农民工社会保障的基本思路与政策建议，本文主要内容关键词为：农民工论文,社会保障论文,基本思路论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工是我国经济建设中重要的生力军，是国家的宝贵资源，为我国改革开放以来经济发展做出了巨大贡献。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是解决“三农”问题、促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益、巩固执政基础和构建和谐社会的政治任务。
目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。据劳动和社会保障部快速调查分析，2005年5月我国农村劳动力外出务工的规模约为1.2亿人，进城农民工约为1亿，跨省流动就业的农民工约为6000万（按照外出务工的农村劳动力80％进入城镇、50％跨省流动估算）。
农民工最显著的特点是流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替。农民工总量一直保持不断扩大的趋势，据有关专家推测，未来一段时期，如果政策不发生大的变化，农民离乡外出就业的数量仍将以平均每年500万人左右的规模持续增加。从农民工就业类型看，有的属于正规就业，相当部分已成为企业生产技术骨干，这些农民工有明显的城市化倾向，渴望长期留在城镇工作和生活，但现在的城镇公共服务系统仍不能做到平等对待；有的属于灵活就业，工作极不稳定，随时可能返乡。从就业的行业分布看，据劳动保障部统计，在第二产业中农民工占全部从业人员的58％，其中在加工制造业中占68％，在建筑业中接近80％；第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到52％以上。
但是，我国农民工的社会保障（主要包括：养老保险、医疗保险、工伤保险）问题较多，参保率普遍偏低。农民工参加养老保险的总体参保率为15％左右。部分地区如广东、大连参保率也仅达到20％左右。
大多数农民工还没有参加医疗保险。平均参保率为10％左右。已参保的农民工尽管可以享受医疗费用报销，但是由于只报销超出起付钱部分的一定比例，农民工仍然要自付一部分，对于难以承受自付部分的人来讲，实际上他也享受不到相应的待遇。
全国城镇企业职工参加工伤保险的人数为7000多万人，其中已有相当数量的农民工参加了工伤保险。随着扩面力度的加大，农民工工伤保险权益将得到相应的保障。
目前，农民工参加养老和医疗保险还存在比较突出的问题。其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有农民工对现行制度缺乏信任、用人单位怕参保增加人工成本、地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工（如门槛高、难转移等）方面的问题。本文仅就农民工社会保障的基本思路和政策建议进行研究。
一、农民工社会保障的基本思路
农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题，也是我国社会经济发展过程中必须面对的问题，应及早加以研究解决。
（一）基本原则
1.适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳入社会保险
将农民工纳入社会保障体系，一方面是由社会保障的公平属性所决定的。我国宪法规定了公民的社会保障权利，劳动法规定劳动者享有社会保障权利，农民工在用人单位与其他职工同样劳动，作为劳动者也必然应依法享有同样的社会保障法定权利。另一方面，农民工社会保障又不单纯是个保障问题，还涉及到我国城镇化和“三农”问题。据有关专家估计，未来20年我国将进入城镇化高速发展时期，城镇人口年均增长1个百分比点，约合1700万人。但城镇人口自然增长远达不到这个水平，需要大量吸收农村转移人口，而农民工是最有可能成为城镇人口的潜在人群。如果农民工长期游离于社会保障体系之外，根本不可能在城镇稳定下来，势必影响城镇化进程及其质量，也不利于农村人口向城镇转移和促进“三农”问题的解决。此外，随着独生子女政策的广泛实行和农村年轻一代向城镇的迁移，农村人口的老龄化和农民的老年生活风险明显，农民亟需相应的保障措施化解老年风险。
