民主政权建设的重要一环——地方人大常委会建制20周年的回顾与思考，本文主要内容关键词为：人大常委会论文,政权论文,民主论文,周年论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年是个多纪念的一年。欣逢建国50周年大庆，也迎来县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会20周年。这是中国人民从“无法无天”的空前劫难的废墟上重新启动人民当家作主的国家机器——人民代表大会制度， 并进一步加以完善的一项重大的民主政权建设。20年来，地方各级人大常委会对推进人民民主，恢复社会主义法制，保证宪法和法律在本地区的遵守与执行，加强对公共权力的监督，促进本地方经济文化建设的发展等，起了不可替代的积极作用。
当然，一个新事物的形成与发展，不会是十全十美。回顾其成长过程，总结其历史经验和存在的问题，为进一步完善这一制度指出方向，是我们对它建制20周年的最好纪念。
我有幸于1979年调进全国人大常委会法制委员会工作，参与过地方组织法的制定和修订。80年代初期还曾到湖南长沙、平江及广西桂林等地作过关于省、县人大常委会的工作调研。下面仅就管见所及，略述其设立的背景与过程，及需要明确的几个问题。
三议三否，命途多舛
设立地方人大常委会之议，并非自1979年始，它经历过“三议三否”的过程。
早在1954宪法制定时，就有此建议。但根据1954年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县及县以上人大每年举行2次会议（乡镇人大为4次）；同时闭会期间，人民委员会这一由地方人大选出的行政机关，实际上代行人大常设机构的职权。人大会议和人大选举，都由人民委员会召集和主持。因此认为毋须再重叠设置人大常委会。这是第一次的创议与否定。
显然，这一时期的人民委员会带有“议行合一”的性质。在一定程度上，行政机关代行人大权力，使治权（政府权力）与政权（人大权力）混淆，是不利于人大对政府的监督的。因此，到1957年5月， 全国人大常委会机关党组在就改进各级国家权力机关工作向中央所提的报告中，正式提出设立地方人大常委会的构想，并完整地规制了常委会的职权。但由于不久后进行的大规模反右运动而搁置。这是再议再否。1965年，党中央和全国人大常委会鉴于“阶级斗争”与生产建设的任务日益繁重，地方人大一年开一二次会议已不能适应形势需要，因而又一次提出设立地方各级人大常委会的设想。可是，随即而来的“文化大革命”再次打断了这一改革进程。连全国人大也9 年不开会，完全虚置。这是三议三否。
直到1979年2月，全国人大常委会法制委员会征求各地意见， 普遍赞同县以上地方人大设立常委会。5月17日， 时任法制委员会主任的彭真同志在向中央报告中正式建议县以上各级人大设常委会，得到邓小平同志赞同。1979年6月召开的五届全国人大常委会第8次会议通过了县以上设地方人大常委会和取消地方各级革命委员会（改为人民政府）的议案。7月1日五届全国人大二次会议通过的修宪决议和地方组织法中，最后确定了县以上各级人大设立常委会的规定。首批地方人大常委会于1979年下半年相继建立。这是我国人民代表大会制度的一大改革。而从“三议三否”到最后正式通过，经过了长达25年即四分之一世纪！
从无到有 创建维艰
