促进就业政策的评价体系重构与实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,重构论文,评价体系论文,就业政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[DOI]10.15939/j.jujsse.2015.06.003 为促进失业人员实现就业，政府采取了职业介绍和培训、公益性岗位安置、小额贷款、社会保险补贴、税费减免等一系列政策[1]，主要针对下岗失业者、进城务工人员、军队转员、城市低收入人群、大学生等就业困难群体，目标不是寻求自身利益最大化，而是最大限度满足公民就业需要。因此，传统的绩效评价体系不能直接用于就业政策的评价。对就业政策的评价主要从两方面展开：一是对就业政策的整体评价；二是对单个就业政策具体分析。就业政策整体的评价主要由政府实施，分析政策的执行情况、问题和改进措施。[2]大部分学者主要对某一就业政策的理论和实践经验进行了深入剖析，针对的政策主要为就业培训和小额贷款。其中，就业培训方面，赵延东等学者认为实际工作中的缺陷造成就业培训失效[3]，原因主要在于培训机构、专业设置与就业相脱节[4]；小额贷款方面，省际的实施效果差异显著，经验阅历与盈利能力正相关。[5] 理论研究的匮乏和数据获取的受限，导致就业政策评价以就业支出评价为核心，缺乏统一的、相对全面的政策评价体系，政策实施效果问题无法及时反馈。本文遵从全面统一、成本控制和操作性强的原则，结合社保经办机构和受益者的需求，依据实际调研数据和访谈资料，重构就业政策评价指标体系，探索将可拓分析用于指标权重确定，利用模糊综合评价模型简化就业政策评价方法，并降低评价过程的主观性。实证数据和访谈资料与现有研究的政策效果进行对比分析，结果表明：就业政策存在资金支出不足、经办机构和受益者双向信息不对称、政策宣传和透明度有限以及与社会救助政策冲突等现实问题，其中双向信息不对称问题尤为突出，直接影响了就业政策的执行效率。 二、促进就业政策评价指标体系的重构 目前，促进就业政策评价指标体系以就业支出评价指标为核心，限于部分试点地区和少量文献研究，缺乏全面统一、可操作性的评价指标体系。就业支出指标方面，政府自2012年起试点建立由筹集、使用与配置、就业促进效果、重点项目支出构成的就业专项资金评价指标体系。赵曼和喻良涛构建了就业支出绩效评估的九大宏观指标，如就业支出投入乘数、支出贡献率等，适用于市级以上机构的就业资金支出评价。[6]这些指标能够反映出资金的使用方向和收支状况，但是，评价指标体系应为“结果或绩效”性质的指标，而不是“投入过程”性质的指标。基于此，秦建国用定量分析的方法构建就业政策的全面绩效评价指标体系，将就业政策指标体系分为总量指标、就业保障指标、就业促进指标和就业协调指标四类[7]，大部分指标如就业歧视指数、工会覆盖率、劳动争议结案率等指标设置可操作性低，缺乏实证数据的有效支持。 评价指标体系构建不能一蹴而就，应与实际工作和调研相结合。笔者于2013年对河南省某市社保经办机构和失业人员进行了走访和调查，以获取数据支持。调查采取随机抽样和结构式问卷的方式，共发放问卷600份，有效问卷540份，问题回答率在85%—90%之间。 笔者遵从结果导向、综合和可操作的原则，在问卷调查和访谈的基础上，完善就业政策的评价指标体系。就业政策的主体包括社会保障经办机构和失业者，评价指标设置存在差别。社会保障经办机构的指标体系依据现存数据库，以定量数据为主，包括资金投入产出比和就业促进效果，这样操作简单、统计口径容易统一，可以借助往年的统计数据，进行横向、纵向的数据对比。另外，在对社保经办机构工作者访谈中发现，由于就业政策的多样化，政策内部和利益相关部门之间存在衔接问题，需要及时反馈以完善政策执行机制。