将农民工纳入社会保险也有利于提升企业人力资本竞争力，稳定生产技术骨干，确保人力资源的可持续供给。从现阶段保持我国国际竞争力的角度看，许多用人单位主要通过压低劳动成本（降低工资，减少社会保险费用等）参与国际竞争。但从中长期看，低成本优势不可能一直维持，长期压低劳动成本，忽视人力资本投资，既不利于劳动者发展，也不利于企业提升竞争力，更不利于国家的长远发展。
综上所述，必须从城镇化和国家长远发展的战略高度，将农民工纳入社会保险，提供基本的社会保障。
2.保护农民工利益，适应流动的需要
农民工参保率之所以一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到保障有直接关系。深层次的问题在于，由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续。因此，要吸引和促进农民工参保，制度设计必须适应农民工的高流动性。比如，通过保障当期待遇或增强待遇的可携带性，保证其流动就业过程中的社会保障权益不受侵害；通过在农民工社会保险制度设计中预留出“接口”，并与现行城乡社会保障制度有效对接，以利于保险关系的正常转移与衔接。
3.着眼于更多人的参保，坚持低标准准入
农民工平均工资水平远低于城镇在岗职工。据劳动保障部调查，安徽、河南农民工年均工资收入仅为6018和4717元，与城镇在岗职工平均工资之比分别为1∶1.8和1∶2.3。广东农民工的月工资一般在800元，浙江为600元，与当地约平均工资差距更大。由于工资水平低，农民工支付基本生活费用后，节余的工资收入再去支付建房、子女上学、赡养老人等急迫支出后，往往所剩无几，因而本人参加社会保险的能力十分有限。因此，要兼顾农民工对社会保障的迫切需求与现实能力。农民工社会保障应当从实际出发，坚持低标准准入的原则，不承担国企历史债务，即实行低费率、低费基，同时农民工个人尽量少缴或不缴费，其享受待遇标准也相应降低。
4.根据农民工的保障需求与现实可能逐步推进
从职业风险的角度看，农民工所面临的风险结构与传统的小农经济的自然风险不同，而是一种与市场经济、工业化相适应的现代风险结构。特别是在越来越多的农民工脱离土地的情况下，他们在年老或生病后面临丧失生活来源的风险，也面临工伤、职业病以及其他疾病等风险，与其他职工同样需要规避各种职业和社会风险。但由于农民工缴费能力较弱，国家的财力也还有限，因此，应根据有关风险对农民工的危害程度，以及农民工的自身需求，按照分类指导、分步推进的原则，先解决农民工迫切需要的保障需求，逐步解决农民工的社会保障问题。
首先，应尽快将农民工纳入工伤保险。从需求层面看，层出不穷的农民工工伤事故和数量惊人的职业病案例，以及由此导致的无数劳动争议，说明工伤保险应是农民工最紧迫的保障需求；从供给角度看，工伤保险平均费率不高（最高不超过工资总额的3％，一般为工资总额的1％），且不需要个人缴费，又不存在关系接续问题，再加上工伤和职业病对农民工本人、家庭和社会的影响重大，容易得到用人单位、农民工个人和政府的高度重视和普遍接受。因此，应优先解决农民工工伤保险问题。
其次，加快建立农民工的大病或住院保险。农民工平均不到30岁，小病发病率远低于社会平均水平，风险较小；但由于收入低，对大病风险的抵御能力十分脆弱，极易因大病住院而陷入贫困，所谓“辛辛苦苦几十年、一病回到解放前”的情况并不鲜见。因此，急需建立相应的风险化解机制。
第三，必须逐步解决农民工的养老保障问题。农民工把青春献给了城市、献给了工业化，一部分人因从事重体力劳动、有毒有害工种和超长时间加班加点而透支生命，年老时劳动能力普遍低下，不少人疾病缠身，在农村家庭养老功能日渐脆弱的情况下，面临明显的老年生活风险。按照社会养老保险制度自身规律，建立养老保险制度越早成本越低，积累期一般需要20-30年的时间。据预测，2020-2030年我国将迎来老龄化高峰，届时老龄人口比重将达到24％。也就是说，我国老龄化的高峰恰恰也在20-30年之后，这就给社会养老保险制度提供了必要的积累时间。同时，因时间有限，也意味着从现在开始，我们已进入建立社会养老保险制度的“预警期”。因此，按照养老保险制度的基本规律，必须从现在起，不失时机地着手解决农民工的养老问题。
此外，农民工背井离乡来到城市，面对疾病、失业、意外伤害等风险时，极易陷入贫困，有的甚至面临绝境。从建设和谐社会的角度出发，也有必要对农民工提供临时或应急性的救助。
（二）制度选择
关于农民工社会保险的制度选择——是进入现行社会保险制度？还是单独建立专门的个人账户保障制度？目前还存在不同的认识和看法，需要进行理性分析。
