“村改居”社区居委会选举困境与治理路径，本文主要内容关键词为：路径论文,困境论文,社区居委会论文,村改居论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：问题缘起与文献梳理 (一)问题缘起 本文写作源于笔者在基层选举调研的基础上对城乡协调发展与村级选举变迁之间互动关系的思考。 1.城乡协调发展推动村级选举变迁。新中国成立以后长期实行的城乡二元经济发展模式与限制农村人口进入城市的体制，虽然在一定时期内促进了工业化，保障了城乡政治经济秩序的稳定，促进了经济的恢复与发展，但也造成了城乡发展不平衡。改革开放以来，随着中国经济快速发展，城乡差距进一步拉大，成为制约全面建成小康社会、实现现代化的顽疾，并对社会和谐带来了严重挑战。坚持科学发展观、缩小城乡差距、推动城乡协调发展，成为党和政府一项迫在眉睫的任务。要让农村富裕就应当减少农村人口①。因此，“推进以人为核心的新型城镇化”②就成为城乡协调发展的重要路径。近年来，随着改革开放和经济社会发展的深入推进，推动城乡协调发展的力度不断加强，城市化步伐明显加快，“村改居”社区越来越多。 “村改居”，简单地说就是居民由农业户口改为非农业户口，也就是所谓的“农转非”，与此相伴随，村委会改为居委会或社区委员会。目前，国家尚没有制定统一的“村改居”的具体条件和标准，在实践中，若干地方按照三个基本条件来处理“村改居”的问题。一是土地条件，即规定凡是人均占有土地不足一分的村，经批准后可以全村集体“农转非”。二是户籍条件，即凡是全村集体“农转非”的村，经区政府批准后可以由村委会改为社区居委会。三是城建规划条件，即规定为加快城市化进程，凡是在城建规划区域内的村，一般都要进行“村改居”(王在水，2002)。四川省达州市通川区A村改为A社区正是属于这种情况。A社区位于达州市城郊，属城市规划范围，辖区面积2.6平方公里，有11个小组，人口2700余人，其中，农业户籍人口1700余人，非农业户籍人口900余人。A社区的前身“A村”属通川区B镇管辖，随着达州市城市化进程的不断推进，2007年，“A村”进行了“村改居”，“A村党支部”改为“A社区党支部”，“A村村委会”改为“A社区居委会”。“村改居”后，A社区改划为由通川区C街道办事处管辖。 村委会和居委会是中国最重要的两种基层群众自治组织，分别为村民自治和居民自治的执行组织，两者均“依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”③，对于推动基层经济、政治、文化建设，维护基层社会稳定起着关键作用。 但是，村委会和居委会又有明显的差异： 其一，辖区性质不同。村委会辖区属于农村社区，土地为集体所有；而居委会辖区属于城镇社区，土地为国家所有。 其二，法律依据不同。村委会的运作主要依据《中华人民共和国村民委员会组织法》，该法是在1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的基础上先后于1998年和2010年两次修订通过的，共41条；而居委会运作的依据为《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，该法是在1954年颁布的《城市居民委员会组织条例》的基础上于1989年修订通过的，共23条。 其三，权力来源不同。村委会的权力来源于全体村民直接授予，其组成人员由“村民直接选举产生；任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”④。居委会的权力由全体居民直接或间接授予，其组成人员由“本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生”⑤。在实践中，居委会大多实行间接选举。 其四，财政经费不同。国家财政对居委会的投入要多于村委会。以四川省村(居)委会主任的基本报酬为例，从2016年1月1日起，在任村民委员会主任的补助标准为“平原地区及少数民族地区每人每月1490元，丘陵地区每人每月1290元，山地地区每人每月1210元”。而在任城市社区居委会主任的补助标准为“每人每月2700元”⑥。 其五，自治程度不同。村(居)委会的自治程度主要体现在“两委”关系及村(居)委会与基层政权机关的关系上。