当代西方公民参与理论的发展进路与现实困境，本文主要内容关键词为：进路论文,困境论文,公民论文,当代论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代西方公民参与理论从理论上对代议民主的精英统治和传统公共行政效率至上，忽视公民参与的弊端进行了批判，在实践层面则开启了对精英代议民主和传统公共行政的改革探索。公民参与理论强调公民参与对现代民主健康运转和公共行政改革的重要性。以美国政府再造为代表的行政改革浪潮，扩大了公众对公共生活的直接参与。正如盖伊·彼得斯所言，公民参与是20世纪90年代的主要政治议题之一。当然公民参与在实践中也遭遇了西方国家公共精神和公共领域衰落、政府制度结构限制，参与方法无实际效果以及消极公民大量存在等诸多现实困境。 一、理论批判：当代西方公民参与理论的发展进路 20世纪60年代，渐次兴起的参与式民主理论、公民身份理论和协商民主理论等在批判精英代议制民主轻视公民参与弊端的同时，推动着公民参与在理论上的发展。 (一)批判代议民主制和传统公共行政轻视公民参与的弊端 以熊彼特、萨托利、达尔为代表的精英民主理论则主张民主政治就是政治家的政治，公民只能通过投票被动地参与选举，并不能真正对政治过程施加实质性的影响。西方代议制民主演变成了竞争性利益之间的权力斗争，而不是寻求公益和共同善的行动，公民参与也只是最低限度的投票而已。民主并不是简单的“一个人，一张选票”，而是保护和尊重公民个体权利与自由的共同善的生活方式。民主与参与是不可分的，参与是民主最初的表现形式。“民主过程的本质就是参与决策。民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度是由参与者参与是否充分，是由参与的性质来确定的。”20世纪60年代兴起的参与式民主理论首先批判“参与思想不仅在民主理论中地位低微，而且近来民主理论的一个显著特征是强调大众广泛参与的政治所具有的内在危险”。巴伯犀利地批判现代西方民主“隐藏着对民众参与的深深的不信任”，是“以牺牲参与权和公民身份为代价的”的弱势民主，这种民主“会把在社会公共事务中本来应当进行协商的参与转化为一种具有讽刺性的由媒体操纵的选举”。佩特曼批判了萨托利等人担心民众参与政治过程将直接导致极权主义的主张。20世纪80年代复兴的公民身份理论则批判现代福利国家滋生大量的“消极公民”，并对自由主义民主传统中的公民不参与现象提出质疑，“自由主义社会的人可以不参加邻居的聚会、不加入政党、商会等等”，“他们都不必然是政治动物，纵然生活在一个社会中，他们也不需要关心这个社会的政治，不需要积极参与政治生活，也不需要珍重社会的政治体制和价值观”。20世纪90年代“始于对自由民主规范实践的批评”而兴起的协商民主理论，主张从“以投票为中心”向“以对话为中心”的民主转向。他们批判代议民主下的公民只是投票的机器，容易被操纵、被欺骗，公民参与只是形式，难以真正实现公民权利。哈贝马斯和吉登斯都批判以工具理性为基础、以投票为中心的代议民主制，容易产生政治冷漠，造成政治生活中“公民私人化症状”，他们强调“民主政治不仅意味着由人民来统治，更意味着由人民以协商的方式进行统治(deliberative rule by the people)”。 西方传统公共行政理论将“效率”视为其核心价值，无论是威尔逊，还是韦伯都强调非人性化、理性化、专业性和层级分工的行政系统是提升行政效率和组织效率的前提，在“独立和中立”等理性原则主导下的公共行政组织拒绝非理性的公众参与。实践过程中则普遍排斥公民参与，认为公民参与有损政府纯洁。“工具理性”和效率至上的传统封闭式公共行政决策系统则以专业性、科学性、程序性和严谨性为由排斥公民参与公共行政过程。托马斯批判“专业技术和特有知识具有的力量、政府面对问题的复杂性，以及政府规模的扩张都不断地排挤着公民总体和公民代表的作用”。“政治与行政二分论断言的行政管理者隔绝于政治和公民的观念是毫无意义的。”20世纪60年代兴起的“新公共行政”认为“社会公平”是现代公共行政的核心价值，而实现公平的一个重要途径是扩大公民参与。“新公共行政对回应性和社会公平的承诺蕴涵着参与。”“公共行政并非仅仅是执行公共政策的手段，它也是公众如何理解世界——尤其是政治世界——以及如何理解他们自己在这个世界中的地位的决定性因素。在追求能代表各方面利益的政策和政策制定过程中，机关工作人员和当事人团体之间积极主动和连续的互动是非常重要的。”公共行政开始从传统封闭的行政决策系统转向关注社会政策制定和规划中如何吸纳公众参与公共行政过程中来。尤其是新公共管理和新公共服务理论及治理理论的兴起，变革着传统公共行政过分依赖技术精英而不相信公民及排斥公民参与的弊端。公民不只是要求政府满足他们的短期需要，而是自己参与治理。公民逐渐把自己视为行政国家的公民，而不是把自己视为行政国家的顾客、当事人和受害人。而行政系统也成为“具有不同观念的人们(公民和行政官员)”为了公共利益而一起行动的组织。 (二)重视公民参与对现代民主和公共行政的正向功能 渐次兴起的西方参与式民主理论、公民身份理论及协商民主理论等都在理论上强调公民参与对现代民主发展的积极作用，并在实践中倡导公民直接参与行动。佩特曼和麦克弗森主张只有公民不断直接地参与社会和国家管理，才有可能实现负责、妥协、个体自由等民主的基本价值。