1.进入现行城镇社会保险制度
进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好；也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程；同时，还有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。但缺点是，费率高，用人单位和农民工难以接受；转移困难，难以适应农民工频繁流动转移和接续社会保险关系的需要；制度的透明度低，农民工很难知道自己有多少权益、未来能享受多少待遇；农民工参保后待遇享受问题难以解决；由于农民工缴费基数低，一旦大量农民工集中选择缴费满15年享受待遇，则难保持基金长期平衡，政府财政要为此承担较大的责任。
2.单独建立农民工个人账户制度
为农民工专门建立过渡性的个人账户制度，优点是为农民工提供了低费率的保障平台，由于缴费较低，易为用人单位和农民工本人所接受；账户权益可累计计算，农民工看得见、摸得着，有利于调动其参保积极性；便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会保险关系的情况；待遇依据个人账户储存额确定，政府只承担有限责任。但也有缺陷：一是对现行城镇职工社会保险制度有影响。农民工目前已占产业工人队伍的一半以上，今后还会进一步增多。如果他们单独建立制度，不仅将来统一基本保险制度的难度加大，而且现行城镇职工基本养老保险制度的赡养比会显著上升，在一定时期内将增加财政补贴的压力，增加城保改革的成本；二是使用农民工的企业和不用农民工的企业之间、用农民工数量多与少的企业之间、城镇居民与农民工之间难以公平竞争，不利于建立公平的市场竞争秩序；三是对农民工实行低费率的参保政策，会使同样在低端就业市场、又远没有农民工吃苦耐劳的城镇下岗失业人员处于不利地位，影响城镇劳动力就业和再就业；四是不利于农民转化为市民，实现城镇化。
3.倾向性意见
农民工社会保险模式选择是一个错综复杂的问题。农民工是一个复杂而又庞大的群体，既有正规就业的，又有灵活就业的；既有稳定就业的，又有频繁流动的；一部分农民工有明显的城市化倾向，另一部分只是打工挣钱，迟早要叶落归根、回归故里。因此，在养老保险尚未实行全国统筹的情况下，很难用一种制度安排将所有的农民工全部覆盖进来。
鉴此，农民工社会保险制度选择应充分考虑其群体细分情况，根据不同就业状况选择相应的保障制度。首先应针对流动性较大的农民工频繁流动带来的一系列困扰，解决权益累计、关系接续以及政府承担无限责任等问题。对此，个人账户完全积累的养老保险制度对他们是有利的。其次，要适应我国快速城镇化和逐步统一城乡劳动力市场的形势，满足部分稳定就业的农民工城市化的需要。对此，现行制度又有其优势。
综上所述，应取两者之所长，对农民工实行分层分类保障。即将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇；对不稳定就业（签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的）的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户、不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹、不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。但随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。
（三）农民工社会保障目标
1.对稳定就业农民工的保障目标
对稳定就业的农民工，结合完善现行城镇职工社会保险制度，其社会保障制度建设的目标是：
（1）通过强化征缴扩大覆盖面，努力实现应保尽保。
（2）完善社会保险关系转移接续办法。目前，由于养老、医疗保险统筹层次低，接近退休年龄的人在工作变动之后，转入地不愿接受其社会保险关系，需要对此做出全国统一的规定。
（3）提高统筹层次，逐步实现基础养老金的全国统筹。为适应流动及保护农民工利益的需要，应该为农民工建立过渡性的个人账户制度。但这样做也带来一些不利因素：由于对在同一单位工作、就业不够稳定的农民工实行与其他职工不同的制度，客观上还是形成了对农民工的区别对待（或歧视），也不利于农民工与其他职工之间、使用农民工多与少的企业之间的公平竞争，而且制度操作起来也颇有难度，特别是就业稳定程度的界定和甄别在实际工作中难以把握。如果尽早实现基础养老金的全国统筹，上述问题将有望解决。