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”⑦。这就从立法上规范了村委会与村党组织和乡镇政府的关系，较好地保障了村委会的自治权。与前者相对，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》“对社区党组织的地位和作用以及与居委会的关系未有明确规定，立法上的空白导致了实践上二者的关系没有很好理顺，表现为‘党政不分’，造成党组织和居民自治形式对立的假象：加强党的领导势必影响自治权的发挥”(陈国申、陈福卫，2005)。此外，后者仅规定“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”⑧，而未规定“不得干预依法属于居民自治范围内的事项”，致使在实践中市、区各部门和街道组织向居委会下派任务繁多，从而影响居委会自治职能的实现。此外，居委会成员来自财政的报酬高于村委会成员，自然使其依附政府的程度更高。 基于村委会与居委会的差异，“村改居”不仅意味着自治组织名称的变更，更是意味着治理模式的演变，即由农村的治理模式演变为城市的治理模式。伴随着治理模式的演变，“村改居”后所适用的制度亦发生变迁。由于《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》关于村(居)委会选举形式和自治程度的规定存在较大差异，因此，一些“村改居”社区出现了经济与政治发展不同步的现象，即经济发展和人民生活水平虽然明显提高，但“居民自治”状况与以前的“村民自治”相比，却呈现出民主程度下滑的趋势，社区选举方面的困境便是这种下滑趋势的突出表现。在2010年下半年和2011年上半年，笔者先后观摩和调研了A社区党支部、居委会及居民小组长的换届选举过程。“A村”改为“A社区”后，村级选举方面发生了很大变化，例如，选举形式由“村委会直接选举”演变为“居委会间接选举”，“两委”候选人资格条件普遍提高且设置双重标准，参选面扩大，街道对社区的干预普遍增强，候选人竞选策略与方式发生改变，贿选现象增多，选举结果增加变数，等等。 2.选举变迁影响城乡协调发展。对于城乡协调发展而言，村级选举方面出现的这些变化，既有积极作用，亦有消极作用。选举变化对城乡协调发展的积极作用主要体现在两个方面：其一，在居委会选举中，将部分选民代表名额分配给辖区单位，这种选举安排打破了社区内部的城乡分割，有利于消除“一墙之隔两重天”的现象；其二，居委会成员候选人的户籍并不局限于A社区，只要是在A社区所在的“市辖区”——通川区即可。这种统筹化的“候选人户籍”对于从更大范围内选择高素质人才从而更好地推动城乡统筹发展，具有积极作用。但是，总体上看，“A村”改为“A社区”后，选举的民主程度呈现出倒退倾向，这也反过来阻滞了城乡统筹发展，具体表现在三个方面：其一，街道组织对社区选举的过多干预降低了街道组织的合法性，损害了党和政府的形象，从而降低了其推动城乡协调发展的能力；其二，居委会实行间接选举，刺激了贿选现象滋生蔓延，部分靠金钱因素当选的社区干部威望低，服务意识差，在推动城乡协调发展中组织与动员居民的工作能力不足。其三，因贿选、候选人资格调整等引发的选举争议威胁到基层社会稳定，破坏了城乡协调发展的和谐环境，最终影响城乡经济社会统筹发展的大局。 A社区尚非完全意义上的城市社区，农业户籍人口仍占较大比重，农业仍是许多居民的重要收入来源。多数居民仍有根深蒂固的“村民意识”，城乡协调发展将是一个长期渐进的过程。“村改居”后出现的选举问题阻滞了城乡统筹发展，因此，要顺利推进城乡协调发展，应规范治理“村改居”社区选举中出现的各种问题，确保选举秩序良好，选出具有高素质、高威望的社区干部，为城乡协调发展提供稳定的社会环境和优良的组织基础。在A社区党支部、居委会、居民小组长三个层面的选举中，居委会选举最具典型性。2010年9～12月，A社区开展了第八届居委会换届选举。本次选举遵循《C街道办事处第八届社区居民委员会换届选举工作实施意见》，选举程序规范，秩序良好，秘密投票原则得到严格保障。然而，与选举程序的规范和民主极不相称的，是选举内容的乏味与选举结果的出乎意料。这说明，社区居委会选举存在一些亟待解决的实际问题。 (二)文献梳理 目前，学术界关于“村改居”的研究主要集中于以下三个方面： 1.“村改居”社区制度与社会关系变迁研究。