地方人大常委会这一新的政权机构的建立，经历了创建维艰的过程。首先是这一新机构从无到有，起初不受地方党委和政府的重视。主要是党政干部习惯于党委或行政机关直接发号施令，对人大这个人民的权力机关本就视为可有可无，再来一个人大常委会，感到是多了一个“负担”，在人财物上自然不大支持。1981年我去湖南省平江县调查时，县人大常委会及其办公室只有一间房，附设在县委机关不显眼的角落里，反映出它还没有取得独立的、作为地方最高国家权力机关的显赫地位。县人大常委会的主任和委员，大都是从党政岗位上退居“第二线”的干部，人大及其常委会被人称为“养老院”。刚开始，党和政府也不习惯通过人大及其常委会进行工作。我去桂林调查时，人大常委会的工作同志向我诉说，政府制定的一些涉及人民群众基本权利义务的规定，都不通过人大，而迳自颁布施行，感到人大有点无足轻重，无事可做，产生人大与政府“权力之争”。这反映了由人大选举产生的政府，还缺乏对人大负责的意识，也不善于通过人大来提高行政规范的权威与质量。在人大常委会工作的同志，则不熟悉人大这个人民权力机关的特点，还习惯按行政体制与行政工作方法，觉得人大常委会“上无领导，下无所辖，除了开会，就是视察”。不知道怎样开展工作，行使权力。
针对这种情况，当时任全国人大法制委员会主任、后来又担任全国人大常委会委员长的彭真同志，十分重视地方人大常委会的工作。粗略统计，从1980年4月到1982年6月这段期间，他对人大常委会的工作就一连作过7 次讲话（参见全国人大常委会办公厅研究室编《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编1949—1990》），有的讲话还经中共中央印发，并指出：“中央认为，加强各级人大常委会的工作和建设，是完善我国人民代表大会这一根本政治制度的重要环节，对发展社会主义民主，健全社会主义法制具有重要的作用。请各级党委加强对人大常委会的领导，定期讨论人大常委会的工作，支持人大常委会依法行使职权，充分发挥权力机关的作用。凡是宪法和法律规定须由人大或人大常委会审议、决定的事项，必须提请人大或人大常委会审议、决定。”（《中共中央关于印发彭真同志两个讲话的通知》1984年4月19日，见同上书）
当时，困扰地方人大及其常委会工作的难点问题，主要有以下几个：
“领导”还是“联系”？——上下级地方人大的关系
地方人大常委会设立之初，地方人大常委会的同志来京开会，一个经常提出的老问题是全国人大与地方人大常委会的关系。他们工作上遇到困难，习惯性地要求找个“婆婆”或“靠山”，普遍要求上下级人大之间是“领导与被领导”关系，以便遇事好请示，好得到“领导”的支持。记得彭真同志曾几次三番地解释并坚持全国人大与地方人大不是、也不应当是“领导关系”，只是“联系关系”。他说：“根据法律规定，各级人大常委会直接对本级人民代表大会负责，并向它报告工作。上一级人大常委会与下一级人大常委会要加强联系，但是，它们之间没有领导关系。”（《关于地方人大常委会的工作》，1980年4月18 日）但地方人大常委会的同志仍然觉得不踏实，希望至少是“指导关系”。其实，各级人大常委会是由本级人大选举产生的，它只对选出它的本级人大负责，不存在一个组织上直接“领导”（管辖）或“指导”它的“上级”。产生这种要求“被领导”的想法，多少反映了那时人大常委会的同志行政的层级观念较深，而对人民负责的人民权力意识、民主法制意识较缺乏。
不过，在地方人大常委会的同志的强烈要求下，经彭真建议，五届全国人大常委会第4次会议时， 开创了一个邀请省级人大常委会的主任或副主任列席，发表意见的作法；每次全国人大常委会会议之后，还邀请他们座谈交流情况，沟通认识，讨论共同性的问题。这样实际上起了“联系”和“指导”作用。后来，列席全国人大常委会会议的制度已正式纳入1982年通过的全国人大组织法第30条中。
应当指出，以“联系”来概括二者的关系，只是一种通俗说法，非法律语言，也未能表达其相互关系的实质。根据我国人大制度，我认为二者的关系应当包括以下三个方面：
一是权力渊源和基础关系，即下级人大在一定意义上是上级人大权力的来源与民主基础。这是基于组成人大的代表，是由县以下人民群众直接选举或间接地由下级人大选举产生的，这体现了民主基础上的集中原则。
二是立法与执行的关系。这是指各级地方人大的职责之一是保证全国人大制定的宪法和法律在本地区的遵守和执行。下级地方人大也要保证上级地方人大的决定（包括地方性法规）在本地区的遵守与执行。省级地方人大及其常委会制定的地方性法规，也主要是贯彻实施宪法法律。