（4）降低社会保险缴费水平。目前的社会保险缴费，特别是养老保险缴费门槛偏高，有必要结合基础养老金的全国统筹，在更大范围内均衡用人单位负担，适当降低缴费此例，同时将基本养老金替代率水平控制在一定水平以内，收支缺口作为国家对历史债务的责任由中央财政支付。
2.对不稳定就业农民工的保障目标
（1）制度建设目标——建立适应不稳定就业农民工特点的低门槛的过渡性保障制度。养老保险为可方便转移和携带保险关系的个人账户制度，以便进可向城镇职工养老保险制度靠拢，退可向农村社会养老保险制度转移；工伤保险进入现行制度；医疗保险则在现行城镇职工基本制度框架内适当变通，只参加住院保险，采取低费率、雇主缴费、保当期的办法予以解决。
（2）工作推进目标——本着分类指导、逐步推进的原则，用3年时间将农民工全部纳入工伤保险；在5年内将农民工基本纳入大病医疗保险；考虑到养老保险成本较高，制度建立的难度相对较大，用5-10年的时间逐步解决农民工养老保险问题。
（3）制度接轨与关系转移
在继续执行现行制度规定的同时，对稳定就业5年以上的，从过渡制度转入城镇职工社会保险制度，按规定参加养老、医疗等社会保险，其养老保险账户权益折算为城保缴费年限，以实现平稳对接。达到规定的最低缴费年限的，按城保计发办法享受养老保险待遇。
对非稳定就业、本人又在其他单位或地区就业的，原账户不转移，并在新就业地或单位继续参保。达到规定的最低缴费年限的，通过建立全国社会保险结算中心进行结算，由各有关地区分别发放待遇。
对返回农村、且达不到最低缴费年限的，达到退休年龄时转移账户与农保接续，并按农保计发办法享受相关待遇。
二、政策建议
做好农民工社会保障工作，既要从一部分农民工流动就业的现实出发，建立过渡性的保障制度；又要考虑越来越多农民工稳定就业的需要，完善现行城镇社会保障制度；还要从农民工接续社会保险关系的需要出发，建立农村社会保障体系。
（一）按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险
所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。为进一步保障农民工权益，要努力扩大覆盖面，进一步推进农民工集中的矿山、建筑等高风险企业和农民工参加工伤保险，促进农民工依法享受工伤保险待遇。要进一步完善高风险行业和企业参加工伤保险的政策。要强化工伤预防工作，探索适合我国国情的工伤预防工作模式和工作机制，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。
（二）为不稳定就业农民工建立大病医疗保险
在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对农民工流动性强、收入水平低的特点，开展农民工大病医疗保险，着重保当期住院医疗；同时，为切实降低用人单位和农民工本人的负担，农民工大病医疗保险单独管理，根据农民工大病发病率实行低费率，不承担国有企业职工的历史债务，费率一般控制在2％以下，农民工本人可不缴费。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医保的起付钱、等待期、住院押金、个人支付比例、护理等方面的政策。农民工凡已参加城镇职工大病医疗保险的，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如本人不愿或无能力在城市治疗的，应制定相应的措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗。
（三）建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度
1.制度模式：统账结合，先建农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再研究如何进入养老保险社会统筹。
2.缴费：实行低费率。缴费由用人单位和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的10％，个人按本人工资5％，全部缴费进入农民工个人账户，并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况，可供查询，但不能提前支取。