“村改居”不仅是组织名称、土地性质和户籍的变化，而且在深层次上伴随着制度与社会关系的变迁。李棉管(2014)在对广东省佛山市N区“村改居”的个案研究中发现，“N区‘村改居’后仍保留的‘低效率’制度安排是路径依赖的结果，即一方面，体制锁定造成了制度依存，新制度不得不在现有的制度场域中寻找生存空间；另一方面，回报递增和利益群体的博弈也使得制度始终在延续和变迁之间求得平衡。”马光川、林聚任(2015)基于“村改居”过程中存在的过渡性、“二元性”和不彻底性，主张“应根本消除城乡二元制度，寻求‘村改居’的制度整合之路”。谷玉良、江立华(2015)对山东省枣庄市L村进行个案分析后认为，“村改居”后出现了住房垂直集中、公私空间分离、空间闭合、公共空间外设等现象，这种空间的重组对社会交往频率和模式产生了很大影响，“农村社会关系因此从‘分散的不规则集中’变为‘集中的均匀分散’”。 2.“村改居”社区治理研究。制度和社会关系的变迁往往造成“村改居”后社区秩序短暂或长期混乱，如何对“村改居”社区进行有效治理就成为学者们关注的问题。例如，顾永红等(2014)指出，应从完善集体经济改制、理顺组织架构、培育社区社会资本、优化公共服务等方面治理“村改居”社区。吕青(2015)在研究中指出，只有“重新定位政府的角色，发挥其应有的作用，释放空间于社会，形成社区为‘社’、街道为‘政’的职能分工和互动的管理格局，发挥非正式制度的作用，才能构建社区自我管理、自我治理的新秩序”。朱敏青(2014)认为，在“村改居”社区治理中应创新公共服务供给机制，“确立公民治理的理念，培养具有‘积极公民资格’的社区居民，不仅要为社区居民在公共服务中表达意见提供各种渠道，更要引导社区居民直接参与公共服务的提供”。此外，蒋福明、周晓阳(2014)则从文化解构与重构的角度，提出“村改居”社区治理应实现社区文化转型，“转型的目标包括‘和为贵’的价值取向、‘和而不同’的思想理念、中庸之道的思维方式、和睦相处的行为规范、和谐友爱的社会风尚等五个层面的辩证统一”。 3.“村改居”社区居民市民化路径研究。“村改居”的目标是推进城镇化，而城镇化的核心标志是农民的市民化，因此，一些学者对“村改居”社区居民市民化问题进行了研究。何建宁(2015)在研究中提出，“城市化目标模式的顶层设计和基层创新必须立足‘村改居’群体可行能力的提升，通过打造多元主体社会支持的创业治理体系，实现其人格品格与性格的城市自我认同和社会认同；推动其重构社会关系网络和社会资本，在交往中实现身份和角色的转换”。此外，陈惠敏(2015)认为，要实现“村改居”社区居民市民化，应创新“村改居”社区自治组织的经济发展职能，提升居民就业率，完善居民社会保障体系，提高居民文化素质。 可以看到，虽然学术界对“村改居”的研究取得了若干成果，但目前鲜有对“村改居”社区选举方面的专门研究。本文将以四川省达州市A社区为例，尝试分析“村改居”社区居委会选举所面临的困境及其原因，进而为规范“村改居”社区居委会选举、推动城乡协调发展提供政策启示。 二、A社区居委会选举：“等额选举”与“另选他人” A社区第八届居委会选举中出现了“等额选举”和“另选他人”的现象。居委会主任正式候选人仅有一人，即原居委会主任李某⑨，但等额选举并没有使李某成功连任，由于仅获得26票，未过半数⑩，因而输掉选举。而“黑马”王某则通过“另选他人”的方式获得36票，超过半数，成功当选。 差额选举是选举制度的一项基本原则，现代民主国家一般都实行差额选举。目前，中国全国人大或地方人大已通过立法确定在人大代表选举和村(居)委会选举中实行差额选举。例如，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条规定：村民委员会成员“候选人的名额应当多于应选名额”。《四川省〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉实施办法》第二十二条规定：“居民委员会成员实行差额选举。”但在选举实践中，村委会选举中差额选举原则贯彻得较为彻底，而居委会选举中则常出现等额选举的情况。尽管有关法律法规允许在特殊情况下实行等额选举(11)，但这毕竟从候选人数量方面降低了实际的民主程度，同时更反映出候选人匮乏的政治现实。 造成“等额选举”现象的直接原因是“村改居”后候选人资格提升且设双重标准。