三是相互监督关系。上级人大可以改变或撤销下级人大不适当的决议（包括地方性法规）；下级人大则可罢免由它选举产生的上级人大代表。当然，后者的监督是对个别代表而言，对上级人大不当决定也可以反映意见；但并不能对上级人大的权力行为行使权力监督。
这三层关系，体现了人大不同于行政司法机关的特点。但迄今上级人大往往只是视下级人大为其管辖的下属机关，而很少意识到它们是自己权力的民主基础与渊源。而下级人大受地方保护主义的影响或压力，也并不十分关注宪法和法律、法规在本地区得到严格的遵守与执行。这是值得引起反思的。因为地方人大是我国人大制度的组成部分，不能只是反映和维护本地方的局部利益。
党委大，还是法大、人大大？
这个问题在建制初期十分突出，至今也还未完全理顺。
这里有深层次的法理问题，也有实际运作问题。对此，彭真也曾一再指出：“有人问：是法大，还是哪级党委大、哪级党委书记大？”彭真的回答是：“法大”，“不论哪级党委，更不论哪个负责人，……谁都得服从法律”（见同上文）。而法律，包括地方性法规，是人大制定的，从这个意义上说，全国和地方人大大于地方党委，这实质上是民权大于党权，即人民的权力高于党委的“权力”——后者相对于国家权力而言，只是一种政治权威，对人大不具国家强制力。党委的决定在经过人大法定程序，得到人大的同意，变成国家意志，制定为法律后，才成为国家权力，才对政府和全社会有约束力。列宁说过：“苏维埃高于一切政党。”但过去不少地方党委遇到人大未能通过党委的决定或人事任免方案时，就批评人大同党委“闹独立性”，甚至擅自以党委名义改变人大集体通过的决定。这是错误的。记得1986年发生湖南邵阳县委书记责成县纪委追查县人大代表在人大会议上所谓“反党言论”的事件（起因是该代表批评县的党组织不关心人民的疾苦，农民连点灯的油都没有），当时轰动全国。这一事件的性质，不仅是颠倒黑白，把本是对县委的正当批评当成“反党言论”，而且也侵犯了人大代表的“言论免责权”；同时，派党的纪委去“追查”由人民选出的人大代表及其言论，更是以党权压政权、越权违宪的事件。这类事件还常表现在当人大没有选出党委提出的政府首脑候选人而另选他人的时候，导致党委与地方人大的关系的“紧张”。这种“紧张”关系，其实是旧的思想习惯和作风导致的，即把党委的领导理解为“党权高于一切”，甚至党委第一书记高于一切。（参见《邓小平文选》第1卷第11页和第2卷第329页）
当然，作为在人大工作的党组织与党员干部，应当自觉地接受、依靠党的领导。人大的重要立法与重大决定，事先要由人大常委会的党组请示当地党委，人大党组不应擅作决定。从决策意义上说，地方党委是高于同级地方人大中的党组的。地方党委是通过在人大常委会中的党组织来领导人大的工作（但不是在组织上作为高于人大常委会的权力机构）。但从决定权意义上说，则人大的决定高于党的决策。如果人大中的党组织与党员干部发现地方党委的决策违反宪法、法律以及法规，就不能硬性“贯彻”，而要向党委反映，修正这个违法的决策，并执行符合宪法与法律的人大决定，这既是对党负责，更是对人民、对人大负责。在人大工作的党员的党性，更根本的是体现在对人民负责、对宪法和法律负责的政治品性上。这个问题经过20年来的实践，在党委与人大的关系上已有很大的改进。但也不能说已经完全理顺，无可挑剔。在遇到发生矛盾冲突时，还常常出现党权大于法权、大于人大权力的现象。
敢不敢监督？如何监督？
地方人大及其常委会一项重大权力是对“一府两院”的监督权，如何正确认识与运用，也一直是个棘手问题。
