关于义务教育质量与效益评估的几个基本问题的研究——陕西省“义务教育质量与效益研究”课题组，本文主要内容关键词为：教育质量论文,效益论文,义务论文,陕西省论文,几个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科学的教育评估，是现代教育事业发展的重要支柱。建立起一套规范化、科学化、制度化的义务教育质量与效益评估体系，是提高义务教育水平的重要保证。而研究和制定义务教育质量与效益评估体系，必须从实际出发，将要求与可能、普及与提高、数量与质量、软件与硬件、质量与效益、宏观与微观、内部与外部等多种因素和关系统筹起来，坚持纵横结合、全方位设计的研究思路。
一、教育公平与教育质量
义务教育是国家法律规定的，适龄儿童和少年必须予以接受的、国家、社会、学校、家庭必须保障的国民教育。由此可知，义务教育是借助国家政权的力量，强制实施的国民教育，具有强制性；国家、社会、学校、家庭必须保障适龄儿童少年接受义务教育，具有义务性和均等性（或平等性、或公平性）。而在义务教育的强制性、义务性、均等性三个基本特点中，均等性更具有本质性，是研究与实施义务教育质量与效益评估的前提。
教育机会均等或称教育权利平等，在教育史上，包括三个阶段和方面的内容，即政治上教育权利平等的理想、受教育者之间入学机会均等、受教育者之间教育成功机会均等。教育机会均等是个历史概念，它与国家的发展水平，尤其与国家经济发展水平和社会背景紧密相关。我国政府早在50年代就提出了普及小学教育的任务，80年代中期又以法律形式确定了实施九年义务教育的目标，《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）进一步明确了本世纪末实现这一目标。这说明了我国所能达到的最高教育机会均等的水平，超过这个水平，国家无力承受，也不属于国家认定的教育机会均等范围。同时也意味着本世纪末，我国公民将在九年义务教育范围内基本实现教育机会均等。
坚持均等性原则研究和实施九年义务教育的评估，必须坚持在普及的基础上逐步提高的原则，确定均等与质量的评估指标。首先要考虑是使适龄儿童少年享有均等的入学机会，并以提高入学率、巩固率、降低留级率、辍学率等评估指标规范之。其次，要考虑的是受教育者的成功机会均等，即提高质量问题，这是教育均等目标的真谛所在。由于学校教育质量和教育水平总是有差别的，甚至在一段时间内差距很大，受教育者的才能、秉赋也有差别，因此，义务教育阶段适龄儿童少年在教育成功或教育质量方面所能享受到的均等，只能达到保证其具备基本文化科学素养这样一个较低的水平上，即在保证基本文化科学素养水准的基础上，为未来的发展奠定基础和创造条件。而我国的实际状况是，教育质量上的不均等远比入学机会的不均等要严重的多。实际上，没有基本的质量保证，入学机会方面的均等只能是表面的、暂时的均等；只有大面积全面提高教育质量才能确保教育均等原则的真正实施。因此，关于教育质量方面的指标，诸如各科合格率、体育达标率、行为规范合格率等指标，是义务教育与效益评估指标体系的核心所在。
坚持教育均等性原则研究和实施九年义务教育质量与效益评估，还需要从社会条件、教育政策、教育改革等方面综合设计，充分发挥教育评估的功能。一般而言，教育上的不均等是由经济上的不均等产生的，而教育的不均等又可能加剧社会经济的不均等；教育改革往往成为社会改革的一种积极因素，有助于推进消除社会不均等的社会进步和改革过程；教育改革必须与社会、政治、经济、科技改革同时进行，才有可能缩小社会不均等的作用。因此，义务教育质量与效益评估，首先要有助于建立教育均等与社会进步的双向驱动机制，为社会主义现代化建设服务。其次，要有助于教育政策的合理选择，使国家和地区的教育政策选择建立在综合政治、经济、文化诸因素的基点上，分类指导，分类推进，整体优化。第三，有助于教育资源的合理配置，使其兼顾均等，质量、效益的平衡。从而以现有的教育资源为基点，通过实施均等的九年义务教育，使每位适龄儿童少年的潜能得到最佳的开发。
