组织外部治理结构，按照行业性中介组织与政府的互动关系，大致可分为两类[5]：第一类称为“水平模式”，即完全以企业自发组织和自发活动为纽带的模式。如在美国，行业协会种类特别多，形式也多样，行业协会完全是自发组建，自愿参加，并且政府对行业协会不予干预，不予资助，但在税收费用上给予一定减免。英国的行业协会组织形式同美国有许多相似之处。第二类称为“垂直模式”，即大企业起主导作用，中小企业广泛参与，政府发挥行政作用的模式。如德国、日本和韩国的行业协会都是这种模式。
从理论上看，国外行业性中介组织外部治理结构模式产生于国家与社会的关系之中。在有关行业性中介组织的研究中，一般把相关组织形态分为“多元主义”和“合作主义”两种。前者流行于美国，即各种协会类的社团组织，不但自由产生和消亡，而且彼此间不存在固定的横向和纵向的正式关系，称之为“星状分布”；而后者流行于欧洲和日本，那里的协会组织被严格按照产业和产品的分类标准对号入座，由下至上地建立起纵向的塔层关系，因此称之为“金字塔状分布”，其塔基是所有企业组成的各种相互独立的产品类协会，塔尖则是数量很少的若干产业部门的总协会，它主要由按种类标准和产品标准划分的中小型协会以团体会员的资格组成。在它们之上，是政府相应的产业主管机构。政府在推行产业政策时，就是借助这些塔尖由上往下地传达信息和协调实施，同时，各产业的利益也通过这个渠道，由下往上有组织地传递。[6]
从治理机制来看，国外行业性中介组织外部治理机制：
（1）竞争机制。竞争对象包括不同行业性中介组织、同类行业性中介组织之间、地区行业性中介组织之间；竞争内容包括服务效率与质量、管理水平、业绩等。
（2）监督机制。国外行业性中介组织三大监督主体：其一，政府监督。政府是具有法律地位对行业性中介组织进行监督和评估的部门。其二，独立第三方监督与评估。其三，公众监督。国外普遍认为比较有成效的公众监督是媒体监督，当然，重要的还有公众审查和信息公布，其操作成本低，实行有效，有正式监督机制所不能替代的作用。目前，随着互联网的不断升级和换代，网上监督更具有现代化的威力，而且有更多的公众能够及时了解事态发展。监督手段和方法：一是行业性中介组织的会务、财务的公开性；二是专业评估机构和管理机构的审查、统计和按评估程序进行评估；三是通过制度化渠道搜集公众、媒体对行业性中介组织的评价、举报信息，进行社会期望值和公信度调查，综合整理，定期发布。
（3）保障机制。一是对行业性中介组织管理制度的保障，即为行业性中介组织确立其应有的法律地位，协调其与各种社会组织的相互关系。保障过程是立法、实施、调整。二是对行业性中介组织利益的保障。保障手段主要是财政支持、所有权保护、司法保障等。财政支持如减税或免税、动员社会捐助及政府财政拨款等，主要手段为成立发展基金，建立政府购买服务制度等；所有权保护是指作为有法人资格的行业性中介组织其合法财产受法律保护；行业性中介组织的自律性惩罚、与政府组织的管理权竞争等则需要有效的司法保障。
2.2 国外行业性中介组织内部治理结构及其机制
行业性中介组织作为非营利组织的一种类型，其内部治理结构主要是从非营利组织的角度来加以研究。Dennis R.Young将非营利组织的治理明确界定为“非营利组织用以设定长期方向并维持组织整合的机制。一般而言，治理的论述大多是以董事会的角色及运作为探讨核心”。[7]从国外董事会、董事长及首席执行官在治理活动中所扮演的角色及实质上所发挥的功能；可归纳出一些不同的非营利组织的治理模型。穆瑞等认为权力关系是治理活动中相当重要的一环，所以，决策权力的分布情形作为治理型态的分类原则，可分为以下五种模式[8]：（1）董事长主导的董事会（chair-dominated board）；（2）首席执行官主导的董事会（CEO-dominated board）；（3）权力分享的董事会（power-sharing board）；（4）权力分散的董事会（fragmented power board）；（5）软弱无权的董事会（powerless board）。目前在国外非营利组织，为避免董事会发生一手遮天的情况，也开始借鉴公司治理的经验：引入独立董事制度，以克服非营利组织同样可能存在的“内部人控制”。
从国外行业性中介组织内部治理机制来看：
（1）自治机制。自治机制的内容：一是自立，有独立承担民事法律责任的能力，经费自筹自给。二是自主，在组织结构、职员聘任、组织内部惩罚、组织发展规划等方面可自主决定。三是自决，其中自决是自制机制的关键，它包括：其一，能决定组织的使命与目的。组织使命与服务宗旨的体现是整个治理的核心，其二，能选拔首席执行官并授权。
