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政府要完成管理社会的功能，首先要管理好政府自身。政府是一个具有高度自组织能力的系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府管理好社会的前提和基础。政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个官僚制的行政组织体系，从规范上讲，其内部管理必须是行政命令式的，是一个“命令—服从”的运动模式，把效率置于首位，没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中的。如果用管理社会的方式来管理自身，就必须导致政府功能的紊乱，破坏政府系统的有效整合[1]。政府要管理好自身，还必须制定和健全管理的规则系统。完善的政府管理规则系统是政府管理自身的基本工具之一。规则可以分为正式规则和非正式规则两种。正式规则是指人们有目的、有意识建立起来的一系列行为准则，包括政策方针、法律法规、纪律规定等；非正式规则是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的行为规范，主要包括社会习俗、道德判断、社会伦理等。从整体上看，政府管理的规则系统也包括正式规则系统和非正式规则系统两个方面。
一
政府管理的正式规则系统主要包括与政府管理有关的法律、法规、规章以及党内法规等。根据这些规则的制定主体及效力等级的不同，管理规则体系可划分为三个大的方面。
1.宪法、法律、地方性行政法规、自治条例与单行条例及各种法律解释，宪法、法律是全国人民代表大会或其常务委员会制定并通过实施的；地方性行政法规是有制定权的地方人民代表大会或常务委员会制定实施的；自治条例与单行条例是民族自治地方人民代表大会或常务委员会制定实施的。宪法在国家法律体系中处于根本法的地位，对部门法具有基础性意义。“宪法是社会结构的基础，并且是用来调整和控制其他制度的最高层次的规范体系”[2]。由此推之，行政规则必须在宪法的框架内实施，如国家行政组织的作用、活动原则、职权以及结构都由宪法作抽象规定，成为行政法相应制度构建的基准。各种与政府管理有关的法律也是其规则系统的重要内容。这些法律可分为以下几类：
第一，行政组织法。行政组织法是与组织行政和行政组织有关的法律规范的总称，它不是指某一部单一的法律，而是有关行政组织的法律法规的集合[3]。中国对行政组织加以规定的有宪法、法律和法规等。除宪法关于行政权与行政组织的规定外，其他法规主要由两部分组成：第一部分是国务院组织法及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法；第二部分是单行法律中关于行政权与行政组织的规定。例如，《行政处罚法》第十二条规定：“国务院部、委制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”
第二，公务员法。从严格意义上说，公务员法也是广义上的行政组织法的内容，这里把它单列出来作为政府管理其工作人员的基本法律。2006年1月1日起施行的公务员法共18章107条。第一章总则，规定了公务员的范围；第二章至第十七章详细规定了公务员的条件、义务与权利、职务与级别、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职位聘任、法律责任等内容。
第三，行政行为法。从行政法意义上讲，行政行为是指行政机关行使行政职权时作出的直接产生法律效果的行为。在此基础上，行政行为主要包括行政立法、行政执行、行政处罚、行政强制、行政许可等行政行为。相应的法律主要有行政处罚法、行政许可法等法律。
第四，行政程序法。行政程序是指行政主体实施行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间、时限等。从其实质上看，行政程序反映了行政权的运行过程，是行政行为的空间和时限表现形式的有机结合。中国目前并没有统一的行政程序法法典，只有一些部门的单行法律文件建立了相应的行政程序法，如《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》等。有的行政行为尚没有专门的程序规范，如行政许可法程序、行政强制程序、行政执行程序等。
第五，行政救济法。行政救济法是规定对受到行政主体及其工作人员违法、不当行政行为侵害的行政相对人给予救济的有关法律规范的总称。行政救济法由调整不同种类救济方式的法律规范组成，其本身也没有统一的法典。作为行政救济法的法律，主要包括行政复议法、行政诉讼法和行政申诉法、行政赔偿法。
第六，地方性法规、自治条例与单行条例、法律解释中关于行政职权划分等与政府管理有关的条文也是政府管理规则的重要组成部分。地方性法规的制定者包括省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区人民政府所在地的市人民代表大会及其常务委员会，国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，经济特区市的人民代表大会及其常务委员会等。自治条例是民族自治地方（自治区、自治州、自治县）的人民代表大会依照宪法和民族区域自治法的规定制定的关于民族自治地方的自治机关的组织、活动原则，自治机关的自治权以及自治地方经济、文化重大事项的全面性的规范性文件。单行条例是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济、文化特点制定的关于某一方面具体事项的规范性文件。法律解释包括立法解释、行政解释、司法解释和地方性解释。其中，立法解释是针对法律、法令条文本身需要进一步明确权限或做补充规定的，由全国人大常委会所作的解释；行政解释是针对不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门所作的解释。