二、教育质量与教育效益
我国义务教育事业的发展，同许多国家走过的路程相似，也面临着如何处理好质量与效益关系这样的现实课题。即如何让所有适龄儿童少年受到更好的、同时又是效率更高的义务教育。在现实中两者的关系可能表现为：高质量高效益、高质量低效益、低质量低效益。在我国教育质量资源有限的情况下，两者有时会产生明显的对抗。因此，协调质量与效益之间的关系，选择高质量高效益的义务教育模式，是义务教育评估要研究的又一个重要课题。
关于教育的效益，有教育内部效益和外部效益之分。所谓内部效益，是教育的内部产出与投入之比。内部产出指的是教育过程的直接结果，如学生知识技能的形成，智力能力的提高，思想品德的变化和人生观和世界观的形成，身体素质的提高和心理素质的养成等。所谓教育的外部效益，是教育所培养出来的人输送到物质生产部门后因教育程度的提高而为社会创造更多的价值时产生的，是教育对社会发展贡献大小的度量。当然，教育的内部效益与教育的外部效益是密切联系的，内部效益是以培养出来的人能发挥社会效益为前提，其效益的高低又直接影响教育外部效益的大小。一般而言，义务教育是非功利性的教育，其内部效益和外部效益统一于公民素质的提高。
效益准则是义务教育评估的基本准则，但不能象工商组织那样运用之。对效益准则在工商组织及经济活动中的运用是不难理解的，因为作为货币表现形式的金钱为其投入和产出提供了共同的衡量尺度，以追求最大化的效益。而在教育领域，关于效益的任何观点往往都不同程度的受到教育目标、教育规律的挑战。因为教育产出的是通过教育过程而转化出来的获得了知识技能与能力、思想品德与态度、身体素质与心理素质等方面的活生生的人。这些活生生的人既通过其数量，更通过其质量，体现着教育系统的效益。要定量的测量与评估这种教育效益特别是义务教育系统的效益，目前仍然受到方法论方面的严重限制，很难直接度量。但是，高质量的教育投入是高质量的教育产出的前提和保证，这是教育经济学的一条基本原理。据此，可以用高质量的教育投入指标来“替代”部分教育产出——教育质量，从而间接的衡量教育效益，使教育的投入、产出和效益协调一致。
用“替代法”评估义务教育的内部效益，首要的问题是变量的选择。一般而言，义务教育的质量投入可以分为三种类型的变量。一是人力投入，包括从事义务教育事业的教职员工的教学、教研水平，后勤总务管理与服务能力等，也包括学生的家庭背景、先天素质、学习动机、努力程度等等，因素众多。就国际上通用的标准而言，教师的教育教学水平和科研水平以及校长的管理水平是义务教育阶段最重要的人力投入，而学历、职称、师生比等又是这种人力投入的代表。因此，教师学历达标率、中高级职称的比率、校长岗位培训合格率、学生与教师的比率是评估我国义务教育人力投入质量的基本指标。二是财力投入，即教育的经费投入。众所周知，本世纪70年代以来教育经费短缺已成为困扰各国教育发展的共同难题。由于我国教育经费特别是义务教育经费开支占国民生产总值(GNP)的比率过低，因而从某种意义上说，我国的情况比许多国家更严峻。如1989年世界各国公共教育开支占GNP的5.5%，其中发展中国家占3.8%，发达国家占5.8%；非洲达到6.4%，亚洲也达到4.2%。而我国1991年仅达到2.4%。因此教育投资的力度必然成为义务教育评估的重要指标。