（2）自律机制。主要体现在以下几个方面：一是自评，定期评估行政主管的工作绩效。二是自约，对行业性中介组织自身的约束，即必须有相应的工作规范，如对组织机制的规定，确立经费来源、负责人和职员选聘、总会与分会的关系等；制定对违规行为的判定标准，对越权管制行为的纠正程序等。三是自督，对行业系统的自律，各种自律内容包括制定本行业的职业道德、行为准则、资质标准及组织与管理规范，制定议事程序和仲裁规则。自律方法有：实施市场准入制和资质认定制，对会员进行资格审查和生产行为的监察评估，对违规会员进行处罚，包括取消资格、降级降誉及相关会员的责任株连制，以鼓励会员之间相互监督，互相制约。
3 社会转型时期我国行业性中介组织治理定位
从国家与社会关系来看，我国具有典型的合作主义特征，并且这一特征正在演化，可分为三个阶段：第一阶段，国家对社会实行绝对的全面的控制，即国家合作主义模式，1976年以前应当属于这一阶段；第二阶段，国家与社会进行合作，但是国家处于主导地位，社会团体发挥“第二行政系统”的职能，即准国家合作主义模式，目前大致属于这一阶段；第三阶段，政府主导型改革取得巨大成就，政府成为高效运转的政权组织形式，社会获得充分自治，同时社会团体与政府积极合作，建立起有效的社会合作主义体制即社会合作主义体制[9]。基于这一分析和判断，在社会转型时期，我国行业性中介组织治理应定位为：准国家合作主义的治理结构。
在国家合作主义体制下，国家对社会进行全面控制，因政府特许而取得合法性的行业性中介组织发挥着国家和社会之间的桥梁和纽带作用，行业性中介组织和国家之间多是自上而下的组织关系。而社会合作主义则更接近多元主义，社会力量在关系秩序中得到更多的体现，这种体制下的行业性中介组织与国家之间多是一种自下而上的组织关系。从社会团体来看，国家合作主义下的行业性中介组织是被置于政府的有效控制下，而社会合作主义下行业性中介组织是自治的。在国家合作主义到社会合作主义的谱系中，准国家合作主义介于国家合作主义到社会合作主义之间。
准国家合作主义的治理结构应是在“官民二重性”基础上，基于我国社会主义市场经济体制的确立与推进是由政府主导的和我国市场经济发展水平比较低这样两个基本事实，不可能采用市场经济高度发达、强调完全自由竞争的英美模式，而应当更多的借鉴实行混合经济和社会市场经济的法国、德国模式，吸取其政府与行业性中介组织相结合的管理经验，这样可能更加符合我国的实际情况，以及我国行政体制改革的进程。有鉴于此，我们建议转型时期，我国行业性中介组织应建立“以民为主，民办官督”治理结构。民办是指自我组织、自我管理、自我协调、自我服务，代表和反映会员利益，为会员服务，并代表国家利益，行使部分政府职权；官督是指政府的引导、规范和促进作用。建设“以民为主，民办官督”行业性中介组织的目的在于重新定位企业和政府之间的关系，实现有效的合作；此外有助于减少制度转轨中的阻力，规范行业性中介组织的外部行为。
4 我国行业性中介组织治理的公共政策
4.1 按“以民为主，民办官督”来重塑行业性中介组织治理结构
按“以民为主，民办官督”来重塑行业性中介组织治理结构，就是要重新定位行业性中介组织与政府的关系。强调双方要从原有的领导与被领导或者隶属关系，发展成为一种密切配合，精诚合作的关系。即政府和行业性中介组织在明确分工的基础上各自发挥其所长。从行业性中介组织看，行业性中介组织一方面代表成员并反映企业的利益，为企业和成员服务，在职能与组织运作上强调其民间自主性，又要代表国家利益并行使部分行政管理职权；政府除了创造条件促进行业性中介组织发展外，更重要的任务是发挥自身资源、信息和组织优势，通过各种职能的切实转变来引导和规范行业性中介组织向自律组织发展，而政府也在制度变迁中逐步完成角色转换。因此，“以民为主，民办官督”可以具体理解为：“三自一督”——即行业性中介组织要通过自立、自主、自律，实现民营化；政府则要实现从“官办”到“官督”的角色转变。
在“以民为主，民办官督”中，要坚持培育发展和监督管理并举的方针，一手抓监督管理，一手抓培育发展。培育发展是目的，监督管理是手段，二者相辅相成。在实际工作中，要正确处理培育发展与监督管理的辩证关系。在不同的地方、不同的时期，培育发展与监督管理可能会有所侧重，但在当前，在坚持监督管理的同时，应重点做好培育发展工作。要根据政府机构改革、政府职能转变和行业性中介组织发展需要，按照社会主义市场经济的要求，将培育自主协调和自律性组织作为发展规划的重点，通过制定有关政策，规范行业性中介组织的分类、组织结构，确定行业性中介组织的职能；规范行业性中介组织的行为，提高其自主协调、自律管理的能力。
