摘要：国内公交行业一般由政府定价，企业长期处于运营亏损状态，在政府购买公交服务的大背景下，行业健康发展的核心是研究和制定科学合理的政府购买公交服务实施方案，平衡公交服务的“公益性”和“市场性”。公众层面维持合理的票价并提供高质量的公交服务；企业层面激励企业压缩运营成本并提高客流效益；政府层面财政可承受且行政成本低。本文通过对公交运营成本规制方案进行研究，对公交运营各项成本特征进行归纳总结，重点分析人工薪酬、维修费、能耗费等对公交运营成本的影响，进而提出合理的公交成本规制方案，指导政府公交购买服务实施方案的实施，保障公交行业的可持续发展。
关键词：公共交通；运营成本；成本规制；购买服务
国务院、交通部和财政部等多部委联合申明要求保障公交服务的公益属性，建立公交领域政府购买服务机制，合理界定补贴补偿范围，给予适当的补贴补偿；同时城市公共交通“十三五”发展纲要也要求建立政府购买城市公交服务机制；制定并落实公交服务质量考评标准。对企业收入和成本进行核算，明确公交服务购买量化标准，是政府支付服务购买费用的重要依据。研究和建立服务购买模式下的公交运营和服务质量考核机制，制订考核标准，是强化政府监管的重要手段和保障。制订服务购买合约框架和条款，规范政企权责，是政府依法、依约监管企业的重要基础。本文重点对公交企业运营成本进行深入研究，为政府购买公交服务提供量化支撑。
1 东莞市公交发展历程
东莞市公交发展经历以下四个时期：
（1）萌芽阶段（1929—1985年）：始于1929年初，主要从事于公路汽车运输。是以轮渡为主，以私人经营的汽车为辅。在这一阶段的后期，东莞公路汽车客运运输迅速发展。
（2）起步发展阶段（1986-2002）：在2003年前，一直以公路客运或半公路客运半公交的方式来运作，总体运力规模较小，覆盖能力不足。
（3）快速发展阶段（2003-2005）：谋划推进城乡公交一体化，构筑和完善市区、镇内和跨镇公汽三级公交体系，依靠民营资本投入形成有东莞特色的“一镇一公交”发展模式。
（4）优先发展阶段（2006年至今）：发起贯彻落实公交优先工程，开展轨道工作的规划和建设初期阶段，推进公交资源整合。为解决东莞市公交行业存在的深层次问题，东莞市于2013年年底正式启动了第一轮的公交体制改革工作，此次改革主要涉及跨镇公交线路和水乡片区资源整合工作，成立了东莞巴士有限公司和水乡新城公汽有限公司分别作为跨镇公交资源和水乡片区公交资源整合的主体。2013年，为配套公交运营体制改革，东莞市交通运输局牵头制定出台了《东莞市公交运营体制改革框架方案》，2014年11月，经市政府批准，公交改革办颁布了《政府购买公交服务实施方案》，从总体上明确了公交行业政府购买服务的主要方向和主体。
由于公交企业是重组初期，缺乏运营积累的数据，购买服务方案确定的公交成本和收入统计相对粗略，对政府购买公交服务和公交补贴机制的指导不够完善，仍缺乏细化的公交成本和收入的核算标准。
2 东莞市公交运营成本规制方案
北京公交补贴强调公交公益性，难以保障财政投入的合理高效；香港则为市场化运作，政府不予补贴，未体现公交公益属性；新加坡票务、成本、资产全部由政府承担，企业只是运营管理团队；深圳则经过几年的成本规制后，采用定额补贴，较好平衡“促进公交优先、保障行业发展”两方面目标；佛山采用TC模式，有效平衡财政投入与服务质量的关系，且较好体现公益属性。由于东莞市公交行业发展尚处于初期阶段，对企业进行成本规制，积累运营数据仍然十分有必要，政府需要了解企业运营成本，针对性制定公交运营补贴实施方案。
2.1 东莞市公交运营成本统计现状
目前，关于公交运营成本的统计工作，主要是由市交通运输局委托会计事务所，根据《东莞市政府购买公交服务费用核算实施方案（试行）》要求，对四家（东莞巴士有限公司、东莞市城巴运输有限公司、水乡新城公汽、小巴运输有限公司）企业进行审计。分析四家企业近几年的审计报告，主要存在以下问题：
（1）统计指标定义不明确；如主营业务成本中的职工薪资福利统计口径，东莞巴士包含了驾驶员、维修员、后勤服务员以及片区管理员四类人员，而其他三家公司仅统计了驾驶员；直接运营成本的构成中，除东莞巴士外，其他三家均未分类等。
（2）统计内容分类欠精细；如在对公交车辆的维修费、能源费统计时，并没有考虑车辆、车型对统计结果的影响；