巴伯则强调强势民主是一种与现代社会兼容的公民参与制度，试图通过公民直接参与，复兴日渐衰退的公共领域。参与式民主理论力图恢复参与在民主中的核心地位，主张公民先从基层社区或工作场所开始，再逐渐上升到国家层次上的参与。真正的民主应当是公民直接充分参与公共事务决策的民主，“一个民主政体如果存在的话，就必须相应地存在一个参与型社会”。公民身份理论强调公民参与对实现公民身份的积极意义，“公民身份不仅仅是一种法律地位，它更是一种实践，涉及在政治领域中与他人的交流”。公民之所以是公民，是因为他们讨论并参与政治。公民在身份认同基础上，以理性的讨论等方式参与社会不同领域，可以形成共同的意志，创造和巩固公民对政治共同体的认同，增强对公共利益的关怀。只有不断提高公民参与的深度和广度，政府与社会的合作关系及多元化社会管理体系才能建立起来，公民身份也才能在社会自治与自我服务中得到实现。正如阿伦特所言：“如果没有对公共权力的参与和分享，就没有人能够被称作是幸福的或自由的。”新近兴起的协商民主理论强调公民参与公共协商是提升公共决策质量，使西方民主从程序民主转向实质民主的必然。公民的积极参与可以使行政人员制定出更多反映大众偏好的并且可以获得民众广泛支持的公共政策。“协商是一个话语过程，并且具有公共性——所有公民都参与的共同性的社会活动。”民主参与也能够改变个体，使公民个体在观念上变得更有公共精神，更容忍，更有见识，更关心他人利益。 20世纪70年代以美国为代表的西方公共行政系统面对反战、民权、女权、反种族歧视等社会运动，开始将公民参与导入行政过程。政府也开始注重实际的公民参与效果，并增强了政府的回应性。公民角色定位开始从“全民”转变为“公共服务的对象”，从行政管理的被动客体逐渐转化为公共行政过程的参与者。80年代以来，公民参与成为了公共政策和公共行政学科讨论的主题。“将公民参与作为现代公共管理不可分割的有机组成部分，是一种比较新的思想观念，是20世纪末叶的管理创新。”旨在为政府瘦身的新公共管理理论提出了“企业家政府”的口号，目的是为公民参与公共行政提供更多机会。公民在作为公共服务对象的基础上有了主动选择公共服务项目和服务主体的空间以及监督约束的权利。“重视公民权胜过重视企业家精神”的新公共服务理论则更凸显公民在公共行政中的参与地位，在新公共服务中，提供服务是拓宽公共参与和扩大民主公民权的第一步。公民在公共行政过程中不再是被统治者和被动的服务对象，而开始成为政府的合作伙伴。政府在公共政策的决策和执行过程中必须考虑公众的问题，必须突出公民的主体地位，并增进和鼓励公民参与政策和制定执行过程中的各个方面和各个阶段的管理。“公民的积极参与可以使行政人员制定出更多反映大众偏好的并且可以获得民众广泛支持的公共决策。”新近兴起的治理理论强调从社区到国家再到全球范围的治理都要重视公民参与。“治理之所以被视为比政府统治可取，就是因为它体现为一种更具参与性，因此便也更为民主的过程。”公民已经不仅仅是“纳税人”和公共服务的消费者，更是社区公共事务管理的直接参与者，是公共领域的合作“治理者”。 二、模型建构：公民参与公共行政改革的具体操演 20世纪中叶，美国大社会法案和约翰逊政府“新公共参与运动”(New Public Involvement)开始关注公民在社会项目中的需求。80年代以来，公民参与成为了公共政策和公共行政学科讨论的主题。“将公民参与作为现代公共管理不可分割的有机组成部分，是一种比较新的思想观念，是20世纪末叶的管理创新。”半个多世纪以来，西方公共行政中的公民参与行动涉及环境治理、城市规划、公共交通、社区发展、公共预算等不同领域，围绕公民参与动力、公共机构回应、公民参与范围、公民参与路径等形成了不同的参与模型，指导着现实公民参与的具体行动。 1.公民参与阶梯模型。1969年，Sherry Arnstein开创了具有可操作性的现代公民参与技术与方法。她把公民参与分为八个阶梯三个层次，其中最高层次是合作伙伴关系、代表权、公民控制。这一层次的公民参与有权力去要求组织结构和程序的改变，对政府的政策造成直接影响；第二个层次的参与是象征性的，包括纳谏、咨询、知情，公民对政府决策产生一定的影响；第三个层次是指非参与形式，训导、操纵，这是由官方操纵公民参与达到训导的目的，公民只是“在场”而非真正参与。公民参与阶梯理论开始关注联邦政府的城市改造、反贫困和模范城市等现实公民参与的具体案例，并从公民权利的角度审视社会弱势群体在现代公共行政和公共政策制度过程中的权力分配与权力参与。公民参与阶梯模型标志着现代公民参与理论开始关注现实案例及公民参与的具体方法，体现了从理论批判到具体模型建构的发展进路。 2.公共决策参与模型。克莱顿·托马斯依据公民参与及影响力程度的不同创设了五种公共决策参与模式(见表1)：独裁或自主式管理决策，改良的自主管理决策，分散式的公众协商，整体式的公众协商，公共决策。托马斯曾指出实现有效的公民参与是相当艰苦的过程，而更加有力的公民参与促进了公民对政府决策的接受性，为政府提供了合法性的基础。“如果管理者致力于促进公民参与发展，并把它作为管理过程的有机组成部分，那么，管理者发起政策问题就变得比较容易了。”行政管理者在现实的行政过程中具体选择何种模型，则必须以吸纳公民参与并最大限度地提高公共管理的有效性，而不应只局限于一种公民参与模式。 表1 托马斯的公共决策参与模型
