制度防范：反腐败的治本之道，本文主要内容关键词为：之道论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放特别是90年代后期以来，中国共产党在总结建国以来反腐败斗争实践的经验教训 的基础上，借鉴其他国家反腐败的成功经验，根据市场经济条件下腐败现象滋长蔓延的规律 ，逐步探索形成了标本兼治，着重从制度源头上预防和治理腐败现象的反腐败新思路。这是 中国共产党反腐败斗争实践在理念与策略上的一次具有历史意义的重大创新。本文试就确立 以制度预防为主的反腐败新思路的合理性进行初步的分析。
一、制度短缺条件下的腐败现象
任何社会个体都是根据外部社会约束条件以及自身的价值信念和动机从事各种行为选择的 。一个无可否认的基本事实是，无论我们怎样频繁地进行思想道德教育，也不管这种教育的 实际成效有多大，绝大多数权力主体都不可能因此而被改造成绝对大公无私的圣贤式人物， 达 到完全自律的利他主义道德境界。作为世俗社会中的一分子，他们同样有着自己的利益要求 ，都希望获得同自己的投入相对称的收益回报，并想方设法使自己的利益得到增长。这也就 意味着一旦权力失去有效的制约，必然就会有相当一部分权力主体将采取机会主义的策略， 利用公共权力谋取个人私利。就此而言，腐败的根源并没有多大的奥秘可言。作为一种具有 相当程度的广泛性的社会现象而不是个别人的特殊行为，腐败现象是社会制度安排短缺的产 物。
我们这里讲的制度大体上相当于制度经济学的正式制度(Formal Institution)概念，是国 家和政府制定或认可的各种行为规则，包括宪法、法律、法规、政策等用以约束个人行为的 规则总和。从制度经济学的角度讲，制度构成经济人行为选择的基本约束条件，经济人的最 终行为可以被视为是动机与制度约束的函数。制度的功能突出表现在以下两个方面：
一是降低交易成本。制度通过确立行为规范，可以抑制经济人的机会主义倾向，使复杂的 人际交往过程变得更易于理解和把握。借助于制度规范，人们可以在互动性的活动中对他人 的行为做出合理的预测，增强相互间的信任，防止和化解冲突，从而减少交易过程的不确定 因素，降低交易成本。制度短缺或者制度缺乏效率，具有潜在的机会主义动机的经济人就会 争先恐后地以损公肥私、损人利己等方式来实现个人收益的最大化，社会分工合作的基础就 会荡然无存，整个社会就会陷入一片混乱，甚至可能倒退到弱肉强食的丛林状态。布坎南指 出：“没有合适的法律和制度，市场就不会产生体现任何价值最大化意义上的效率。……霍 布斯学派无政府状态的自发秩序不能使个人价值最大化，可能会趋向价值最小化。……在任 何交易或交换中，个人参加者有一种伪诈、期诈、骗取和违约的自私自利的动机。法律、制 度、传统道德教育这些都是设计出来或演化形成以限制或控制这些短期私利的做法。只有这 些制度限制成功地运用，从市场过程形成的自发秩序才能使各别想象的个人价值最大化。” （注：布坎南：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社，1998年版，第89页。）
二是形成激励结构。制度借助其奖惩机制可以对人们的行为产生直接的影响，它提供了一 整套什么行为受鼓励，什么行为受惩罚的信息，理性的经济人会根据这种信息来调整自己的 行为，借以实现其收益最大化的目标。有效率的制度可以促使个人通过增进公共利益的方式 来谋求自身利益的最大化，形成正和博弈；相反，无效率的制度会“激励”人们以损人利己 、损公肥私的方式来实现自身的利益，导致个人理性与集体理性相悖的零和博弈，甚至陷入 损人不利己的负和博弈困境。出于经济人固有的机会主义动机，如果没有有效率的制度约束 ，经济人就会倾向于尽可能多地让别人或社会来承担自己行为的成本。腐败行为在给个人带 来收益的同时给公共利益带来了巨大的损害，是一种具有极大的负的外部性的行为。有效率 的制度安排就是要防止出现这种情况，尽可能地使外部效应内部化，让每个行为主体自己承 担行为的全部成本，同时让经济人获得同其投入相对应的收益，以便增强对他的行为的激励 。
改革开放以来，中国的社会制度结构发生了深刻的变革。制度变迁在给社会发展带来了巨 大的活力，取得了显著的经济社会发展绩效的同时，这种变迁所特有的时序模式以及渐进、 迂回式的变迁轨迹也使得过渡时期的中国产生了相当严重的制度短缺现象。同腐败问题直接 相关的一个突出问题便是权力运作的社会控制机制的失灵。