因此，需要建立系统功能评价指标，以量化多项政策的综合效应。相比之下，就业政策服务于失业者，其受益程度和心理感受直接反馈出政策的成效，衡量标准主要为需求度、可及性和受益率，宜采用调查量表，把定性数据转化成定量数据。由此，确立评价指标的一级指标体系：资金投入产出指标、就业促进指标、对目标群体影响力指标、系统功能指标。 笔者参考政府2012年的就业专项资金评价指标，遵从“结果或绩效”指标为主的原则，考察资金的总使用成本、结余状况和重点项目资金支出。其中，重点项目资金支出指标既能反映出项目投入资金对就业增长的作用，有利于社保经办机构调整资金分配，又能和目标群体影响力中的重点项目支出指标结合分析，将资金效用最大化和受益群体需求相结合。就业政策公认的核心指标是就业率和失业率[8]，但是单一的就业率和失业率不能准确衡量就业政策的作用。就业政策的作用表现在降低失业率、服务覆盖面提高、增加就业人数和新工作岗位创造①方面，因此，按照就业政策的效用，将就业促进的二级指标细化为城镇登记失业率、就业服务覆盖率、促进就业率和新工作岗位创造率。目标群体通过信息传播渠道对政策有了解和感知过程，根据自身需求寻求特定政策帮助，那么政策的宣传、覆盖面和能否满足需求显得至关重要。针对重点项目政策的认知程度、受益情况和需求情况能够反映出单个政策的执行效果，有利于调整政策执行偏差，促进政策的完善，并与重点项目资金支出相呼应。就业政策分列情况下，众多政策的目标和内容需要在实践中削减政策冲突，加强政策之间的融合，这样把系统功能指标分为配合和冲突两个方面。具体的就业政策评价指标体系见表1。
指标体系建立之后，需要针对每个评价指标，建立指标量化等级表，简化绩效评价的过程。本文在指标体系和评价方法的基础上，建立的指标量化等级表如表2所示。其中，定量指标评价的参照系为上一级单位对应指标的均值或者中值，上浮或者下调一定百分比，分为五个等级。一般情况下，等级之间相差的百分比在5%—10%之间。定性指标也采用五级量化等级表，B8—B10关于目标群体影响力的指标，采用百分比的形式进行强迫分布；系统功能指标B11和B12，以重点政策之间的相关关系作为参照标准，两个政策项目之间正相关，记为“+”，负相关，记为“-”。
三、促进就业政策的综合评价方法建模 一些学者使用不同的计量方法，比如倾向分数配比模型和时间序列回归模型，对就业政策的实施效果进行了评价。[9-10]倾向分数配比模型和时间序列回归模型的绩效评价准确度较高，但需要统计口径一致的大量精确数据，应用受限。而投入产出方法，以效率产出为目标，不适用于促进就业政策评价体系。模糊综合评价方法根据模糊数学的隶属度理论，把定性评价转换成定量评价，具有结果清晰、系统性强的特点，适合定性指标和定量指标结合的评价指标体系。因此，本文选用模糊综合评价方法进行就业政策的建模。但是，传统的模糊综合评价方法多采用经验值、专家会议法或者德尔菲法建立隶属度函数，确定评价因素的权重。由于未开展评价工作，权重确定采用经验值法并不现实；而专家会议法或德尔菲法易受偏好、知识经验和信息等因素的主观影响，随机性比较大。因此，依据就业政策评价指标体系，本文尝试将可拓分析引入模糊综合评价方法，确定评价因素的权重，以降低主观因素影响，提高评价精度。本文以后部分，称这种方法为模糊可拓分析法。模糊可拓分析法用于就业政策评价的建模过程包括以下步骤：确定就业政策绩效评价指标体系即确定评价因素集，然后在此基础上确定评价等级集。依托就业政策的实际调研数据，进行单因素评价，并建立评价矩阵。使用可拓分析法确定权向量，最终进行模糊合成，得出就业政策绩效评价的结果。
在模糊矩阵和权重已经确定的基础上，用权重向量W对矩阵R进行综合，可以得到就业政策综合评价的结果。设模糊综合评价的结果向量为