（3）统计标准有差异；如社会保险缴纳比例、住房公积金缴纳比例、能源单价等；
（4）统计指标缺规制标准值；相比于深圳、中山等城市，东莞对各类成本指标基本没有规制，仅有几项是根据《广东省物价局关于城市公共汽车客运定价成本监审的管理办法（试行）》要求而定，与东莞现有的发展情况不相匹配。
2.2 东莞市公交运营成本分析
成本规制的总体目标是合理制定规制标准值，促进企业降本增效；同时按统一口径分类，积累历史运营数据，为远期购买服务提供数据支撑。
国内各地市成本规制方案主要以国内其他同类城市公交成本作为参考依据进行横向对比；以企业历年运营数据及审计报表作为参考依据进行纵向对比。结合企业的现状考虑人员构成、运营模式、新能源政策等，尽量采用统一标准进行成本规制，部分指标有所差异化，根据公交运力变化及CPI等指标，逐年优化实施方案。
公交企业的运营成本构成由人工费、维修费、能源费、轮胎费、固定资产折旧费、管理费、财务费和其他直接运营费八大类组成。
2.2.1 人工费
公交企业人工费约占总运营成本的50%-60%，是公家企业最主要的运营成本之一。人工费受当地公交企业职工人数、薪资水平、四项经费、住房公积金等影响。
人工费用=公交企业职工人数×基本工资+四项经费+住房公积金+其他；
公交企业职工指与公交企业有直接劳动合同关系的从业人员，包括直接或间接服务于公交行业的基层工作人员及必要的管理人员，分为司机人员、维修人员、后勤人员以及管理人员。公交企业的职工人数与运营车辆数、人车比等直接相关。运营车辆数主要视当地公交行业发展情况而定，人车比受企业排班计划及运营水平影响较大，可参照其他城市的情况，结合当地实际，给出相应的规制标准值，鼓励企业开源节流。
其中司机人员是公交企业的主要人员。司机人员人车比大小与高峰、平峰发车时间间隔比有直接关系，在满足相关法规的基础上，固定平峰发车时间间隔，使用不同的高峰发车时间间隔进行测算，结果显示随着高峰发车时间间隔的减少，人车比逐渐降低。
其中，假定司机人员平均每周工作时间不超过四十小时；高峰日均时长5小时；平峰日均时长16小时。
以上计算的司机人员人车比仅为理论值，其大小与各线路运营里程、薪酬制度、工作时长、调度排班水平等因素密切相关。
管理人员人车比一般按照0.1人/车进行规制，而维修人员、后勤人员则视当地公交企业的维修模式、清洁外包等情况而定。
基本工资主要受当地公交行业的工资水平，其核心是通过设定合理工资基数，结合物价水平等因素给予年度增长系数，同时重点保障驾驶员等一线员工的薪酬水平。
其他人工费主要包括四项经费、住房公积金以及年金等，规制标准值主要以国家、地方相关法律法规为基准，同时考虑当地各公交企业的现状情况而定，职工福利费按企业职工工资总额的3%核定；工会经费按国家规定的企业全部职工工资总额的2%核定；职工教育经费按企业职工工资总额的0.5%核定；社会保险费按当地社保局规定设定标准，如遇国家政策调整，经政府主管部门批准后，可按国家最新政策执行。
2.2.2 维修费
车辆维修费是指为公交行业运营车辆进行各级护养和小修所发生的工料费用、修复旧件费用和行车用机油费用，以及车辆大修费用，不包括维修人员工资及福利费。
由于不同长度的公交车辆购置成本存在一定差异，同时随着根据车龄的增长，车辆进入大修期，维修成本将发生较大变化，建议维修费规制按照车长和车龄进行分类，按照元/千公里维修费标准进行规制，同时根据上一年度当地CPI情况动态调整；
2.2.3 能源费
能源费指用于公交运营的能源消耗费用，不包括其他与公交运营无关的能源消耗支出。能源费按千公里能源消耗量为规制值，乘以车辆营运里程，再乘以年平均能源单价。营运里程是指车辆从事公交运输从始发站到终点站或其他有效的往返距离。年平均能源单价按考核年度东莞市各轮调价窗口下（或各政策文件要求）能源单价的平均值取值，给予3%的浮动范围。
2.2.4 轮胎费
轮胎消耗费是指营运车辆耗用的外胎、内胎、垫带、轮胎的翻新及修补费用。按照千公里轮胎费的规制标准，根据前一年CPI情况动态调整。
2.2.5 固定资产折旧费
公交车辆折旧计提按8年折旧期限核定，其余固定资产折旧计提按《监审办法》规定范围的中间值执行，残值率取4%。
政府出资或补贴形成的固定资产折旧不计入补贴基数，不提折旧，已提折旧的应当扣除。因此，固定资产折旧费标准值等于在规定使用年限的固定资产按照固定资产的购置标准和上述规定的折旧政策所计算的折旧费，减去固定资产购置类补贴计入当期损益的递延收益。