建国以来在高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制相匹配的制度结构的制约下， 中国形成了一种对社会生活进行严密的一体化控制的公共生活秩序。这种公共秩序在付出了 很高的社会发展的效率代价的同时，客观上却使公共权力的运作得到了相当有效的制度约束 ，防止了腐败行为的大面积扩散。第一，国家对社会资源全面垄断，使得一切组织和个人的 利益实现方式高度一元化。除了服从国家计划安排，并从代表国家的各类组织那里领取按一 定的标准配给的利益份额外，任何组织和个人都无法通过其他的途径增加自己的实际收益。 第二，无孔不入的政治化的社会组织体系对于个人行为的有效控制，极大地强化了组织的权 威，提高了偏离组织目标的行为的代价。第三，一元化的意识形态控制机制，迫使每个社会 成员都不得不放弃个性化的生活方式选择，学会按照能为意识形态和社会生活环境接受的方 式去生活。第四，以群众监督和群众运动为主要内容的社会控制机制将各种权力主体置于群 众的广泛监督之下，政治运动中的“大字报”、“大辩论”、“大批判”，以及群众运动可 能存在的非程序化的非理性行为对于权力主体的行为选择产生了强大的威慑力，形成了一种 特殊的社会政治压力。上述几种公共生活的控制机制，是相互联系、相互支撑，高度整合和 一体化的。组织控制的有效性是以组织代表国家控制个体的生存发展资源为前提的，对组织 或意识形态控制的抗拒，不仅会招致政治上的惩罚，还会导致在经济利益、社会地位、社会 声望上的重大损失。客观地讲，这种一种严密性达到空前未有地步的一体化的社会控制机制 ，的确在相当程度上有效地遏制了腐败现象的滋长。在个人利益的实现几乎完全依赖于国家 的情况下，国家对社会生活的一体化控制决定了腐败行为具有极高的风险成本和机会成本。 同时由于个人的生活资源基本上仰仗于国家的配给，而这种配给又带有浓厚的平均主义色彩 ，官员的实际收益状况有相当大的透明性。加上群众监督一直受到政治激励，一个官员即使 通过腐败行为获得了很多收益，实际上也很难把它转化为实际效用。
上述严密的一体化的社会控制机制，由于严重窒息了经济社会发展的内在活力，很自然地 成为改革开放以来体制改革的重要对象。但在传统的社会控制机制被逐步削弱的同时，新的 以法律控制为主要形式的公共生活秩序却并没有及时形成并替代旧的公共秩序，发挥其功能 。公共秩序所存在严重的制度短缺的现象，客观上就为各种腐败行为滋生与蔓延提供了广阔 的制度空间。
第一，在迈向市场经济的体制转轨过程中，在经济成分的多元化基础上形成了多元化的社 会利益主体，整个社会的利益结构发生了根本性的变化。即使在体制内部，企业也由“行政 型单位”转变为“利益型单位”，利益最大化成为各种组织和个人的行为准则。甚至原先铁 板一块的各级党委政府及其所属的各个部门，也有了相对独立的自身利益，它们同国家或上 级部门的关系不再是过去那种简单的命令——服从关系，而是越来越具有了博弈的色彩。过 去那种建立在社会利益高度整合基础上的，以行政命令为中心的调控机制开始失灵。原先那 种中央的决议、政策通过各级组织层层贯彻，畅通无阻，令行禁止的情形不复存在，“上有 政策、下有对策”成为各种利益主体最大化的理性化选择。寻租、设租、抽租的动机由此被 充分地调动起来。与此同时，在市场化的改革进程中，原先同计划经济体制相适应的政府职 能、权力架构并没有发生结构性转变，公共权力的运作在许多地方严格地讲还没有什么不可 突破的界线，这客观上就为权力主体随意干预经济活动提供了大量的机会，腐败的机会由此 大大增加了。
第二，经济成分的多元化以及社会个体利益实现方式和途径的多元化，在相当程度上拓展 了社会个体的自由空间，个人完全依附于组织的局面被打破，原先那种依托各种组织实施的 对个人的控制出现失灵。户籍、身份及劳动人事管理制度在市场经济大潮冲击下不断松动， 社会流动日趋频繁，社会的异质性大大增强，这一切都使国家对个人的控制变得越来越困难 。同时，过去那种个人收入几近透明的状况也不复存在。社会自由资源和自由生存空间的出 现，使得一个被开除公职的腐败官员几乎无需担心自己将会面临生存的困难，因腐败而受惩 罚的机会成本由此大大降低。
第三，在过去那种群众性的政治运动因社会成本过高而被明确废止之后，由于制度安排方 面存在的种种问题，并没有一种有效的社会性的监督机制来替代群众运动曾经发挥的政治功 能。在组织控制效率同样日趋低下的情况下，相比于计划经济时代，整个社会对于权力运作 的监督与制约的有效性不能不受到很大的削弱。
第四，随着对外开放在广度和深度上的不断拓展，以及社会阶层的不断分化，人们的思想 意识、价值观念和社会心态日趋多元化不能不在很大程度上削弱意识形态灌输的实效。原先 那种以经济利益和政治利益控制为后盾的意识形态控制，由于利益主体及其利益实现方式的 多元化而在相当程度上失灵了。尽管对市场经济条件下的官员道德问题需要有一种新的评价 标准，但无可否认的事实是官员的意识形态资本存量存在着普遍降低的趋势。