当然，在加大投资力度的同时，更要特别注意提高教育投资的利用率，实际上，提高效益是解决教育经费短缺问题的一项根本性措施，对于“穷国穷省办大教育”者尤为如此。实际上，教育投资本身即隐含着效益，即投资结构合理，将产生正效益；投资结构不合理，将影响效益，甚至产生负效益。对于义务教育，要从小学、初中之间教育投资结构、人员经费与公用经费的比例结构以及公用经费的内部使用分配结构等方面来提高教育投资的结构效益。三是物力投入。实际上，物力投入是财力投入的一个方面，财力投入的力度制约着物力投入的水平。我国各级教育部门反映最强烈就是“缺”钱、“条件差”，特别是贫困地区，没钱改建破旧的校舍，没钱为每个学生购买课桌凳，更没钱购买课外图书、运动器材、仪器设备，没钱支付教师的工资、医疗费和政策允许的种种补贴等等。物力投入变量反映在义务教育评估的指标体系中，主要包括学校设置及规模，校舍合格程度及危房改建，教学仪器设备、图书、劳动教育设施和音、体、美器材配备达标率等。
虽然义务教育是一种非功利性的教育，但是，必须充分认识义务教育的长远收益和社会效益，即义务教育的外部效益。著名教育经济学家乔治·普萨查罗波洛兹80年代的统计分析表明，发展中国家初等教育的社会效益率为26%，中等教育社会收益率为16.5%，高等教育的社会收益率为14%，初等教育对社会经济发展所起的作用几乎是高等教育的两倍（薛伯英译《西方教育经济学统派》北师大出版社，1990年版，P159）。我国的研究表明，文化程度的高低与人均纯收入呈正相关；文化水平的提高不仅给个人，也给社会带来效益，它将促进生产力和科学的发展，改善社会风气，提高人们的思想道德观念。作为义务教育的评估研究，要在义务教育学校毕业生满足劳动力市场需求和适应当地社会经济特别是农业生产发展需要两个方面予以重视和导向，提高义务教育的外部效益。
三、评估特点，原则与模式
（一）评估特点
义务教育的强制性决定了义务教育质量与效益评估的基本特点：
1.从评估的依据上看，义务教育质量与效益评估有它的法律法规依据。因此，义务教育质量与效益评估的对象、内容、方法、结果处理等都应该符合《义务教育法》的规定。
2.从评估对象来看，义务教育质量与效益评估不仅涉及教育内部，还涉及教育外部。《义务教育法》第八条规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。实施义务教育的工作，由各级人民政府负责”。因此，义务教育质量与效益评估包括义务教育学校自评、乡镇政府评估、县政府评估、省政府验收评估，国家教育主管部门复核评估。
3.从评估的性质来看，义务教育质量与效益评估具有浓厚的行政性，是一种“政府行为”。国家法律明确规定要对义务教育建立督导、考核和奖惩制度，因此，义务教育质量与效益评估如果作为对义务教育进行督导的一种行政手段，也具有一定的强制性的行政功能。
4.从评估结果的处理来看，义务教育质量与效益评估强调将评估结果与奖惩直接挂钩。现代教育评估在评价结果的处理阶段一般要完成：通过数量统计分析、特征分析、综合分析等形成总括性的评估结论，通过各种途径和方法分析诊断问题，向有关方面反馈评估信息供决策参考，以及元评估等四项基本任务，强调评估信息的反馈功能，而并不强调区别优劣，鉴定分等功能，不主张将评估结果与奖惩直接挂钩。而《义务教育法实施细则》明确规定：“各级教育主管部门责现对本地区实施义务教育的学校进行考核，对做出显著成绩的，报请同级人民政府给予表彰、奖励；对严重失职的，要给予严肃处理。”“各级人民政府要把实施义务教育工作的情况，作为对有关干部政绩考核的主要内容。县以上人民政府建立考核制度，对实施义务教育作出显著成绩的县（区）或乡（镇），予以表彰奖励；对实施义务教育不力的地方，要追究有关人员的责任。”显然，义务教育质量与效益评估不仅要作出明确的合乎法律的结论，而且理所当然要为考核和奖励提供依据，对违法的还应追究其法律责任。