2.行政法规、部门规章、地方性规章和其他规范文件。行政法规是国务院根据宪法授权制定的规范性法律文件。行政法规一般称为“条例”、“办法”等。行政法规既是宪法赋予国务院的一项重要职权，也是国务院推进改革开放、组织经济、建设实现政府管理的重要手段。2007年6月1日起施行的《行政机关公务员处分条例》共7章55条，分总则、处分的种类及适用、违法违纪行为及其适用的处分、处分的权限、处分的程序、不服处分的申诉、附则等。条例明确指出，制定这一条例旨在严肃行政机关的纪律，规范行政机关公务员的行为，保证行政机关及其公务员依法履行职责。从某种意义上讲，行政法规的效力虽然低于法律，但在社会经济发展突飞猛进的今天，法律具有相对滞后性，行政法规弥补了这方面的不足。在实施过程中，根据实际需要，有的行政法规还可转化为法律，2005年颁布的《公务员法》就是在1993年《国家公务员管理暂行条例》基础上制定的。部门规章则是国务院各部委和直属机构制定的规范性法律文件。部门规章的表现形式主要也是“规范”、“规定”、“办法”等。为了建设具有公仆意识，廉洁、勤政、高素质、专业化的公务员队伍，2002年2月21日原人事部印发了《国家公务员行为规范》，规定了公务员的八条行为规范。地方性规章是省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，国务院批准的较大的市的人民政府，经济特区市的人民政府制定的规范性文件。其他规范性文件是指除了行政立法之外的所有的规范性文件。
政府的管理规范除行政法规、规章以外，还有大量的决定、命令和行政措施等。主要表现形式有：一是国务院制定的其他规范文件，主要有“通知”、“意见”、“决定”等形式，这种规定在全国范围内也有普遍的约束力；二是国务院组成部门制定的其他规范性文件；三是省级政府制定的其他规范性文件，这类文件虽然不具备规章的形式，但其法律效力与省级人民政府制定的规章是等同的；四是市级政府规范性文件，这类规范性文件在该市行政区域内具有法律效力，前提是不与上级文件相冲突；五是除了上述行政机关制定的规范性文件以外，上述政府的工作部门以及县、乡人民政府和政府工作部门也都能够制定规范性文件，并起到规范该政府或其工作部门的作用。
3.党内法规。中国共产党是中国领导力量。虽然中央政府和各级地方政府主要在法律和行政系统规则规定的框架内运行，但中国共产党的规则对政府尤其是政府中的党员领导干部起着约束作用。党内法规是党内领导人使用的约定俗成的一个概念，1990年7月31日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》对其进行了明确界定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”[4]党内法规是一个包含多层次的规则体系。按照它们的概括性和效力，可以分为四个层级：党章是最根本的，是一级法规；准则是二级法规，一般概括性比较强，多是一些总的原则方面的规定，比如《关于党内政治生活的若干准则》；条例是三级法规，一般就某一方面的工作作出较全面的规定，如《中国共产党纪律处分条例》；规定、办法、细则是四级法规，一般规定某一方面的工作，如《党政领导班子后备干部工作暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》等。适用于政府机关的党内法规一般都是对党员、行政领导干部行为的约束。这类法规既有中共中央和国务院共同发布的具有党内法规和政府行政法规双重性质的规则，也有只是中共中央、中纪委、中组部发出的只具有党内法规性质的规定。根据中国共产党新闻网的资料显示，1978年以来，党的领导系统发布的与政府管理有交集的规则可以分为以下两种：
第一种是关于党政领导干部纪律的规则。例如，1991年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于处理党和国家机关正、副省（部）级干部用公款、公物超标准装修住房问题的通知》；中共中央办公厅、国务院办公厅在1992年6月26日联合印发的《关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》；在1995年4月30日联合印发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》等。这类规定既是政府的规定，具有行政法规的性质，同时也是党内的纪律，属于党内法规，对具有党员和行政领导干部双重身份的人有更强的约束力。
第二种是关于党政领导干部选拔任用的规则，这一类规则比较多见。根据2002年7月9日中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，选拔任用党政领导干部，必须遵循的首要原则即是党管干部的原则。这里的“干部”包括党政干部、企业领导人员和事业单位领导人员三类[5]。这说明，政府里一定级别的领导干部也是归党管的，党的规则体系对这些干部发挥着约束作用。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的适用范围就是县处级以上