“村改居”前，相关选举文件并没有具体界定村委会成员候选人资格，A村在第六届村委会换届选举中对候选人的学历和年龄要求是“初中以上文化程度，年龄60周岁以下”。“村改居”后，候选人资格不断提升，到第八届社区居委会换届选举时，对候选人的要求已提升至“社区居民委员会成员继任的候选人应具备高中(中专)以上文化程度，年龄原则上不超过50周岁；新任的候选人必须具备大专以上文化程度，年龄在40周岁以下”(12)。由于A社区位于城市边缘区，居民整体文化水平不高，候选人资格的提升大大减少了符合条件居民的数量。而候选人资格设双重标准明显违背了公平竞争的原则，使得在任居委会成员谋求继任很容易符合条件，而“新任候选人”则极为稀缺。这是因为，具有大专以上文化程度的年轻居民较少，且多在外务工，他们虽符合“新任候选人”条件，但一般不愿回来竞选居委会成员；而绝大多数未外出务工的居民不具有大专文凭且年龄较大，即便愿意竞选却不符合街道办事处设定的“新任”候选人条件。因此，这无异于剥夺了广大居民的被选举权，造成“等额选举”现象的出现。A社区居委会由5人组成，根据A社区居委会换届领导小组2010年12月7日公布的社区居委会成员正式候选人名单：社区居委会主任候选人1人，为谋求继任的在任居委会主任；社区其他居委会成员候选人6人，其中有3人为“继任候选人”，另3人为“新任候选人”。但据居民张某反映：3名“新任候选人”中仅有1名“非本社区户籍”的候选人有大学文凭，其余2人实为起陪衬作用的“选托”。因此，不仅居委会主任是等额选举，居委会其他成员基本上亦可视为等额选举。 “继任候选人”和“新任候选人”资格设定双重标准，主要是为了保障居委会新老成员交替顺利进行。在居民文化程度较低的社区，若“继任候选人”与“新任候选人”设定统一的、较高的资格条件，即要求“必须具备大专以上文化程度，年龄在40周岁以下”，则不利于选出符合要求的居委会成员，或不能满足居委会成员的人数要求。此外，“新任”成员往往缺乏经验，不能管理好社区相关工作，候选人资格设双重标准则保证了居委会新老成员合理搭配，因而有利于社区工作的顺利开展。 候选人资格提升的深层原因是中国政治文化受精英主义政治理念影响较大。精英主义者区分精英和非精英的标准很多，其中，知识和年龄是两个重要因素。衡量知识水平的一个通用标准是学历或文化程度，因此，通过选举择取精英就需要提高候选人的学历要求。此外，从传统意义上看，精英多为年长者，但随着信息社会的到来和知识更新的加快，青年人和中年人由于更能与时俱进而越来越多地成为社会精英，因此，选举中对候选人年龄的要求是候选人越来越年轻化。 毫无疑问，精英主义理念在选举实践中的贯彻有利于年富力强和文化水平高者当选，这对促进经济社会发展是有积极意义的。然而，精英主义理念由于与民主理念相背离，因而得不到法律的支持。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》均未对“被选举人”设定年龄上限和学历条件。如《中华人民共和国宪法》第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第八条也规定：“年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。因此，一些地方基层政府对候选人年龄和学历做出具体规定，实际上是与宪法和法律相冲突的。随着居民民主法治素质的增强(13)，一些有意参选居委会成员但不符合基层设定的候选人资格的居民，抛开候选人提名和确定程序，通过各种方式向选民推介自己，积极行使被选举权。而选民若对候选人不了解或不满意，也会通过“另选他人”的方式投中意人选的票。当等额候选人背离民意较远，或另有他人操纵选举时，候选人之外的人通过“另选他人”当选的可能性就比较大了。在A社区第八届居委会换届选举中，唯一的居委会主任候选人——原主任李某的户籍并非在A社区，家住城区；一些居民反映，他有官僚主义习气，在任期内工作业绩平平，社区居民对其认可度不高；还有居民反映，他与党支部书记宋某有矛盾，因而得不到书记的关键支持。所以，他输掉选举不足为奇。与此同时，王某通过各种方式暗地操纵选举，并得到党支部书记和许多居民代表支持，因此成功当选。 