（二）评估原则
义务教育质量与效益评估，是加强义务教育管理，推进义务教育实施的巨大动力，它不仅要能准确地测出某个时刻某个地区义务教育的现状水平，为领导机关提供可靠的决策参考，而且要能及时反映和解决工作中的成绩和问题，把竞争机制引入义务教育的实施过程。实行推进式评估，是加强义务教育管理、推动实施义务教育进程，提高义务教育质量与效益的关键。为此，义务教育质量与效益评估必须坚持以下原则。
1.导向性原则
义务教育质量与效益评估，首先是对义务教育属性、目的、方向，甚至大政方针的诊断。因此，义务教育质量与效益的评估体系无论从总体上还是在局部上都应紧紧把握社会主义的办学方向，全面贯彻党和国家的教育方针和政策，以《纲要》为指针，严格执行《义务教育法》，以素质教育为核心，按教育规律办事，深化教育改革，全面提高教育质量。在这个大目标的控制和指导下，义务教育质量与效益评估体系具有对义务教育进行方向性管理和指导的作用。
2.科学性原则
义务教育质量与效益评估必须坚持实事求是的科学态度。其评估的程序应特别强调从实际出发，调查研究，见人见物，重视数据，尊重客观，克服主观随意性。其评估指导既要注意到义务教育质量与效益的全部内涵，又注意抓住其主要因素；既符合义务教育的法规和要求，又要面向实际，承认差别。其评估的方法应坚持定性评估与定量评估的有机结合，从“质”与“量”的结合上充分显示义务教育的质量与效益水平。其评估结论要充分反映义务教育的多重性、复杂性以及螺旋推进的特点，既看现实状况，又看过去的基础和发展，全面，客观，公正地评估一个地区某个时期义务教育的质量和效益。
3.整体性原则
义务教育质量与效益评估体系要针对义务教育的系统性和综合性特点，坚持系统性的整体评估思路。在评估指标坚持“投入（条件）——转化（管理）——产出（质量与效益）”的设计思路，背景评估、投入评估、过程评估、结果评估等指标并举，避免以“四率”高低或办学条件优劣来评估义务教育质量与效益的片面性和弊端。同时，在评估过程中，将前置性评估、形成性评估、总结性评估结合起来，既注重成果的评定，更要依据目标，重视过程的考核与改进，将学校自评、乡县测评、督导验收等的信息反馈，以及评估结论等方面统一起来，使各种因素交互影响，置于评估的总体和全过程中，以利于促进义务教育的整体推进。
4.可行性原则
从结构上来说，义务教育质量与效益评估必须为“纵横结构”。“纵”为实施义务教育三类不同地区，以体现分类指导、分类实施、整体推进的原则。“横”为评估指标系统，按项分条提出具体要求，按要求确定分值。“纵”“横”结合，使义务教育质量与效益评估体系呈台阶式，有起点，无终点，充分体现义务教育的过程和推进奖励式评估，避免“一刀切”的僵化式评估。同时，在这个纵横结构的评估体系中，在坚持量化评估的前提下，对那些导向性的、难以量化的指标项目实行等级评估，对一些难以定等的计分项目实行总结评议式的印象评估，使其具有较强的具体操作可测性和简便实用的可行性。
（三）评估模式
根据义务教育质量与效益评估的特点和原则，结合国际教育评估的模式及国内义务教育评估的基本做法，义务教育质量与效益评估宜采用美国管理学家斯塔弗尔比姆(L.D.Stufflebeam)提出为“CIPP模式”。该模式由“背景评估(context evaluation)”、“输入评估(input evaluation)”、“过程评估(process evaluation)”、“成果评估(product evaluation)”四部分组成，背景评估在于形成决策，输入评估为组织决策服务，过程评估指导实施决策，成果评估为再循环评估效力。