领导干部。类似的还有中共中央办公厅、国务院办公厅于1998年7月2日颁布的《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》、2009年7月13日颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。更多的是中共中央和中共中央办公厅印发的对党政领导干部的规定，如1990年1月12日中共中央《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》、1990年7月7日中共中央《关于实行党和
国家机关领导干部交流制度的决定》、中共中央办公厅2006年8月7日印发的《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》、《党政领导干部职务任期暂行规定》等。，中组部单独或联合其他部委印发的对党员干部的管理规则也很多，如1979年11月21日的《关于实行干部考核制度的意见》、1983年10月5日的《关于建立省部级后备干部制度的意见》、1992年11月3日的《关于积极大胆地做好选拔年轻干部工作的通知》等。
二
政府管理不是在一个由法律法规等正式规则所编织的真空中运行，而是在整个社会生态环境中发挥其作用，因此要受到整个社会的政治、经济、文化（特别是传统文化）环境的影响。在政府管理过程中，除了要遵循以上列举的正式规则系统外，还要受到一种无形规则的约束，这就是上面提到的非正式规则系统。与正式规则相比，非正式规则具有三个特征：第一，在表现形式方面，非正式规则是无形的，它一般没有正式地形成文字、制成条文，也不需要正式的组织机构来实施，它存在于社会的风俗习惯和人们的内心信念之中，以舆论、口谕的方式相互传递，世代承传。第二，在实施机制方面，非正式制度不是依靠外在的强制约束机制，而是内在的心理约束；不是依靠外界的压力，而是依靠内心的自省和自觉。第三，在形成和演变的过程方面，非正式规则的建立和形成需要较长的时间，有的甚至是历史长期发展的产物，而一旦形成就具有较强的稳定性，其变化和演进也是一个相对较慢的、渐进的过程。
从非正式规则与正式规则的相互作用来看，非正式规则可分为与正式规则相容和与正式规则相悖的两种。与正式规则相悖的规则又称“潜规则”。《炎黄春秋》杂志总编辑吴思认为，在传统中国，“在正式规定的各种制度之外，在种种公开规定的背后，存在着一套获得广泛认可的规矩。这套规矩往往与那些公开宣称的堂皇原则相悖，并在实际上支配着社会的运行”[6]。他对“潜规则”给出了这样的定义：第一，潜规则是人们私下认可的行为约束；第二，这种行为约束依据当事各方的造福或损害能力，在社会行为主体的互动中自发生成，可以使互动各方的冲突减少，交易成本降低；第三，所谓约束就是行为越界必将招致报复，对这种利害后果的共识强化了互动各方对彼此行为的预期的稳定性；第四，这种在实际中得到遵从的规矩背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在，当事人对隐蔽形式本身也有明确的认可；第五，通过这种隐蔽，当事人将正式规则的代表屏蔽于局部互动之外，或者将代表拉入私下交易之中，凭借这种私下交易的规则替换获取正式规则所不能提供的利益[7]。潜规则是与显规则相对而言的，正因为非正式，它看不见、摸不着、无条文，却广为大家理解并接受，是行之有效的行为规则。由此可以看出，“潜规则”具有贬义色彩，它更多的是指行政人员在工作过程中，为了自身利益最大化，绕开正式规则的约束，又显得“合情合理”的行为。最多见的是官场的权钱交易、买官卖官等行为。中国传统文化的流弊为“潜规则”提供了生长环境。中国社会具有悠久而牢固的宗法家族制的文化传统，这种传统的核心是“血缘关系、家族亲情”，在不同时空中又发展或衍生成家族血缘、老乡乡缘、校友学缘、同事业缘等四大圈子。在中国政治现代化的过程中，正式规则设计上的缺陷也是“潜规则”的滋生土壤，加上监督机制的缺陷，使“潜规则”有了可乘之机。在政府管理尤其是在干部人事选拔过程中，“潜规则”无形中发挥着强有力的作用。
任何事物都是一分为二的，在政府管理运行中，有些非正式规则也能发挥正面作用。第一，非正式规则有时能提高执政效率。法律、法规等正式规则作出的制度安排一般都有相应的法律程序作保障，这些程序要求按规定的步骤和时间来进行，这样可能会降低显规则得到贯彻执行的速率。按照事物的常理、惯例办事有时可避开繁杂的法定程序，直接适用，从而提高执政效率。第二，弥补正式规则的不足。法律、法规等正式规则的制定总是滞后于社会现实生活的，总是有些新问题因为法律缺位而缺乏正式的约束体系。法律、法规是刚性的，在适用过程中缺乏变通的灵活性，而社会现实生活是丰富多彩、复杂多变的，非正式规则靠一种内在的约束力，可以根据现实情况的变化作出相应的调整，按照道德、风俗习惯、文化传统等约定俗成的方式解决问题，从而弥补正式规则的不足。
总体上看，政府管理在正式规则和非正式规则相互作用下运行。当代社会是法治社会，正式规则应该作为政府管理的主要行为规范，以保证公共行政的公开、公平和公正。但非正式规则也在无形之中发挥着引导和制约的作用，由于其长期形成等基本特征，短时期内无法完全消除。因此，在制度设计过程中，应该把有积极作用的非正式规则上升为正式规则，限制非正式规则负面作用的发挥。同时应认识到，非正式规则的消除也需要整体社会环境的改进，它不仅包括正式规则的设计、监督机制的完善，更重要的是依赖全体公民素质的提高，这样才能切断“潜规则”之源。