，用模糊算子来表示：S=W*R。其中*是模糊算子符号，算子符号不同，相应的模糊综合评价模型也不同[13]。本文将模糊综合评价方法用于就业政策评价，选取加权平均算子作为模糊算子比较适合。设定绩效评价的基准分数，由此，得出就业政策的综合评价结果公式为：TC=W×R×基准分数。 权重确定后，输入各指标数据，评价体系的模糊综合评价过程可以借助EXCEL或MATLAB自动计算完成，得出就业政策的综合评价结果。由于调查数据获得的受限，无法获得上级机关单位定量指标的均值或者中间值，调查中没有对定量指标进行建模。但在政府部门的就业政策综合评价过程中，上级部门的定量指标可从年度报表直接获取，不存在评价方法难以操作的问题。在已知定量指标均值或者中间值的情况下，参照定性指标的建模过程，完成定量指标的建模，并进行绩效的最终评定。由目标群体的影响力指标和系统功能指标，参照指标评定等级，可以得出定性指标隶属于评价等级的测度值，根据式(1)建立关于矩阵
的模糊评价矩阵：
的权向量分别为：
=(0.38，0.24，0.28)，
=(0.5，0.5)。设定基准分数为100，依托MATLAB或EXCEL软件，计算定性指标
的层级绩效得分为62.96，
的层级绩效得分为90，反映出被调查城市的就业政策之间配合良好，但对目标群体的影响力较低。 四、促进就业政策评价的实证分析 1998-2008年，政府用于就业政策的累计支出额达到2 025.61亿元，其中财政支出1 552.47亿元，2008年与2002年相比，支出增长了23.25倍。[10]快速增长的就业支出没有解决我国的就业困境，新增就业人口与往年失业人口的重复叠加，造成就业工作压力依然较大。及时发现目前就业政策的问题，提高就业政策的实施效果，能够消减信息不对称给劳动力市场带来的负面影响，提升失业人员的素质，缩减工作搜寻过程。因此，笔者依据新建立的指标体系进行实证分析，将调研数据与国内相关研究进行对比分析，以期为就业工作的开展提供借鉴和参考。 (一)就业支出成本和效益核算 根据1998-2008年的宏观数据，就业支出占财政支出的比重从0.06%上升到0.83%，占GDP的比重从0.01%上升到0.17%，2006年以后略有回落。相比之下，笔者调研的城市2013年就业政策支出约为1100多万元，占GDP的比重为0.02%，投入产出比为12.2，人均使用资金为823元，就业支出较低，占GDP的比重相当于2002年全国就业支出的比重水平。而从整体来看，OECD发达国家就业支出占财政支出和GDP的比重在3%和1%以上。[10]相比之下，我国的就业市场压力大，就业政策投入有限，需要多渠道筹资，加大就业支出力度。
调研数据显示了就业重点项目支出的投入产出比和人均成本，见表3。从投入产出比和人均成本来看，职业介绍补贴具有投入少、受益面大的特点，职业培训和技能鉴定与职业介绍相比，单位成本较高，在400—500元之间。税收减免和社会保险补贴的投入产出比都大于1，税收减免资金支出主要集中在养老保险和失业保险上，其中养老保险为147.7万元，失业保险为14.7万元，未涉及医疗保险补贴。小额贷款的投入资金虽然比公益性岗位低，但是投入产出比最低，单位成本比较高，风险性也较高，一旦贷款人不按时还款，投入资金很难按时收回。而且，小额贷款政策主要针对失业人员中具有一定技能水平和创业能力的人，覆盖面比较小。公益性岗位安置投入成本最高，每年社保经办机构投入大约1/3的资金去购买公益性岗位，并提供三年的岗位补贴，由于投入成本高，受益面窄，在就业支出中比重较小。 传统的公共管理理论认为，公共部门以满足公共需求为主要目标，在管理中能够自行约束个人行为，完成公共资源的合理配置。实际上，公共部门的管理行为并不完全符合理性人的假设，同私人部门一样，也存在利己倾向，追求短期经济目标。社保经办机构受部门短期利益的驱使，迫于资金支出压力，偏好成本投入小、经济收益和社会收益高的就业政策。