首先是敢不敢监督。人大恢复活动和人大常委会设立之初，这个问题就已经提出来了。人大常委会的同志一谈监督，就颇费踌躇，怕影响同政府的关系。特别是当时政府各部门归总为若干“口”（如科技文教口、政法口），各“口”都由党委正副书记分管。因此，人大一监督就监督到党委头上。政府人员则把人大的监督当成是给政府“挑刺”、“找麻烦”、“唱对台戏”，觉得刺耳，因之，地方人大常委会的同志产生“党委不点头，不能监督；政府不高兴，不敢监督；疑难问题不会监督”的苦恼，也因而有所谓“寓监督于支持之中”，或“监督就是支持”的提法，把人大的一项重大权力——监督权，融化于对政府的“支持”义务之中，以至有的地方人大常委会对政府的“支持”的一个重要举措竟然是“寓监督于参与中”，其所谓“参与”，却是将人大常委会这架国家权力机器拆卸，化整为零，弃权从政；人大常委会主任和委员直接分工去包办政府的某些行政实务，如负责一个开发区、一条公路、一座电站的兴建开发工作，或承包计划生育、扫黄打非、打击车匪路霸的专项斗争。这都反映了人大对监督“一府两院”不够理直气壮，混淆了权力主体（人大）与客体（政府）的关系，不明确监督是人大及其常委会的权力与职责，监督本身对政府既是制约，也是一种支持。
行使人大及其常委会的监督权，还要注意“法度”。“法”是指要依法监督，即在宪法与地方组织法规定的法定权限范围内，依据宪法和法律进行监督；“度”是指“一不要失职，二不要越权”。后面这句话是彭真同志在1987年6月22日六届全国人大常委会第21 次会议上提出的。他说：“一不要失职，就是要认真履行宪法赋予的职责；二不要越权，就是不要越俎代疱，干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权。”
这个“法度”并不是好掌握的。起初，人大常委会的一些同志反映：“监督少了怕失职，监督多了怕越权。”其实，这不是个量的问题，而是质，即是不是属于人大的法定监督权限范围和监督的方式问题。人大的监督是一种权力监督，包括法律监督与工作监督，即一监督是否合法；二监督其工作是否尽职，这不同于公民与社会组织以及政协的“民主监督”。人大监督是一种权力，有国家强制力，被监督者必须服从、照办，否则就会导致宪法和法律的追究；社会监督与政协监督只是一种民主权利，“一府两院”虽也须认真听取，但可择善而从，不具国家强制力。
再则，人大的权力监督是一种集体权力，经由人大或其常委会按法律程序，集体行使权力，作出决定，责成“一府两院”执行或作出答复。至于人大代表或常委会委员个人，其监督只是一种权利，而非权力，代表或委员个人或部分代表与委员，都无权直接命令政府做或不做及如何做。如现在通行的人大代表视察、对一府两院的“评议”，其所提出的批评意见与建议，被评议者固应认真听取，严肃处理；但并不像人大集体作出的决定那样具有国家权力的强制力。人大代表非人大的“钦差大臣”，不能擅行人大权力。只有经过视察、评议，发现问题，认为必要时，由这些代表在人大会议上提出相关议案（包括质询案、调查案、法案以及弹劾、罢免案等等），按少数服从多数原则获得通过，形成人大的决定后，才能对“一府两院”有强制性的约束力。彭真同志也不止一次强调过，人大同政府不同，不是首长负责制，而是集体负责制，是集体行使职权，集体决定问题（见1984年1月24 日彭真同志在全国人大常委会在京委员座谈会上的讲话）。人大及其常委会集体行使权力，“主要表现在集体制定的法律、作出的决定和其他法定职责中”。否则，全国人大有2978位代表，全国人大常会委有155位组成人员，再加上省、市、县、乡镇人大的代表、委员，“如果谁告状告到他那里，谁把具体工作提到他那里，他就处理，直接去处理行政、司法等事务，那就等于在宪法规定的行政机关、司法机关之外增加了好多政府、检察院、法院，那样，工作还怎么进行？国务院、法院、检察院的工作还怎么进行？”（见1987年6月24日彭真在六届全国人大常委会第21 次会议上的讲话）。人大代表和人大常委会组成人员树立集体行使权力的意识，有利于克服人大的行政化倾向，有利于防止代表与委员个人越权，包办代替行政与司法工作。