4.2 围绕政府从“官办”到“官督”角色的转变，以三项制度改革为重点，完善行业性中介组织治理结构
在行业性中介组织的治理中，长期遇到的问题是“一放就乱，一统就死”，对于如何促进行业性中介组织的发展，较多学者提出的对策是针对现行的“双重分层管理”和“一业一会”，认为这两个制度是所有发展问题的结症。而通过上述分析，我们发现“双重分层管理”和“一业一会”恰恰是与“国家合作主义”治理结构相匹配，因此，从准国家合作主义出发，目前行业性中介组织改革的公共政策，应在这两项制度基础上，进一步加强制度建设，导入竞争机制，激发活力，完善行业性中介组织治理结构。
（1）调整业务主管单位，归拢行业性中介组织的业务主管权限，降低治理重心。对行业协会而言，可把行业协会上划分出专业性行业协会和综合性行业协会两大类。专业性行业协会业务主管单位归口工业经济联合会，综合性行业协会归口商会。在2000年国家民政部《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》，已授权20个单位作为全国性的社会团体业务主管单位基础上，针对行业协会，建议增补授权工业经济联合会和商会（工商联）组织作为专业性行业协会和综合性行业协会的业务主管单位。也可根据《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》，由地方县级以上党委、政府根据当地实际情况对各级工业经济联合会和商会（工商联）组织作为专业性行业协会和综合性行业协会的业务主管单位以予授权。
（2）实行“业必归会”制，增强行业性中介组织的社会合法性，提高治理广度。针对行业性中介组织覆盖面过窄，会员单位数过少，社会合法性不足。以行业性中介组织发展为例，应借鉴法、德公法型商会强制入会制，扩大会员规模，使行业性中介组织成为绝对的、最大的利益代表性。
（3）鼓励拥有多重会员资格，支持“三跨”，引入竞争，提高治理活性。在“一业一会制”基础上，鼓励企业可以同时参加一个或几个行业性中介组织；允许和支持按照一定的利益原则跨部门、跨地区、跨所有制组建行业性中介组织；鼓励同级专业性行业性中介组织和综合性行业性中介组织之间，相似和相近的行业性中介组织开展竞争；允许中资企业加入在华外商协会，促进协会行业的竞争使得协会发挥更大的作用。
4.3 围绕民营化目标，以三项措施实施为突破口，完善行业性中介组织治理机制
（1）成立发展基金，推行政府购买服务制度，实行政府向行业性中介组织转移部分职能，完善自立机制。政府要全力支持行业性中介组织的起步，用特殊政策来完善自立机制，推动行业性中介组织的发展，特别针对目前行业性中介组织发展资金上面临的困难。建议政府成立行业性中介组织发展基金，各级财政也分别建立本级基金。
从行业性中介组织发展特点来看，要建立政府购买行业性中介组织服务制度。凡政府及其行业管理部门委托行业性中介组织代行职能或代办事项，如拟订行业发展规划、开展行业调查、行业统计、产业损害调查、反倾销反补贴调查取证等服务，应实行政府有偿购买。
政府在促进行业性中介组织发展中要转移出一定部分的职能给予行业性中介组织，对企业间的协调、监督、服务等职能应由行业性中介组织来承担，行业标准的制定，技能资质的考核及行业自律等职能要交给行业性中介组织。
（2）健全理（董）事会制度，完善自主机制。根据目前理事会建设情况，建议要改进理事会的组成结构，执业人应占绝大多数。完善理事会的议事规则，发挥理事会对行业重大问题的决策功能。常务理事会是理事会的常设机构，在理事会闭会期间行使部分职权，对理事会负责。理事会对行业性中介组织会长要充分支持他们工作，为他们创造履行职务的条件，同时开展监督，防止他们滥用权力，对不称职的予以撤换。
（3）推行问责制和独立董事制，完善自律机制。通过问责制向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。一个行业性中介组织需要交待的公共责任包括四个方面：其一，财务责任，即对资金正当使用的责任；其二，过程责任，即正当的作为和工作程序；其三，项目责任，即对效益负责；其四，优先权责任，即服务对象的相关性和适当性。对公共责任的交待可采取被动公开和主动公开两种形式。前者指任何一个社会公众对有关数据、信息，包括组织的详细财务报表，有权随时索要、查询、置疑并得以答复；后者指每个行业性中介组织要将上述重要信息定期通过简报或者公共媒体发布，接受舆论的监督。在独立董事制上，可以考虑邀请有关的社会知名人士、咨询公司、律师事务所、会计师事务所等人员作为独立董事。较大的行业性中介组织组织还可以在董事会设立专门委员会，如财务审计委员会、工薪委员会等，并由独立董事组成，承担额外的责任。