这样，职业介绍、职业培训和技能鉴定由于受众不限，能够迅速收到成效，受到社保经办机构的大力支持。另外，税费减免和社会保险补贴政策，可以降低企业税费负担，从而在经办机构、经办人员和当地企业之间建立互动合作的社会网络关系，也受到经办机构和企业的欢迎。相比之下，公益性岗位安置和小额贷款的经济效益和社会效益低下，成本高、收效慢。小额贷款反担保贷款机制实施中，需要社保经办机构工作人员帮忙寻找在职公务员承担第三方偿付责任，以完成年度放贷目标，社保经办机构不愿意提供更多政策服务。 (二)就业促进效果测算 据人力资源和社会保障部的统计数据，2013年全国城镇新增就业人员达到1 310万人，失业人员中有566万人实现了再就业，就业困难人员再就业180万人。年末城镇登记失业人数为908万人，城镇登记失业率为4.05%②。相比之下，2013年初，笔者调研城市社保经办机构的登记失业人员为16 326人，截止到2013年末，就业政策的受益人数达到9 290人，2013年全市新增失业人数12 537人，就业服务覆盖率为32.2%。2013年底，实现就业的人数达到8 492人，促进就业率为29.4%，城镇登记失业率控制在2%以内。进入就业中心登记的新工作岗位3 214个，购买公益性岗位1 287个，新工作岗位创造率为15.2%。 调研城市的城镇登记失业率和全国相比，保持异常的低值状态，主要原因在于未进行登记的“隐性失业”人口众多，城镇登记失业率远低于实际的失业率。从就业服务覆盖率、促进就业率来看，两者水平在30%左右。一部分原因是尽管社会上失业人员较多，多数人没有劳动合同和社会保险，登记失业人数少；而已登记的失业人员，由于自身技能、观念的限制，长时间不能实现就业而失去信心，不愿意接受就业服务。但是，访谈中社保经办机构的大部分工作人员认为能够达到目前的就业服务覆盖率和促进就业水平已经“非常不错了”，“周围一圈儿还不如我们”，“这些人挑三拣四，工作没法开展”，反映出就业工作开展的难度和地区间的差异。相关计量研究证实了地区差异性的存在：对个体特征进行非实验控制后省际的就业培训政策实施效果差异较大，同一个体在不同省份接受同样的培训效果会有很大不同。[15] (三)目标群体影响力分析 就业政策对目标群体的影响力主要从目标群体的受益情况、政策认知、政策需求三个方面进行。第一，目标群体的受益情况。问卷调查显示：税费减免的受益率最高(34.5%)，其次分别是职业介绍培训(21.4%)、社会保险补贴(19.9%)、公益性岗位安置(9.4%)、小额贷款(4.9%)。第二，目标人群对政策的认知。五项政策中，了解程度最高的是公益性岗位安置(70%)，其次为小额贷款(64%)、税费减免(57%)，而社会保险补贴和职业介绍培训比较低，在30%—40%左右。第三，目标群体对政策的需求程度，从高到低依次为：小额贷款(69.6%)、公益性岗位安置(65.6%)、税费减免(61.5%)、职业介绍培训(55.2%)、社会保险补贴(30.1%)。这些数据表明，尽管就业政策的投入成本加大，但失业人员对于就业政策的认知程度和受益率较低，就业政策存在覆盖面较窄、宣传力度不够的问题。调查结果与发改委2003年的调查结果基本一致。[2] 就业政策影响力的受限，主要是由参与主体之间的信息不对称问题引起的。实地调查中发现，就业政策的主要参与主体社保经办机构和就业困难群体之间，存在双向信息不对称：一方面，对就业政策认知的缺乏，就业困难群体产生认知偏差，不信任就业政策；而处于信息优势的社保经办机构，出于政绩考核和即时效益的考虑，偏好一种或几种促进就业政策的提供。事实上，这些追求短期效益的就业政策并不能满足就业困难群体的需求。另一方面，社保经办机构并不了解就业困难群体的真正需求和意愿，处于政策反馈的信息劣势。就业困难群体没有途径反映真实需求，为了享受到相关政策，隐瞒家庭收入和就业状况，以求符合促进就业政策的享受条件。