这里值得一提的是，近年在各地人大普遍推行的人大代表到基层视察和评议“一府两院”工作的作法，有利于代表或委员了解社情政情，有利于鞭策政府改进工作。但毕竟如前所述，这只是代表个人行使其了解权、批评建议权等“权利行为”，不是严格意义上的人大监督的“权力行为”，对政府及其人员只是一种“督促”、一些建议，不能强令政府照办。迄今各级人大及其常委会还很少、或不善于通过质询、调查、罢免等法定监督手段，行使对“一府两院”的监督权力。这些手段是人大代表或常委会组成人员集体行使的监督权力（要有一定数额的代表与委员联合提案，并经全体会议以多数通过），具有很大的约束力、强制力与权威。在英国议会，规定每星期五下午三时至五时为向内阁质询时间。这之前，首相与内阁成员要仔细研究如何回答质询，临会时也首先提前到会，正襟危坐，听候与答复议员连珠炮似的不饶人的质询。仅撒切尔夫人任期内，就接受过数百次质询。这对及时反映民意、督责与纠正政府的错失是很有效力的，值得借鉴。
第三，人大监督的对象，主要是由它选出、对它负责的机构与人员，即“谁选出，谁监督”。如由人大选出的“一府两院”和上级人民代表大会的代表即是。至于对公民、社会组织、企事业单位、政党、政协等等的监督，主要是属于社会监督范畴，包括其自律；有的则是一府两院的职能（如对公民、企事业单位的违法行为追究），人大并不直接去查办。只有在出现违宪行为时，人大才加以直接干预。至于司法机关办理个案，原则上也不应由人大去干预，去代替审判。现在正在拟议中实行的人大对个案的监督，也只能限于责成司法机关自行纠正错误，人大决不能成为超越法院审判监督程序的终审机关。在现今司法腐败现象严重，人们穷尽了司法救济，仍然有冤无处伸的情况下，人大适度干预个案，有一定的必要性。但也只应视为权宜之计，而非长久之策。人大对司法机关的监督一般只应限于总体上对其是否依法独立公正行使职权，加以法律监督。至于现在实行“依法治国”方略，有的论者推演出也要“依法治党”，这个提法也欠确当。政党、包括执政党的内部事务，是不能也不应由人大以法治之，这是党规党纪的事；人大只能从外部对政党的违宪行为加以追究，这可以说是“以宪监党”。这是有我国宪法第5条为根据的。至于这些组织的违法行为， 则由有关行政与司法机关去依法追究。
一点祝愿：人大者，有大权之谓也
经过20年来地方人大及其常委会行使国家权力的实践，已经取得了丰富的经验，上述在其成长过程中出现的一些问题与困难，还有待进一步明确和克服。这些年，我到各地出差时，高兴地看到，现在各级人大及其常委会机关都有自己的大楼，岿然耸立，颇具气派，与地方党委、政府的大楼媲美，不再像平江县人大常委会初建时的困窘状。这多少体现出地方人大及其常委会的地位的提高。但毕竟，人大者，非有大楼之谓也，而是有大权之谓也。作为全国与地方的最高国家权力机关，人大权力的至上性还不能说是已经完全到位，有的地方常受党政机关的侵权，甚至“大权旁落”。譬如涉及本地区公民的基本权利义务的事项，不是经人大以“法规”定之，而是由政府用“规章”或其他规范性文件定之。依法治国的主体是人民（通过人大），现在依法治省、治市、治县的决策与方案，往往只是由政府来策划、操办，它们首先本应是被治的客体，却反客为主，这就很难企望他们自我去依法治权、治官。这是问题的主要方面。从地方人大与其常委会的内部关系而言，则要注意防止常委会超越或撇开人民代表大会，大权独揽。如在立法权上，近年许多地方只是常委会在立法，而由代表大会审议通过的法规一个也没有（北京市就是如此）。在人事任免上，也过多地由常委会决定和任命。常委会对人大代表的权利也尊重不够，缺乏对代表大会负责的意识，似乎常委会成了高于代表大会的一级机构，等等。这些也是要在今后工作中注意改进的。
在我们即将进入一个新的世纪的时候，“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略与建国目标，已由党的决策通过宪法修正案，转化为我国的基本国策。相信在未来的21世纪，人大制度必将得到进一步完善。愿全国和地方各级人大的至上权威和人民当家作主的立国原则，得到完满的实现！
（栏目主持：杨志勇）
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