落实到权力主体个人身上，上述这种制度短缺现象客观上使各种权力主体处于一种权力与 责任不相对称的制度环境之中。一方面，是权力主体所掌握和控制的资源，以及权力主体干 预经济社会生活的自由裁量权大大增加；另一方面，整个社会又没能够及时地建立起与之相 适应的权力运作的控制机制。这种制度短缺现象不可避免地形成了过渡时期极易诱发腐败行 为的社会“激励结构”。如前所述，任何个体都是既定的社会约束条件下作出自己的行为选 择的。在权力与责任不对称的制度条件下，权力主体将面临着腐败的成本与收益不对称的极 大诱惑。对于那些拥有实权，控制着稀缺资源的官员来说，想发财实在是太容易了。打一个 电话、签一张批条，就可能带来上百万的收益。二十多年来腐败官员的所谓“灰色”收入 和黑色收入呈直线上升之势。80年代受贿几十万元就被视为大案要案，而今天查处的大案要 案案值动辄数百万、上千万。迅速膨胀的腐败收益不能不使奉公守法的收益，以及腐败的预 期成本，如惩罚成本、交易成本、机会成本、心理成本等等显得相形见绌。制度短缺约束条 件下的腐败行为，对于官场经济人来说在相当程度上成了一种实现其最大化目标的理性选择 。于是乎，当无数市场经济人争先恐后“傍大官”，绞尽脑汁进行寻租活动时，一批批官场 经济人也前赴后继，奋不顾身地投入了权钱交易的行列，形成了令人震惊的“腐败接力”现 象。当腐败的潜在收益远远超过了预期成本时，那些意识形态资本存量本来就相当有限的官 员的确是很难拒绝其诱惑的。同样，当腐败行为的预期净收益远远超过了奉公守法时，我们 就很难保证原本道德素质并不很差的官员不会在心理失衡中改变自己的行为选择，加入腐败 的行列。在这样一种情况下，再将腐败的主要根源归咎于行为主体放松主观世界的改造，未 免显得有些隔靴搔痒。
二、事先预防与事后惩治
制度防范的治本意义不仅体现在过渡时期腐败行为发生的社会根源上，而且体现在事先的 制 度预防与事后惩治不同的反腐败成本与收益上。从公共利益的角度讲，一个社会即使查处了 大量的腐败案件，并对腐败官员作出了严厉的惩罚，也很难讲其反腐败斗争实践就是成功的 或者说是高效率的。只有当一个社会形成了有效的预防腐败的制度化机制，真正从制度源头 上有效地杜绝了发生大面积腐败的可能性时，其反腐败实践才是真正成功的。通过健全制度 来预防腐败当然也需要相当的社会成本支出（如讨论、研究、制订制度的成本，建立专门 的组织机构及其运作的成本，执行制度的成本等等），同时，在特定的时间和范围内其收益 也可能不如发动一场全民动员的反腐败运动或者政治高压下的思想整肃运动来得大。但从总 体上讲，制度预防无疑是一种低成本的反腐败策略选择，而事后的惩治则不能不是一种高成 本低收益的策略选择。
首先，无论一个社会投入多大的人力物力来查处和惩治腐败行为，在预防机制不健全的情 况下，总是还会有大量的腐败行为难以得到及时查处和惩治。当一个社会政治经济体制存在 严重缺陷，各种管理制度漏洞百出，以致于腐败成为许多人日常生活的组成部分，希望通过 惩罚性的对策来消除腐败就是不现实的。因为腐败的机会依然存在，腐败的动机依然存在， 一批害群之马被清除之后，另一批腐败分子又会铤而走险。现实生活中广泛存在的所谓“前 腐后继”现象就充分说明，“割韭菜”式的反腐败是不可能从根本上遏制腐败的泛滥的。
其次，任何一件腐败行为的惩治，从调查取证到最后的惩办，都需要耗费大量的资源，当 一个社会主要依靠事后的惩治而不是事先的预防来控制腐败现象的泛滥，并力图使实际发生 的腐败行为都得到及时的惩治时，社会总成本将会是极其惊人的。
再次，腐败行为的有效查处率同腐败行为发生的普遍程度具有一种负相关的关系，同样的 反 腐败力度，在腐败现象蔓延的不同阶段会有完全不同的社会效果。在腐败现象尚未全面泛滥 时及时采取有效的制度性措施加以遏制，相比于腐败已经严重泛滥时再花力气去治理，不仅 总成本会低得多，而且单位成本也会大大降低。一是腐败越是泛滥成灾，对腐败行为的惩治 就越会丧失其震慑人心的警示作用。建国初期杀刘青山、张子善所收到的成效，比今天杀职 位比他们高的成克杰、胡长清还要大得多，道理就在于此。