2.2.6 管理费
管理费用指管理部门为组织和管理公司生产经营所发生的费用支出；规制标准按监审运营成本的1.5%核定，其中，监审运营成本等于主营业务成本和财务费用的监审值之和。
2.2.7 财务费
财务费用指公共汽电车营运企业为筹集营运所需资金而发生的各项费用，包括企业营运期间发生的利息支出（减利息收入）、汇兑净损失以及相关手续费等，其中因贷款产生的利息支出占比最大。
2.2.8 其他直接运营费
其它直接运营费包括场站租赁费、路桥通行费、保险费、事故处理补偿费、员工补偿金、进站费以及其它运营费（IC卡交易服务费、劳务费、公路运输管理费等其它与运营相关的费用）。部分费用（如场站租赁费、保险费、事故处理补偿费等）可设定相应规制标准，而其他可据实列支。
2.2.9 其他说明
为了鼓励企业开源节支，避免企业按照成本规制方案做大成本，建议增加对成本规制的奖励处理，选取受企业运营管理影响较大的能源费、维修费、管理费等指标作为奖励的依据。若单项指标的实际监审成本低于规制成本，则按照节省成本金的30%给予奖励。
同时需要在补贴方案中界定清楚其他相关规定及补贴内容。
（1）公交企业在运营过程中，按照国家税法和其他相关法律规定缴交的费用，主要是运营业务负担的税金及附加，包括营业税、城建税及教育附加等，不需进行规制直接按实际支出额计入成本项目；
（2）不计入补贴基数的支出包括经营者非持续、非正常活动发生的费用；与公交服务无关的费用；固定资产盘亏、毁损、闲置和出售的净损失；滞纳金、违约金、罚款；虽与监审商品或服务生产经营活动有关、但有专项资金来源予以补偿的费用；其他不合理支出等；
（3）专项补贴包括指正常经营成本之外为完成政府指令性任务产生的突发性、非经常性支出，以及市财政主管部门确定的其他非经常性成本项支出，经成本监审后单独列示，不列入补贴基数。各市、区政府为公交专营改革安排的贴息及补贴，不列入规制。
（4）单项补贴包括主要包括安全生产费、预备役部队相关费用等国家相关规定的成本项。
3 东莞市公交发展的思考
3.1 结论
由于公交运营全成本组成复杂，且数据掌握在企业手中，各项规制指标影响因素众多，逐一核算工作量大，与其他城市可对比性一般，规制方案设计时难免存在一定的不合理性，后期需要不断根据当地社会经济及行业的发展动态修正成本规制方案，待行业发展稳定后，结合定额补贴等新方法和理论重新制定公交补亏方案。
3.2 建议
（1）完善监管机制
公交运营管理公司负责对公交特许经营企业运营情况进行监督，包括客运量、运营里程、发车班次、资金清算、服务质量、安全管理等，并适时组织对公交线网、公交场站等设施的优化进行研究。
由市交通运输局负责对公交运营管理公司的工作进行监督管理。
由市财政局负责政府购买公交服务费用资金的发放、监督管理工作。
其他部门根据各自职能范围，对城市公交特许经营企业规范经营行为等进行政策指导和监管。
（2）完善考核机制
成本规制方案作为政府购买公交服务的依据之一，需结合服务质量考核体系等政策文件，在核算企业运营成本的同时，引导企业转变发展理念，以提供优质公交服务作为企业长久发展的根本；通过设计相关考核指标，督促企业按照购买服务合约条款，高质量完成运营任务。
（3）完善责任及追究机制
采用违法违规行为骗取、挪用财政补贴的，追求相关责任人法律、行政和经济责任。
参考文献：
[1]深圳市公交行业购买服务优化方案及配套政策研究[R].深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司.2017
[2]陈旭颖.关于城市公交企业成本规制的探讨——以深圳公交成本规制方案为例[J].企业研究.2012（22）
[3]张 蓓.城市公共交通企业标准成本管理研究[D].长安大学.2013
[4]李宏强.城市公共交通成本规制方法优化研究[D].长安大学.2014
[5]陈琳英.中小城市政府购买城市公交服务的关键技术研究[D].东南大学.2013
论文作者:谢明隆,叶钦海
论文发表刊物:《基层建设》2018年第15期
论文发表时间:2018/7/25
标签：公交论文; 成本论文; 规制论文; 企业论文; 东莞市论文; 政府论文; 运营成本论文; 《基层建设》2018年第15期论文;