三、参选人“赤裸”行贿与选民代表“坦然”受贿 在居民委员会选举过程中，参选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本社区选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选(14)。笔者访谈了A社区的多位居民，他们均反映，“村改居”之前，贿选现象基本不存在，对选举结果产生影响的主要是家族因素和候选人威望；而“村改居”之后，贿选现象滋生并不断蔓延。在A社区，贿选领域已扩散至党支部选举、居委会选举、居民小组长选举、选民(居民)代表选举等各层次的选举过程中；贿选的主体主要是有意竞选社区党支部书记、居委会主任和居民小组长的居民；贿选的对象主要是街道干部、社区选举委员会成员和选民代表；贿选的主要方式包括请客吃饭、金钱贿选和色情贿选(15)；贿选的效果主要取决于贿选开支的多少。据居民夏某反映：在A社区第八届居委会换届选举中，李某在选前给每位代表送了1000元，而王某则给每位代表送了1500元，结果王某当选。关于二人贿选金额，有两起曝光事件可以佐证。一是李某贿选当天，A社区一名党小组长打麻将时，麻友对他说：“没钱就不要打了。”该党小组长则当场拿出1000元钱说：“这不是主任才给的1000元钱嘛？我还没动呢。”无意中将李某贿选之事暴露。二是选举结束后某日，A社区刘姓夫妇大声吵架，妻子说丈夫所得的2500元(16)中有其一半，因为如果没有她安排别人推选，其丈夫成不了A社区选民代表。 “村改居”后社区居委会选举中贿选现象之所以滋生蔓延，主要有以下四点原因： 首先，正当的待遇和不正当的潜在利益是贿选的根本动因。“村改居”后，社区干部待遇明显提高。“村改居”前，A村“两委”干部每人每月收入仅有几百元；“村改居”后，“两委”干部每人每月的财政补助增加到1000多元，此外，社区还为他们每人每月补助1000元左右(17)，因此，每位“两委”成员月总收入已有两三千元，这种收入水平在A社区居民中是比较高的。一些居民希望成为“两委”成员以获得稳定、较高的收入，但由于选举竞争激烈而担心自己所获得选票难以过半，因而滋生贿选的动机。对于有意竞选居委会主任者而言，正常的待遇并非驱动其贿选的主要动因，因为一次贿选的开支少则几万元，多则十几万元，从理性经济人的角度出发，成本与收益的比较使得他们不会为了工资而花费如此多的金钱去贿选。他们贿选的真正动因是社区发展中潜在的巨大利益的诱惑。A社区位于城市规划范围内，近年来，随着城市西扩，征地拆迁一直在进行，各类建设项目越来越多，社区党支部书记、居委会主任、居民小组长往往能够利用其权力承包一些施工项目。往往一个项目结束，其所得收入就会超过其贿选开支。因此，“得到承包工程的机会”才是竞选居委会主任者进行贿选的真正动因。 其次，部分选民代表人生观和价值观扭曲构成了贿选滋生的条件。贿选行为仅有贿选主体和贿选内容是不能完成的，只有贿选客体接受了贿选内容(即受贿)，贿选才能形成。A社区贿选现象的滋生蔓延与作为贿选客体的选民代表的素质低下是分不开的。中国仍处于社会转型期，市场经济体制尚不健全，唯利是图思想盛行，道德呈现出滑坡现象。在这种社会背景下，一些选民代表目光短浅、利欲熏心，不仅不拒绝非法的贿选行为，反而欣然接受，更有甚者对竞争双方的贿赂款进行“通吃”，谁给的钱多就投谁的票。由于被金钱和美色“洗脑”，民主的投票意愿自然就被扭曲。本来，真正负责的选民代表应将票投给公正且有能力推动社区经济社会发展的高素质居民，但在金钱和美色的诱惑下，他们却置社区公共利益于不顾，将票投给了贿选人。 第三，候选人户籍的泛化导致贿选出现。“村改居”前，村委会换届选举受到《中华人民共和国村民委员会组织法》约束，候选人必须是本村村民。对于候选人而言，A村属于熟人社会，可利用亲情、友情等推介自己。“村改居”后，由于《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的调整，居委会换届选举中候选人的户籍并不再仅限于A社区，而是扩展至“本居住地区”。《C街道办事处第八届社区居民委员会换届选举工作实施意见》对候选人户籍的规定是“户籍须在通川区”。以A社区选举为例，凡通川区户籍的居民均有可能成为A社区居委会成员候选人。但是，对于异社区候选人而言，A社区属于陌生人社会，其可利用的亲情、友情资源与本社区候选人相比明显处于劣势，为弥补自己人脉关系的不足，贿选的动机就可能产生。