从就业困难群体的角度来看，出于直接受益、短期受益的考虑，他们希望获得小额贷款、公益性岗位安置的就业机会；而对于社保经办机构来说，考虑到就业支出投入产出比，更愿意提供职业介绍、职业培训和税收减免政策。因此，如何消减信息不对称对就业政策资金投入和影响力的负面影响，成为就业政策实施中的大问题。 (四)政策的配合与冲突 促进就业的各项政策和其他社保政策之间不能孤立存在，需要相互配合。实地调查中的就业政策相互配合有：贷款和创业能力培训相结合，持有培训合格证书，才能进行小额贷款的申请；将职业指导和培训结合并细化，建立多层次、产学研结合的职业培训体系；公益性岗位和社会保障补贴相结合，公益性岗位工作超过三年的，社会保险补贴期限可超过三年；社会救助与职业能力鉴定补贴相结合，地方财政对生活困难者给予一次性职业技能鉴定补贴；公益性岗位安置和农村社会保障相结合，将熟悉农村情况、文化程度高的失业人员设为社会保障联络员，协助开展农村社会保障工作。政策的初衷在于消减政策之间的壁垒，实现服务供给的一体化，但是政策本身特性、政策之间错综复杂的关联以及申领程序的复杂性，极少有受益者能深入了解这些政策，反而提高了政策执行的难度。另外，从部分城市的实地调研情况看，目前由于救助标准较高，已影响就业政策的实施效果。[16]笔者在调研中也发现就业政策和社会救济容易产生冲突。以公益性岗位安置为例，享受最低生活保障家庭的平均规模为4人，无收入者2人，有收入者2人。最低生活保障标准为每月220元/人，公益性岗位工资为每月300元/人。若为“零就业”家庭，可得到全部的社会保障补贴880元；若两人就业，得到的工资收入为600元/月，差额补助最低生活保障280元，总收入依然为880元。对个人来说，参加就业和不参加就业得到的收入基本一致。因此，失业者如果不偏爱工作，都会选择接受社会救济，自愿失业。 五、结论与政策建议 本文对就业政策评价体系进行了重构：结合定性指标和定量指标，以全面、统一、可操作性为基本原则，建立新的评价指标体系。在实证数据基础上，将可拓分析用于确定指标权重，对模糊综合评价方法进行改进，在发挥模糊综合评价优势的同时，保证评价的准确度。指标体系和评价方法都离不开实证数据的支撑，因此，将调研数据和已有研究进行对比分析，发现就业政策存在的新旧问题。相比以往的就业单项政策研究，本文首次阐述了信息不对称问题对就业政策成效的负面影响：社保经办机构和失业者追求自身利益最大化，面临双向信息不对称难题，造成就业政策提供和需求的差异。政策提供者偏好职业介绍和培训、税费减免和补贴政策，而失业者希望得到小额贷款、公益性岗位安置政策的大力支持。 未来就业政策的完善应该以消减信息不对称问题和政策冲突为主，提高就业政策的宣传力度和透明度，多方筹措资金以提高就业支出水平。具体的建议有：建立统一的就业政策评价体系，依托社区和农村社会保障联络点实现就业服务一体化。建立就业支出预算机制，拓宽政策宣传渠道，完善申领程序，从而削减信息不对称的负面影响。调整就业支出结构，建立第三方独立监管机制，以纠正就业政策的执行偏差。另外，改变社会救助的给付方式和标准，促进就业政策和其他社会保障制度之间的政策配合，以消除政策执行障碍。 ①新岗位创造有几种形式：发放就业补贴给雇主，鼓励企业提供新工作岗位；公共工程建设计划；鼓励创业和公益性岗位安置等。 ②数据来源于《2013年城镇新增就业1310万人完成全年任务的145%》，中国经济网：http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201401/24/t20140124_2203902.shtml，2014年1月24日。
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