二是腐败行为越是泛滥，腐败行 为所牵涉到的人就越多，反腐败行动所受的牵制也就越大，其成功率就越低；三是腐败越是 泛 滥，腐败分子抓不胜抓，腐败的查处率相对就越低，腐败的风险成本就越小，潜在的腐败分 子加入腐败行列的可能性就越大，以致于形成一种“大面积腐败——低查处率——更大面积 的腐败”的恶性循环；四是当腐败现象发展到相当严重的程度，社会就会形成某种腐败文化 ，行贿、权钱交易就有可能成为一种通行的或者说事实上的游戏规则，腐败行为的道德压 力和心理负担就会大大降低；五是腐败越是泛滥，公众对反腐败就越是没有信心，越可能对 政治保持一种冷漠的态度，甚至对反腐败行动采取不合作的态度；六是腐败越是泛滥，反腐 败的工作人员对反腐败最终取得成功的可能性就越没有信心，其工作效率也就越低，……如 此等等。苏珊·艾克曼研究了竞争性贿赂条件下的“低腐败均衡”(Low Corruption Equili brium)与“高腐败均衡”(High Corruption Equilibrium)及其给反腐败效率带来的影响。 艾克曼指出，如果存在着一个竞争性的贿赂市场，竞争的结果可能出现两种均衡状态。当竞 争性贿赂导致腐败螺旋式上升，即某些官员的腐败行为刺激了其他官员的受贿，以致最后除 了个别“顽固不化”的道德家外，其他官员全都堕落为贪官污吏。当腐败现象得到有效控制 ，实际发生的腐败行为较少时，下一阶段参与腐败的人员可能随之进一步减少。前一种情况 被称为“高腐败均衡”，后一种情况被称为“低腐败均衡”。“在低腐败均衡中，机会主义 者是诚实的。如果他们能够保持诚实的表现，那么将受雇去完成那些有利可图的高效率的工 作任务。当所有的机会主义者都是腐败分子的时候，高腐败均衡也会存在。如果整个候选人 群体背上了腐败之名，那么机会主义者就没有必要变得诚实了。在这种情况下，官方在控制 腐败方面的短期努力可能就没有效果，一次性打击腐败也不会奏效。”（注：艾克曼：《腐败与政府》，新华出版社2000年版，第162页。）假设政府打击腐 败的预算固定在一个水平上，如果只有个别官员腐败，那么反腐败机构就可以将其人力物力 有效地用在收集证据上，从而使将来更少有人胆敢以身试法。相反，如果腐败官员的比例很 高，那么有关部门收集起证据来不但费时费力，而且相对来说效果也不佳，这就会促使更多 的官员铤而走险。
最后，在缺乏有效的预防机制而导致腐败现象大面积扩散的情况下，反腐败斗争实践往往 意味着很高的政治风险。在腐败发展到相当程度，并长期得不到有效遏制的情况下，公众对 于反腐败就会逐渐失去信心和耐心，甚至有可能对政府反腐败的诚意和决心产生怀疑。换言 之 ，腐败越是泛滥，允许反腐败斗争实践出现失误或暂时效果不明显的政治空间就越小。从世 界范围来看，许多政治体系的崩溃并不是发生在腐败现象开始泛滥引起社会强烈不满的时候 ，而恰恰出现在政治体系开始致力于反腐败的时候。这无疑是值得我们警觉的。
经过几十年的探索，中国共产党在不断总结经验和教训的过程中，在反腐败斗争的思路和 对策上取得了很多进展。特别是近些年来从制度源头上铲除腐败现象的社会土壤是反腐败斗 争 的关键的意识已逐步成为全党的共识。2000年12月26日，江泽民同志在中纪委第五次全体会 议上讲话时，在深入总结改革开放以来我们党反腐败斗争的经验的基础上，阐述了在反腐败 斗争实践中治本与治标的辩证关系，指出：“治标和治本，是反腐败斗争相辅相成、互相促 进的两个方面。治标，严惩各种腐败行为，把腐败分子的猖獗活动抑制下去，才能为反腐败 治本创造前提条件。治本，从源头上预防和治理腐败现象，才能巩固和发展反腐败已经取得 的成果，从根本上解决腐败问题。前些年，由于腐败现象呈现发展蔓延的趋势，我们在抓治 本 的同时，采取治标方面的措施更多一些。这是完全必要的。当前，反腐败斗争应该逐步 加大治本的工作力度，努力从源头上预防和治理腐败现象。”
（注：江泽民：《论“三个代表”》，中央文献出版社2001年版，第113—114页。）这是我们党在重要文献中 第一次对反腐败斗争的治本工作与治标工作进行理论分析，标志着我们党对于腐败和反腐败 的认识已经达到了相当的理论自觉的高度。江泽民同志强调，要从制度源头上遏制腐败现象 的滋长蔓延，就必须将预防腐败的努力寓于各项重要政策和措施之中，做到未雨绸缪，预防 在先；就必须依靠发展民主、健全法律来预防和治理腐败现象，通过推进民主选举、民主决 策、民主管理、民主监督，保证权力的正确行使；就必须通过体制创新逐步铲除腐败现象产 生的土壤和条件，特别是要抓住那些容易产生腐败现象的环节如人事、财政、分配等来推进 体制创新工作。这种观念和思路上的历史性突破，必将对今后中国的反腐败实践产生深远的 影响。
三、制度约束与道德自律