例如，在“村改居”后A社区第一次居委会换届选举中(18)，异社区的李某就成为居委会主任候选人。李某2007年以C街道“村改居”工作组成员的身份来到A村，虽经半年多的工作，A社区的干部和居民对其有了初步印象，但由于其异社区户籍背景，加之能力平平，对A社区发展没有突出贡献，甚至还有些官僚主义习气，因此，在A社区所获认同度低，威望不高，在规范选举情况下竞争力不强。据居民项某反映，李某在那一届选举中之所以当选，一个最重要的原因是他在街道领导和选民代表身上花了许多钱。 最后，选举方式由直接选举改为间接选举成为贿选滋生蔓延的一个重要原因。“村改居”前，A村村委会选举适用《中华人民共和国村民委员会组织法》，实行直接选举，年满18周岁、未被剥夺政治权利的1000多名村民都有村委会选举的投票权。“村改居”后，A社区居委会选举适用《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，仅有60余名选民代表拥有居委会选举的投票权。从理论上分析，在直接选举时贿选，由于贿选对象人数众多，不但贿选成本很大，而且平均用于每个选民的贿赂费用较少，贿选的成功率不高，且贿选不易保密，风险较大；而在间接选举时贿选，由于贿选对象人数较少，不但贿选成本相对较小，而且平均用于每个选民代表的贿赂费用较大，贿选的成功率高，且贿选易保密，风险相对小。因此，选举方式由直接选举改为间接选举必然会刺激“贿选”现象的滋生蔓延。 四、基层政权机关干预增多与选举民主程度降低 “村改居”后，A社区居委会选举的民主程度明显降低，基层政权机关干预明显增多。这主要表现在以下几个方面：其一，“村改居”之前，A村受B镇管辖，该镇对A村选举的干预较少，A村村委会选举实行民主程度较高的直接选举；而“村改居”后，A社区受C街道管辖，街道对选举的干预明显增多，在街道的统一组织下，A社区居委会选举改为民主程度较低的间接选举。其二，“村改居”后对候选人年龄、学历等要求的提升实际上反映了基层政权机关对候选人资格管理的加强，这种强化管理的措施虽有积极意义，但大大限制了居民自主提名候选人的权利。其三，“村改居”前，村委会委员候选人的户籍均在A村，选举是“本村人选本村人”(19)；“村改居”后，C街道出台的选举文件允许异社区居民参选，反映了基层政权机关统筹管理辖区内村庄(社区)能力的加强，有利于人才的优化配置，但“本社区人在基层政权安排下选异社区人”，无疑降低了“居民自治”的自治性，而增加了“他治”因素。其四，“村改居”前，A村村委会委员候选人的提名和确定主要由村选举委员会主持完成，B镇村委会换届选举工作领导小组主要起指导作用；“村改居”后，C街道居委会换届选举工作领导小组在社区居委会成员候选人提名和确定环节发挥了很大的影响力。例如，在提名环节，有意参选者首先要“在街道换届选举工作领导小组办公室报名并进行资格审查”(20)。其五，搁置选举结果。根据《C街道办事处第八届社区居民委员会换届选举工作实施意见》，“街道换届选举工作领导小组负责组织新一届社区居委会与上一届居委会工作的交接，要在十日内办理公章、财务账目、债权债务、资料档案和有关集体资产的移交手续”。该文件还规定，对当选的社区居委会成员，应及时颁发当选证书。但是，A社区第八届居委会选举日后，由于出现了等额候选人李某落选，王某以“另选方式”当选居委会主任的“意外”情况，C街道换届选举工作领导小组迟迟不组织新老居委会进行工作交接，社区“两委”事务在选后很长一段时间均由党支部书记宋某主持，民政部门亦迟迟不向王某颁发当选证书。 “村改居”后，社区居委会选举民主程度降低与基层政权机关干预增多主要缘于以下两点原因： 其一，基于“基层稳定”的考量。当前，中国正处于急剧的社会转型期，社会稳定受到来自各种类型突发事件、特别是群体性事件的严峻挑战，这对政府的“维稳处突”能力提出了更高要求，尤其是作为国家“神经末梢”和管理终端的基层政府，其遭遇的压力更大(金太军、赵军锋，2012)。由于城乡差距较大，不稳定因素大多来自相对落后的农村和城市边缘区，这里的基层政府所承担的维稳任务最艰巨。“村改居”后，C街道将A社区居委会选举方式由直接选举改为间接选举，一个重要的动因就是减轻稳定压力。这是因为在直接选举中，选举日投票时，选民人数众多，选举现场较拥挤，维护秩序难度大，村民与“两委”的矛盾、村民与基层政权机关的矛盾、宗族矛盾、“两委”矛盾等以往积累的矛盾都有可能在选举现场引爆，导致选举秩序失控，甚至引发严重的群体性事件。