3.转移：在不同统筹地区参保缴费的，个人账户和保险权益只接不转，也不允许退保。转入城镇职工养老保险制度的，按规定折算缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金；回农村的，达到规定退休年龄时，允许转移个人账户进入农保。
4.享受：建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金。
5.经办：农民工养老保险的经办和账户管理原则上由劳动保障部门有关经办机构负责。
6.基金管理和保值增值。农民工个人账户基金要与城保基金分开管理。基金原则上集中到省区市或副省级城市管理。要制定允许基金间接投资国家基础设施和重点项目、允许基金进行市场化投资运营的政策措施，也可通过发行特种国债保证基金增值。
（四）依法为稳定就业农民工参加城镇职工社会保险
稳定就业的农民工与城镇职工一样参加养老、失业、医疗、工伤等社会保险。已参保城镇职工社会保险的，要继续参保，不得退保，并确保其享受同等待遇。用人单位要依法为农民工缴纳社会保险费。劳动保障部门要强化社会保险费征缴，督促用人单位为稳定就业的农民工缴纳养老、失业、医疗、工伤等社会保险费，努力扩大社会保险覆盖面，切实保障农民工的合法社会保险权益。
城镇企业事业单位要按照《失业保险条例》的规定，为其招用的农民合同制工人办理参加失业保险的手续，由单位履行缴费义务。农民合同制工人被终止解除劳动合同后，应当为其中符合条件的发放一次性生活补助。
（五）进一步改革和完善社会保险制度
1.要改进完善社会保险关系转移接续办法。允许参保职工在转移社会保险关系时，不仅转移个人账户余额，而且也接续与本人缴费对应的基础养老金权益。与此同时，应取消农民工退保政策，即农民工离开参保地、本人社会保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户、保留社会保险关系。在新工作地继续参保的，应当转移接续社会保险关系。达到最低领养老金年龄时本人达到最低缴费年限的，应同等享受养老保险金；达不到该年限的，其户籍所在地实行农村社会保险的，将个人账户余额及对应的基础性养老金权益转移至本人户籍所在地农保机构，按农保制度规定享受待遇，未建立农保制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
2.要降低费率。为解决城镇企业职工基本社会保险制度费率过高的问题，应努力扩大覆盖面，明确各级政府的社会保障责任，降低费率，切实减轻企业负担。
3.要调整计发办法，保证个人账户养老金的收支平衡，减轻财政的支付责任。
4.要提高统筹层次，逐步建立全国统筹。这是解决农民工因频繁流动难以享受待遇的重要措施，也是社会保障制度建设的长远大计。届时，为不稳定就业的农民工建立的个人账户制度应着手向全国统筹后的城镇养老保险制度过渡。
（六）积极探索、建立健全农村社会保障制度
虽然我国城镇社会保障体系建设已初具规模，但农村社会保障制度建设进展缓慢。随着农村人口老龄化和工业化、城市化进程的加快，农民养老和其他社会保障问题日渐突出，迫切需要构建与农村经济发展水平相适应的城乡统筹的社会保障体系。为此，应建立由国家、集体、农民三方负担的养老、医疗等社会保障制度，并在经济发展快的地区推进城乡协调的社会保险制度，实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨和社会保险关系的接续。
（七）建立农民工应急救助机制
农民工在城镇缺乏生活基础，是城市中最困难的群体之一。为保障其基本生活和权益，应建立农民工应急救助机制。一是通过政府和有关民间机构维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助；二是对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助。
课题组组成
组长：何平
副组长：蔡振红 王哲 陈金甫 鲁士海 赵殿国 皮德海 金维刚
成员：华迎放 刘燕生 张军 费平 武莉 凌吉敏 刘晓军 汤晓莉 张晗 卢海元 李向阳
执笔人：华迎放
标签：农村社会养老保险论文; 社会保险经办机构论文; 社会保障论文; 社会保障支出论文; 工伤保险待遇论文; 工伤保险基金论文; 社会保障资金论文; 养老保险标准论文; 缴费平台论文;