确立以制度防范为主的反腐败新思路，要求我们对某些传统政治理念进行必要的调整。既 然过渡时期腐败现象蔓延的根本原因，是制度变迁过程中出现的制度短缺以及公共秩序的混 乱，而且事先的预防比事后的惩治更有成效，那么，我们在寻找遏制腐败现象的治本之道时 ， 就不能不积极主动地改变和调整过去那种将腐败问题简单地归咎于干部的思想作风问题，进 而单纯地期望通过思想教育、思想改造，塑造出完全利他型的人格，来消除腐败现象的观念 和工作思路，把视线的焦点转向外部刚性约束机制的建构上，把精力更多地集中于权力运作 的有效监督和制约上。毫无疑问，对各级干部进行思想道德教育是完全必要的，任何一个国 家都必然要通过意识形态的投资来影响官员的行为偏好。但是，我们必须明确，绝不能将遏 制腐败的希望一味地诉诸于思想改造，诉诸于官员的道德自律。相比于思想道德教育，制度 建设不能不占有优先地位，强制性的制度约束才是预防腐败现象滋长蔓延的治本之道。邓小 平曾深刻地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是 组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度 不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……不是说个人没有责任，而是说领导 制 度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”
（注：《邓小平文选》第3卷，第333页。）
首先，相比于道德约束，制度约束更具有普遍性的意义。思想道德教育固然可以在相当程 度上提高官员的思想道德素质，改变官员行为偏好，提高他们的自律意识，但从根本上讲， 它的作用是有限度的，即绝大多数的官员都不可能因此而彻底泯灭私欲，形成大公无私的圣 贤人格。一旦一个官员没有树立起全心全意为人民服务的宗旨，私欲膨胀，我们就无法有效 地抑制其贪赃枉法的不良动机，更难以有效地防止他将这种动机转变现实的行动。制度规范 不仅适用于具有高尚的道德情操的“君子”，也适用于品行不端的“小人”。制度功能的发 挥并不以人人具有很高的思想道德觉悟为前提。对于一个自律意识很强的官员来说，制度规 范并不影响他实践更高的，诸如毫不利己专门利人这样无私奉献的道德标准；对于一个自律 意识很差的官员来说，制度的奖惩机制也将迫使他出于自身利益考虑，理智地选择遵守制度 规范。换言之，健全、完善的制度可以有效地保证人们对于社会规范的遵循，无论这种遵循 是出于道德理性的自觉，还是出于现实功利的考虑。
其次，道德约束机制的有效运作，需要得到良好的制度安排的配合。按照马克思主义的基 本原理，人们的思想观念“既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来 理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”
（注：《马克思恩格斯全集》第13卷，第8页。）人们是从现实物质生活关系中汲取自己的 道德观念的。思想道德教育只有当其教育内容同现实社会关系及其制度体现相吻合，并得到 制度的有力支持时，才能真正取得成效。人的自律意识和自律意志不是一成不变的，除了真 正意义上的“圣人”，人们将会根据外部社会条件的改变而随时调整自己的自律意识。如果 一个自觉以道德准则约束自己的人，由于法律与制度的不完善而在现实生活中处处碰壁、处 处 吃亏，其有德的行为使自己的利益受到了严重的损害，我们就很难保证他今后是否还会像原 先那样坚定不移地恪守自己的道德准则，我们也很难保证其周围的人是否会以此为戒，把严 格自律当作傻瓜行为来唾弃。邓小平在谈到如何解决权力过于集中所造成的官僚主义盛行现 象时曾经指出，“必须从根本上改变这些制度。当然，官僚主义还有思想作风问题的一面， 但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。所以，过去我们虽也多次反对过官僚主义 ，但是收效甚微。”
（注：《邓小平文选》第2卷，第328页。）同样，“肃清封建主义思想残余影响，重点是切实改革并完善党和 国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活 的民主化，促进现代化建设各项事业的顺利发展。”
（注：《邓小平文选》第2卷，第336页。）