而在间接选举中，仅有几十名居民代表参与投票，选举秩序极易维护。 其二，基于“畅通政令”的考量。村(居)民委员会具有双重角色：一方面，它是村(居)民行使自治权的自治组织，另一方面，它又是接受基层政权领导或委托、执行部分行政和社会职能的准行政组织。这两种角色使得村(居)民和基层政府在村(居)委会选举上形成了两种相对的心理倾向：村(居)民希望选举更加民主一些，而基层政府或其派出机关则希望当选者能够忠实贯彻其政策。“村改居”后基层政权机关加强对A社区居委会选举管理的各种举措，均体现了其“选出中意人以畅通政令”的预期。 五、结论 本文结合A社区居委会的选举个案，分析了城乡协调发展与村级选举变迁的互动关系，梳理了“村改居”社区居委会选举面临的困境及致因。基于上述分析，本文得出以下三点结论。 (一)居委会成员候选人资格的设定左右选举结果 在社区选举实践中，居委会成员候选人资格既可设定较高的标准，亦可设定较低的标准，既可设定统一的标准，亦可设定双重标准。本文认为如何设定候选人资格深刻影响到选举结果。若居委会成员候选人资格统一设定较高标准，则利于社区精英人物当选，但大幅缩小了候选人的来源范围，因而降低了选举的民主程度，并可能造成“等额选举”和“另选他人”的现象。若居委会成员候选人资格统一设定为最低标准，即不在法律之外附加要求，则可大幅扩大候选人的来源范围，提升选举的民主程度，但可能造成那些综合素质低但善于利用金钱和关系操纵选举的候选人当选。若对“继任候选人”与“新任候选人”资格设定双重标准，则可保证居委会新老成员的合理搭配，利于社区领导班子平稳过渡和社区可持续发展，但这种做法缺少法律依据，并造成“继任候选人”与“新任候选人”之间所享有的被选举权的不平等。因此，要实现居委会成员差额选举、提升选举的民主程度并使综合素质较高的居民当选，基层政权机关应设定与“村改居”社区实际相适应的、统一的候选人资格标准，取消“继任”与“新任”候选人资格的双重标准，让社区居民享有平等的被选举权。此外，基层政权机关应在换届选举的文件中明确指出，其设定的居委会成员候选人条件是“指导性的，而非强制性的”，以避免政策规定与法律规定之间的冲突。 (二)居委会选举方式影响贿选效果 贿选现象是“村改居”社区居委会选举中的突出问题。本文的分析表明，贿选是否左右选举是与采用何种选举方式直接相关的。在直接选举中，由于选民人数众多，贿选的成功率不高且风险较大；而在间接选举中，由于选民代表人数较少，贿选的成功率高且风险相对小。A社区居委会选举中贿选现象的泛滥与“村改居”过程中选举方式由“直接选举改为间接选举”直接相关。“村改居”社区居委会选举方式的选择也直接影响选举的民主程度，直接选举的民主程度明显高于间接选举。因此，要有效治理“村改居”社区选举中存在的贿选问题，推动民主发展进程，就应提升居委会直选率。在实践中，一些地方政府已经出台推动居委会直选的政策。例如，福建省在其《民政事业发展专项规划》中提出，到“十三五”期末，全省城市社区居委会50％以上实行居民直选或户代表选举(21)。但是，鉴于《中华人民共和国城市居民委员会组织法》允许社区居委会实行间接选举，应尽快修改这一早已滞后于民主发展需求的法律条款，规定居委会选举必须实行直选，或出台规范村委会、居委会等自治组织产生及运行的统一组织法。 (三)基层政权机关和居委会的角色定位影响选举的民主程度 在城市基层治理的实践中，基层政权机关与居委会保持经常性的工作联系，二者之间的关系对居委会选举的民主程度产生着较大影响。一方面，基层政权机关若在选举中将自身定位为“指导者”，支持“村改居”社区居委会进行直接选举并保障选举程序规范，则居委会选举的民主程度将会得到提高；如果基层政权机关将自身定位为“绝对领导者”，把居委会当成自己的下级或派出机构，习惯于下命令和派任务，对居委会选举方式和选举过程进行过多地干预，那么居委会选举的民主程度将会降低。A社区居委会选举民主程度地大幅下滑就与C街道办事处对居委会选举方式、候选人资格、候选人提名与确认、选举结果等方面的干预直接相关。另一方面，居委会若在选举中将自身定位为“群众自治组织”，在候选人确定、选举方式等方面充分调动广大居民参与的积极性，则可提升选举的民主程度；若居委会将自身定位为“下一级准行政组织”，丧失自治意识，在选举中一切听从基层政府及其派出机关的安排，这自然会降低选举的民主程度。