义务教育质量与效益评估的CIPP模式应主要包括：
1.背景评估
背景评估是一种前置性的诊断性评估，其主要目的在于分析和判断乡（镇）和县（区）所宣布实施的义务教育目标的科学性、明确性。其主要包括自然背景评估和社会背景评估两部分，其中社会背景评估主要包括社会经济背景评估和社会人文背景评估，是背景评估的重点内容。背景评估一方面通过分析义务教育的实施目标是否符合该地社会、经济发展的实际需要，从而对其作出价值判断，同时为义务教育实施的决策提供信息，可以提高实施义务教育决策的有效性，并形成实施义务教育的操作性计划方案或检验其有效性。我国现行的义务教育质量与效益评估基本上没有背景评估这一内容，忽视了背景特别是社会经济背景和社会人文背景对实施义务教育及其质量与效益的影响，没有将义务教育及其评估纳入当地社会发展的大盘子之中，缺乏社会统筹性。
2.输入评估
输入评估也可以称之为“投入评估”或“条件评估”，其主要目的是分析判断该地是否具备实现所决策实施的义务教育目标和必要条件，是对实施义务教育投入质量的价值判断。输入评估的主要指标应主要包括：学校的设点布局能否充分满足所有适龄儿童少年就近入学；学校的校舍、场地、设施、设备、图书、仪器、资料等办学条件能否充分满足义务教育的需要；师资的数量、质量、结构等能否满足义务教育的需要；教育经费的数量与来源以及社会对义务教育的支持等等。一般而言，高质量的输入是高质量的产出的保证，因此，对输入评估的四大类指标均应以“硬指标”设置，并加大对政府责任评估的力度。
3.过程评估
过程评估在于分析与发现该地实施义务教育中的成绩、经验及存在问题，从而对输入的转化水平和实施义务教育过程的完善程度进行价值判断，为实施义务教育的单位和人员提供改进决策和工作的依据，具有较强的导向性和激励性。过程评估的指标主要包括三个部分：一是教育过程的完善程度，包括办学指导思想，教育方针的贯彻，课程设置、校风、教风与学风、办学特色等；二是管理过程的完善程度，包括组织机构、管理思想、管理体制、规划计划、各项工作管理、中心校的示范辅导作用等等；三是执法过程的完善程度，包括对义务教育法的宣传动员教育、动员入学、制止流失、特殊儿童教育措施、对违法单位和个人是否严格执法等。加强过程评估，有利于加强端正办学指导思想，全面实施素质教育，全面提高教育质量；有利于加强和改善教育管理，提高义务教育的质量与效益；有利于贯彻《义务教育法》，使义务教育走上法制化的轨道。因此，要努力克服现行义务教育评估体系忽略过程评估的做法，加大过程评估的力度，建构义务教育评估推动义务教育事业发展的有效运行机制。
4.结果评估
结果评估之目的在于判断实施义务教育目标的达成度，从而为鉴定、考核、奖惩提供依据，为义务教育的再发展提供反馈信息，是一种终结性的评估。义务教育质量与效益评估的结果评估指标至少包括：一是义务教育的普及程度，如适龄儿童少年入学率、辍学率、15周岁人口和17周岁人口初等教育与初级中等教育的完成率、15周岁人口中的文盲率等等。二是义务教育的质量，如各年级升级率、小学毕业率及升学率、初中毕业率、学生行为规范合格率、学生体育锻炼达标率、学生学科成绩合格率、近视率等。三是义务教育的社会效益，包括毕业生的反馈、家长的反馈、上一级学校的反馈、用人单位的评价及社会舆论的评价等等。同时，应结合本地区实施义务教育过程的一些“热点”问题和困惑之处，设置一些监控指标，以确保义务教育的质量与效益。