再次，道德自律是一种软性的约束机制，其有效性往往缺乏必要的稳定性和可靠性，它只 能 保证一时、一事、一人，而不能保证时时、事事、人人，而有效的制度约束借助专门的机 构来强制实施，具有刚性约束的特征。单纯依靠道德自律，对于极少数具有特殊道德操守的 官员来说，也许不失为一种低成本的约束机制，但它却无法为整个国家的廉政提供最基本的 保障，使得政治清明最多只能成为一种偶然性的机遇。因此，决不能把善政的希望寄托于官 员的道德良知上。靠信念和道德良知即使有所作为，也只能落得个人存政举、人亡政息的结 局。道德约束带有明显的人治色彩，而制度约束则更符合法治的精神。正如邓小平强调指出 的，“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事 来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”
（注：《邓小平文选》第3卷，第378页。）
再其次，制度约束比道德约束更容易受到监督。制度规范具有显著的明晰性，它明确规定 什么是允许的，什么是禁止的，它给人们的行为划定了一个明确的选择空间，使得人们得以 清楚地判明某个人的行为是否违反了制度规范。在制度约束中，一个人的行为是否合理，能 否被接受的唯一标准，是其行为是否合乎制度规范，而不管这一行为出于何种动机。相反， 道德规范往往具有一定的模糊性，同时动机与效果的差异也使得人们很容易对一个人的行为 是否合乎道德产生分歧。因此，过度地倚重道德自律，必然导致文过饰非、弄虚作假的机会 主义行为的盛行。一味强调道德标准恰恰可能形成无标准的结局。除非因肆无忌惮地违法乱 纪而受到制裁，否则任何一个官员都可以把自己打扮成为一个道德高尚的正人君子，人们也 无从辨认他究竟是“大奸若贤”还是确实具有良好的道德操守。这一点，中国古代政治家曹 操在力主人才选拔应奉行“唯才是举”的方针时就已分析得相当透彻。他指出：“天下之人 ，材德各殊，不可以一节取也。俭素过中，自以处身则可，以此格物，所失或多。今朝廷之 议，吏有著新衣，乘好车者，谓之不清；形容不饰、衣裘敞坏者，谓之廉洁。至令士大夫故 污辱其衣，藏其舆服；朝府大吏，或挚壶餐以入官寺。夫立教规俗，贵处中庸，为可继也。 今崇一概艰堪之行以检殊途，勉而为之，必有疲瘁。古之大教，务在通人情而已；凡激诡之 行，则容隐伪矣。”
（注：《资治通鉴》卷六十六。）中国古代的德治政治把政治问题归结为道德问题，对德治的善政效 果作了神乎其神的宣染，政治体系对官员提出的道德素质要求也达到了无以复加的地步，但 几千年来中国却从未曾发明和设计出一套能够有效地消除机会主义行为，因而能够普遍推广 的以德取人的选官任官制度，沿续了上千年的中国选官制度恰恰正是排斥实质合理性而讲求 形式合理性的科举考试制度，其根源正在于此。
最后，在一个剧烈变动的社会环境中，道德约束的有效性很容易受到多元道德观念的侵蚀 。随着市场化改革的逐步深入，以及对外开放步伐的加快，现实生活中人们的价值观念和生 活方式已日趋多样化。不同社会阶层、不同地区、不同年龄阶段的人，由于生活处境、生活 经历以及所受教育的差异，往往具有不同道德标准。从纵向来看，近代以来中国的道德秩序 长期处于解构、重组、再解构的变革之中，传统式的、五四式的、计划经济时代的、市场经 济时代的道德观念纷至沓来，不断冲击着人们的道德视界。在这样的社会环境下，要确立一 种为人们所普遍接受的道德标准绝非易事。价值观念与道德观念的多元化往往容易造成价值 标准的相对化甚至虚无化，造成普遍的道德失范。尽管我们可以适时地提出一些主流价值观 念，规范公共生活的道德底线，但道德观念剧烈变动这一事实，以及多元价值观念和道德标 准的存在，不能不使道德约束的有效性受到极大的削弱。因而在价值观念剧烈变动的过渡时 期，强化制度约束机制具有特殊的重要意义。制度作为普遍的行为规范，给人们的思想 与行为提供了一个最基本的认同基础，它可以在多元化的道德环境下建构形成最基本的社会 规范秩序。
四、制度设计的一般方法论原则
既然道德自律有其内在局限性，道德教育或思想改造难以将大部分官员改造成为完全没有 私欲的圣贤式人物，那么，预防和遏制腐败的根本出路只能是建立严密有效的权力监督制约 机 制，为权力的运作和官员的行为选择确立难以突破的边界和路径。这里，我们应当明确：
一是制度建设决不仅仅只是意味着颁布一些条例、规定，制度的内涵不仅意味着明晰的规 范条文，更重要的是意味着有相应的权力架构来保障制度规范的实施，意味着有负责执行制 度以及监督制度之落实的专门机构，以及它们所拥有的确保制度得以强制执行的相应职权。 从遏制腐败现象的滋生蔓延来讲，制度建设的核心是形成权力的硬约束。现实生活中广泛存 在的有法不依、执法不严、违法不究等现象，并不是说明制度约束本身没有作用，或者没有 道德约束管用，而恰恰说明现有的制度结构不合理，现有制度安排没有效率，说明目前 社会生活中存在着突出的制度短缺问题，因而迫切需要加强制度建设，切实解决目前在制度 结构上存在的权力与资源配置不均衡等一系列问题。