因此，要有效治理“村改居”社区居委会选举中的问题，提升选举的民主程度，就应该在厘清居委会性质和职能的前提下，理顺基层政府及其派出机关与居委会的关系，找准各自的角色定位。 本文分析尽管具有明显的个案分析特点，但个别中蕴含着一般，因此，本文结论具有普遍意义。在实践中，A社区居委会选举中存在的问题，在很多“村改居”社区也都有不同程度的表现。因此，本文的分析结论不仅对深化基层民主政治研究具有理论价值，而且对规范“村改居”社区居委会选举、推动城乡协调发展亦具有一定的实践意义。当然，对“村改居”社区居委会选举进行全面研究是一个较大的课题，还有许多问题需要分析。比如，“村改居”社区居委会选举与治理的动力机制是什么？村委会选举与居委会选举能否实现一体化？如何有效预防和治理居委会选举中的贿选行为？上述问题均值得学者们在城乡协调发展的大背景下，结合“村改居”社区的居民自治实践进行更为深入的研究。 注释： ①参见周其仁：《破除城乡壁垒减少农村人口才能让农村富裕起来》，finance.ifeng.com/a/20141028/13225360_0.shtml。 ②参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《人民日报》，2015年11月4日第3版。 ③参见胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民日报，2012年11月18日第3版。 ④参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条。 ⑤参见《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第八条。 ⑥参见《四川省人民政府办公厅关于调整村(社区)干部基本报酬补助标准的通知》(川办发[2015]54号)。 ⑦参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条、第五条。 ⑧参见《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条。 ⑨文中人名均为化名。 ⑩当天参加选举的代表共62人。 (11)例如，《四川省〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉实施办法》第二十二条规定：“如果提名的候选人数和应选人数相等，也可以实行等额选举。” (12)参见《C街道办事处第八届社区居民委员会换届选举工作实施意见》，2010年10月15日。 (13)A社区第七届居委会换届选举中，李某亦是唯一的正式候选人，他当选的一个重要原因是前“村主任”魏某弃权，而魏某弃权的原因之一是其民主法治意识淡薄，他可能未意识到，即便自己的学历和年龄不符合街道规定的候选人资格，仍享有被选举权。 (14)参见《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，《人民日报》，2009年5月31日。 (15)据某居民反映，王某在选举前曾邀请社区选举委员会主任(即A社区党支部书记)和部分选民代表到某娱乐会所，并为每人安排了一名提供色情服务的“小姐”。 (16)2500元是李某、王某二人贿选款之和。 (17)社区收入主要来自社区征地补偿款提成。 (18)即A社区第七届居委会换届选举。 (19)根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条，户籍不在本村的公民若要参加本村选举，需在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意。 (20)参见《C街道办事处第八届社区居民委员会换届选举工作实施意见》，2010年10月15日。 (21)参见《福建省“十三五”民政事业发展专项规划》(闽政办[2016]50号)，http://www.fujian.gov.cn/zc/zwgk/ghxx/zxgh/201605/t20160503_1166635.htm。标签：村改居论文; 中华人民共和国城市居民委员会组织法论文; 社区居民委员会论文; 治理理论论文; 城乡差异论文; 经济论文; 时政论文;