二是外部刚性约束机制的建构，并不否认、排斥思想教育和道德自律的作用，而是强调合 理、有效、严密的外部制度规范才是思想道德教育得以发挥其正常功能的重要保障。从某种 意 义上说，强制性的外部约束机制是预防官员腐败的最后一道屏障。这一道屏障的确立一方面 可以使大部分官员能够基于其自身利益考虑，理智地选择奉公守法，避免因卷入腐败行为使 自己的利益受到损害，从而确保政治生活的基本清明；另一方面，这一道屏障的设立可以在 不妨碍思想觉悟较高的官员追求更高的精神境界的同时，保证在思想道德教育难以收到预期 成效，官员的道德觉悟并不很高的情况下依然能够最大限度地遏制腐败现象的滋长蔓延。从 预防腐败的战略选择角度讲，我们首先应当把战略重点放在强化权力监督制约机制的建构和 完善上，在筑好第一道屏障，保证大部分官员都能基于自身利益考虑做到奉公守法的基础上 开展切实有效的思想教育，进一步提升官员的思想道德境界，形成思想道德教育与制度建设 、内在约束机制与外在约束机制、自律与他律相互促进的良性循环。
制度设计不是为了好看，而是为了管用。制度只有设计得合理、切合实际并具有可操作性 ，才能有效地发挥其功能。改革开放以来，针对腐败现象日趋严重的事实，我们在努力健全 社会主义法制的同时，也曾制定和出台了一系列旨在控制腐败现象蔓延的规定和制度，但实 施的效果并不理想。这一方面可以说明我们业已进行的一些制度变革和创新还未触及腐败现 象滋生蔓延的根本，另一方面也提出了如何科学、合理地设计制度的方法论问题。
总结过去的历史，在反腐败实践中对官员思想觉悟的期待过于理想化，以致于制订的许多 制度都缺乏现实针对性和可操作性的问题，无疑是一个相当突出的问题。基于这一历史教训 ，我们今天在致力于从制度源头上遏制腐败现象的蔓延时，在设计制度的操作过程中必须突 出强调一个基本的方法论原则，那就是这种制度必须切合于官员的思想实际，切合于过渡时 期 腐败现象滋生蔓延的一般规则及其形成机制，坚决避免那种对于官员思想境界不切实际的过 高期待。按照马克思主义的基本常识，人的本质是“社会关系的总和”。换句话说，人的规 定性是现实的社会关系所赋予的。不改良现实的社会关系以及作为这种关系的规范化体现的 社会制度，一味地向内追求，是不可能使人性趋于完美的。脱离社会生活实际，希望通过人 为的政治运动将整个社会的道德水准提升到一个极高的境地，在人们的物质文化生活的基本 需求都远未得到满足的历史条件下期望把人人都改造成为没有任何私欲的新圣人，是一种典 型的唯心论。在世界各民族中，没有哪一个民族像中华民族这样注重国人的道德实践功夫， 但最终中国并没有因此而成为一个天使或圣贤的王国。同样，建国几十年来我们在思想改造 方面投入的社会成本达到了难以估算的地步，但由此获得的收益却同社会成本极不相称。必 须承认，在现有文明状态下，绝大多数官员都无法达到圣贤那样绝对无私的境界，他们不可 能没有私欲，没有基于私利的理性谋划。无论我们内心对此感到多大的遗憾，但我们都必须 接受这样一种缺憾，把人性的不完美视为常态，并以此作为制度设计的逻辑起点。制度设计 无论旨在调动官员的积极性，还是抑制官员的腐败动机，都应当本着实事求是的态度，把他 们看作是受到自身正常欲望、人性弱点以及社会生活环境制约的普通社会成员。在这方面， 批判性地借鉴和汲取公共选择理论某些有益的方法论原则，具有重要的现实意义。
通过将古典经济学的理论假设和研究方法运用于政治领域，公共选择理论把政治舞台看作 为一个经济学意义上的交易市场，政治行为的主体，包括政治家、官员、选民等等则被看作 供求双方，他们各自本着效用最大化的原则展开交易活动。布坎南指出：“在政治经济学科 学中，只有把‘私人’看作是无例外的最大限度地在追逐财富者，市场的法律构架——‘法 律和宪法’才能设计出来，以便促进‘普遍利益’和防止人对人不适当的剥削。同样的原理 告诉我们，为同样理由必须同样看待‘公仆’。对处在代表国家行事地位上的人，如果要适 当 地设计出能制约赋予他们的权力和他们在那些权力范围中的行为的法律——宪法条款，我们 就一定要把他们看作是以他们自己的权利最大限度地追逐纯财富的人。‘公仆’和在市场 中的人们一样，他们的行为可以约束在互利的限度之内。
（注：布坎南：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第38—39页。）贯彻在公共选择理论模型中的 基本理念，就是坚持政治市场的主体同商品市场的主体一样，都以个人效用最大化为行为选 择的根本原则。在这一理论看来，没有理由认为单个选民在投票箱前的动机与单个消费者在 超级市场上的动机有本质的区别；同样，也没有理由认为政治家和官员因为有了一种特殊身 份就变成了奉行利他主义原则的天使。这样，对于公共选择理论来说，重要的不是否定官员 谋求个人效用最大化的正当性，更不是要处心积虑地消除他们这种行为取向，而是要通过有 效的制度安排，一方面遏制他们可能采取的机会主义策略；另一方面努力将他们的这种行为 引导到增进公共效用的轨道上来。
近代以来，西方诸多有关权力监督、制衡、约束的制度安排，实际上都建立在类似这样基 于对人性弱点的深刻警觉的主观预设上。无论是英国哲学家大卫·休的“无赖假定”
（注：斯蒂芬，埃尔金等：《新宪政论》，三联书店1997年版，第27—28页。）， 还是法国启蒙思想家孟德斯鸠提出的“有局限的智灵”
（注：孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，上册第3页。）假说，都突出强调了政治人物同 普通人一样都受人性弱点的局限，只有正视这一现实，并从制度上设立防止这种局限性恶性 发作的安全装置，才能从根本上解决诸如腐败之类的问题。正如波普所指出的，在权力问题 上，“人们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。……我们渴望得到好的统治者， 但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者 也不会造成太大的损害的制度是十分重要的。”
（注：卡尔·波普：《猜想与反驳》，上海译文出版社1986年版，第549页。
公共选择理论对公共人的人格假定，无疑缺乏一种令人景仰的道德品位，不符合中国政治 文化传统对圣贤式“父母官”的人格期待，因而将公共选择理论的经济人假设运到中国转 型期的腐败问题研究之中，会产生一定的困难。但是，只要我们对运用这一理论方法的范围 和条件做出必要的限制，它对于研究转型期的腐败现象的借鉴意义仍然是不可忽视的。
首先，我们必须明确，经济人假设不是对公共人或者说政治家、官员人格及其行为逻辑的 实然判断，而纯粹是一种方法论意义上的抽象预设。因此，这种预设并不隐含任何的价值评 判意义，其出发点并非是要对政治家、官员人格做出道德评判。将逻辑分析与道德评判区分 开来，对于探索、总结公共选择的一些规律性问题，探讨公共选择机制的弊端具有重要的理 论与现实意义。马克思当年就曾高度评价马基雅维利把政治学研究同道德评判区分开来，并 认为正是这种区分使政治学真正成为了一门独立的科学。
其次，基于类似经济人这样的逻辑假定，对权力的运作以及官员的行为进行严格的监督和 制约，并不意味着对官员人格的蔑视，而是出于维护公共利益的需要，甚至也是出于爱护官 员的需要。这同航空旅行中登机前每位乘客都必须无条件地接受安检，而这种安检并不意味 着对乘客的人格侮辱，而只是出于对每位乘客的安全负责的道理是一样的。相反，在赋予官 员很大权力的同时过度地信任他们的道德自律，而不对其行为进行强制性的约束，恰恰是对 官员不负责任的表现。在权力问题上决不能轻言信任。监督比信任更重要，过度的信任必然 削弱监督。确切地讲，忽视监督的信任是轻信，放弃监督的信任是纵容，其后果都是相当危 险的。过度地信任官员的道德良知，尽管有着良好的出发点，但却极有可能诱使一部分官员 利用这种信任肆意妄为，铤而走险。
再次，即使是经济人假设完全不符合官员行为动机和行为逻辑的实际，我们在主观上相信 绝大多数官员具有比经济人更高的道德水准的同时，却不妨在制度建设上作最坏的打算，通 过 经济人这样一种主观预设，这种对人性普遍的“幽暗意识”，来寻找现行制度可能存在的漏 洞。换言之，这种方法论可以提醒我们从最坏处着眼，以道德素质最差的官员的行为取向为 参照系，根据他们可能采取的机会主义策略设计出具有针对性和预防性的制度屏障，堵塞 制度漏洞，消除腐败的社会土壤，从制度源头上遏制腐败现象滋长和蔓延。
从这样一种方法论出发，以制度创新遏制腐败的关键，不是要苦心积虑地消除官员的私欲 ，以及他们为此而进行的自我设计、自我选择的理性谋划，更不是要在我们的干部99%以上 都是好的或比较好的这样一种一厢情愿的良好愿望出发，相信他们通过思想教育，通过主观 世界的改造都能做到毫不利己，专门利人，而是要根据官场经济人的行为逻辑，设计出一套 公正、合理、有效的激励结构和权力运作的约束机制，使奉公守法，拒斥权钱交易的机会主 义行为成为合乎官员自身利益的行为，成为官员基于自身利益考虑的理性选择，从而使官员 的个人理性与公共选择的集体理性达到最大限度的统一。